Interim Report - Report No 329, November 2002

1. 567. La queja del caso núm. 2177 figura en comunicaciones, fechadas el 26 de febrero y el 25 de marzo de 2002, de la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC?RENGO) y del Consejo de Enlace del Sector Público RENGO (RENGO-PSLC). Está respaldada por: la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de 27 de febrero de 2002; la Internacional de Servicios Públicos (ISP), de 1.º de marzo de 2002, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF), de 7 de marzo de 2002; la Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (FITCM), de 12 de marzo de 2002; la Internacional de la Educación (IE), de 18 de marzo de 2002; y la Federación Internacional del Personal de los Servicios Públicos (FIEAP), de 27 de marzo de 2002.
2. 568. La queja del caso núm. 2183 figura en una comunicación, fechada el 15 de marzo de 2002, de la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) y de la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios (JICHIROREN).
3. 569. El Gobierno presentó su respuesta relativa a ambas quejas en una comunicación fechada el 16 de septiembre de 2002.
4. 570. Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

• Caso núm. 2177
  571. 571 En su comunicación de 26 de febrero de 2002, los demandantes JTUC-RENGO y RENGO-PSLC alegan que en antiguos informes de la OIT se ha determinado claramente que el vigente régimen de la administración pública de Japón infringe los Convenios núms. 87 y 98 y no se ajusta a las normas internacionales del trabajo. Sin embargo, el Gobierno de Japón ha desoído sistemáticamente las recomendaciones de la OIT. Antes bien, el actual proceso de reforma de la administración pública, previsto en los principios generales de la reforma del régimen de la administración pública, adoptados por el Consejo de Ministros el 25 de diciembre de 2001 (de ahora en adelante «principios generales de la reforma»), agravará más la situación, por cuanto se verá sumamente ampliada la autoridad del Gobierno en los asuntos relativos a la administración del personal, al tiempo que habrán de mantenerse las restricciones a los derechos sindicales básicos de los empleados públicos.
  572. 572 La legislación laboral de Japón no ha registrado cambios fundamentales desde finales de la Segunda Guerra Mundial, época en la que se promulgó la Ley Nacional de la Administración Pública (NPSL), por la que restringieron de manera drástica los derechos sindicales básicos de los empleados públicos. Otras leyes promulgadas más adelante, aplicables a otros empleados públicos, también restringieron gravemente sus derechos sindicales básicos en diversos grados, de la manera siguiente:
• Categoría Derecho de sindicación Derecho de negociación colectiva Derechode huelga
• Empleado de la administración pública nacional Empleados administrativos/de oficina Legalizado, con exclusión del personal de la policía y del organismo de seguridad marítima No legalizado No legalizado
• Trabajadores..., incluido el personal de las IAI* Legalizado Legalizado No legalizado
• Empleado de la administración pública local Empleados administrativos/de oficina Legalizado, con exclusión del personal de la policía y de extinción de incendios No legalizado, sólo un acuerdo de caballeros sin facultad de negociación alguna No legalizado
• Trabajadores... Legalizado Legalizado No legalizado
• * IAI: instituciones administrativas independientes.
  573. 573 Los órganos de control de la OIT han criticado de forma reiterada esa legislación y esa práctica, y formularon recomendaciones. Por ejemplo, la Comisión de Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical, constituida en 1965, formuló comentarios críticos sobre cuestiones como: la prohibición indiscriminada y total del derecho de huelga (Informe Dreyer, resumen de las conclusiones y de las recomendaciones, párrafos 19 y 24); definición del personal administrativo (ibíd., párrafo 54); restricciones a los derechos de negociación de los empleados administrativos y de oficina (ibíd., párrafo 60); funcionarios a tiempo completo con estatuto de empleado publico (ibíd., párrafo 63).
  574. 574 Dado que el Gobierno seguía haciendo caso omiso de estas recomendaciones, en 1972 y 1973 algunos sindicatos del sector público presentaron ante el Comité de Libertad Sindical una serie de quejas relativas a la denegación del derecho de sindicación al personal del Departamento de Incendios, de las instituciones penitenciarias y del organismo de seguridad marítima. Al destacar que el derecho de sindicación y el derecho de huelga son cuestiones diferentes, la Comisión afirmaba que los bomberos deberían tener el derecho de sindicación [139.º informe, caso núm. 737, párrafo 180]. El Comité también recomendaba cambios en la legislación que permitieran que los empleados públicos locales constituyeran las organizaciones que estimaran convenientes [op. cit., párrafos 170-171] y formulaba comentarios sobre las restricciones a los derechos de negociación de los empleados administrativos y de oficina [op. cit., párrafo 334]. En 1983, los sindicatos del sector público habían presentado a la Comisión nuevas quejas contra el fracaso del Gobierno a la hora de la aplicación de la recomendación formulada por la Autoridad Nacional del Personal, relativa a un aumento de la remuneración de los empleados públicos. La Comisión lamentó esta acción y expresó la firme esperanza de que esos empleados gozaran de alguna medida de compensación de la restricción impuesta a sus derechos de negociación colectiva y a su derecho de huelga [véase 222.º informe, caso núm. 1165, párrafo 168], una recomendación que se reiteró más tarde [véase 236.º informe, caso núm. 1263, párrafo 274].
  575. 575 En sus Estudios generales de 1983 y 1994, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones elaboró una serie de principios, a los que no se adecua la legislación relativa a las administración pública japonesa, especialmente en relación con: el alcance de las exclusiones administrativas; las restricciones a las actividades políticas; la prohibición indiscriminada y total del derecho de huelga, y las sanciones penales y administrativas contra los huelguistas.
  576. 576 En algunas conclusiones de la Comisión en Aplicación de Normas de la Conferencia figuraban comentarios similares, se reconoció que estas restricciones a los derechos sindicales de los empleados públicos de Japón no se ajustaban a las normas de la OIT y se recomendó que se paliara esta situación. Incluso últimamente, en junio de 2001, la Comisión de la Conferencia formuló comentarios sobre el derecho de libertad sindical de diversas categorías de empleados públicos, entre las que figuraba el personal de extinción de incendios, y expresó la esperanza de que se entablara un diálogo genuino con los sindicatos pertinentes respecto al derecho de sindicación de aquél (CIT, 2001, 89.ª reunión, Actas Provisionales núm. 19, Parte 2, pág. 2/46). Todo lo anterior pone de manifiesto que la legislación de la administración pública de Japón ha sido objeto de criticas virulentas y reiteradas de diversos órganos de control de la OIT, pero que el Gobierno no ha arbitrado medida alguna para rectificar la situación.
  577. 577 Las organizaciones querellantes aducen que los principios generales de la reforma infringen aún más los convenios de la OIT. Estos principios se basan en una antigua decisión del Gabinete (1.º de diciembre de 2000) sobre los «principios generales de la reforma administrativa». En lo relativo a la cuestión primordial, o sea, el régimen de relaciones laborales en el sector público, el Gobierno ha prestado oídos sordos a las firmes solicitudes de los querellantes de que se cumplieran las normas internacionales del trabajo. Pese a ello, el Gobierno actuó de manera unilateral y, el 25 de diciembre de 2001, el Gabinete adoptó los principios generales de la reforma, por los que se conculcan los principios de libertad sindical tanto en lo que respecta al procedimiento como al fondo.
  578. 578 En lo referente al procedimiento, en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001, el Gobierno se había comprometido a «negociar y consultar sinceramente a las organizaciones interesadas», tras lo cual la Comisión en Aplicación de Normas de la Conferencia solicitó al Gobierno que «promoviera el diálogo social con las organizaciones sindicales pertinentes de la administración pública». Sin embargo, el Gobierno siguió adelante unilateralmente, sin negociar con los sindicatos ni consultarlos, lo cual constituye una violación de las recomendaciones de la Comisión de la Conferencia y del Convenio núm. 87.
  579. 579 En lo que respecta al fondo del caso, el Gobierno volvió a desoír las recomendaciones de la OIT y las demandas de los sindicatos, y decidió que «deberán mantenerse las restricciones actuales a los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, al tiempo que se aseguran medidas compensatorias adecuadas». Ello no obstante, los principios generales de la reforma prevén que deben recortarse drásticamente las facultades de la Autoridad Nacional del Personal (NPA), en materia de administración del personal al tiempo que habrán de fortalecerse considerablemente las del Gabinete y las de los Ministros. Así pues, el Gobierno trata de reducir todavía más el sistema de recomendaciones de la NPA, ya de por sí deficiente, tal y como puntualizó el Comité de Libertad Sindical, en su 236.º informe.
  580. 580 Las organizaciones querellantes adjuntan a su queja el tenor de los principios generales y una descripción cronológica del proceso, que cabe resumir de la manera siguiente:
• — mayo de 1997: constitución del Consejo de Investigación del Régimen de la Administración Pública (en el que estaban representados los sindicatos), encargado de asesorar al Primer Ministro sobre la reforma de la administración pública;
• — marzo de 1999: el Consejo formula sus recomendaciones básicas y continúa sus labores;
• — insatisfecho con las recomendaciones del Consejo, el Gobierno constituye su propio grupo de estudio, cuyo trabajo llevó al Gabinete a adoptar, en diciembre de 2000, los principios generales de la reforma administrativa, que comprendían una política dirigida a una «reforma drástica del régimen de la administración pública nacional»;
• — diciembre de 2000: constitución de la Oficina de Promoción de la Reforma Administrativa, presidida por el Primer Ministro, y cuya Secretaría se halla integrada en el Gabinete;
• — marzo de 2001: el Gobierno decide seguir adelante con su marco de reforma;
  26. — 26 de junio de 2001: el Gobierno anuncia su «Plan básico de Reforma del Régimen de la Administración Pública»;
  25. — 25 de diciembre de 2001: decisión del Gabinete que incorpora los «principios generales de la reforma del sistema de la administración pública».
• Las organizaciones querellantes aducen que intervinieron muchas veces en cada etapa del proceso, para solicitar en vano, que se reflejaran sus puntos de vista en el resultado final, lo cual viene a demostrar la ausencia de consultas y de negociaciones significativas.
  581. 581 En su comunicación adicional de 25 de marzo de 2002, las organizaciones querellantes facilitan varios ejemplos de violación de la libertad sindical en la administración pública, en virtud de la ley de la administración pública nacional (NPSL), de la ley de la administración pública local (LPSL) y de la ley de relaciones laborales de las empresas nacionales y de las instituciones administrativas independientes específicas (NELRL).
  582. 582 En lo que respecta al derecho de sindicación:
• — se sigue denegando el derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias, del organismo de seguridad marítima y del personal de extinción de incendios, 36 años después de que Japón ratificara el Convenio núm. 87, y a pesar de las reiteradas criticas de los órganos de control de la OIT. En la actualidad, 186 organizaciones que agrupan a 11.500 bomberos, están unidas en la Asociación Nacional de Bomberos (NFA), constituida en agosto de 1977. A pesar de todos estos esfuerzos, la NFA no ha logrado constituir una organización independiente, a causa de los obstáculos legislativos que se le levantaron y a la ingerencia de las autoridades. Hace seis años se instauró el sistema de comisiones del personal de extinción de incendios. Donde éstas existen, han contribuido a la mejora del medio ambiente laboral, si bien son todavía insuficientes debido a la falta de cooperación de las autoridades, siguen surgiendo muchos problemas que han de resolverse, y existe un número considerable de lugares de trabajo en los que no se han constituido tales comisiones y en los que los problemas son aún más graves;
• — el sistema de inscripción en el registro constituye un importante obstáculo para la constitución de organizaciones, equivalente a la denegación del derecho de sindicación sin autorización previa; así, por ejemplo, unos 18.000 integrantes del personal administrativo y de oficinas, que fueron trasladados a «instituciones administrativas independientes» (IAI), pasaron a estar cubiertos por el NELRL y se vieron obligados a desafiliarse de las organizaciones a que pertenecían. Respecto a los sindicatos de empleados públicos locales, la exigencia de que se constituyera un sindicato independiente para cada gobierno local o sociedad pública ha entrañado la fragmentación de los sindicatos;
• — el ámbito de las funciones del personal administrativo es demasiado amplio y se determina a menudo de manera unilateral, lo cual disminuye la afiliación potencial a las organizaciones. Las organizaciones querellantes ponen como ejemplo a la localidad de Oouda-cho (Prefectura de Nara), en la que tal interpretación indebidamente ampliada paralizaba casi la administración del sindicato, que estuvo a punto de disolverse;
• — la legislación vigente impide la libre elección de los dirigentes a tiempo completo, puesto que ésta se deja a la discreción del empleador;
• — quedan totalmente prohibidas las actividades políticas, que se penalizan;
• — los empleados públicos no gozan de la misma protección legal que los trabajadores del sector privado contra prácticas laborales injustas, por cuanto están excluidos del sistema de la Comisión de Relaciones Laborales.
  583. 583 Con respecto al derecho a la negociación colectiva:
• — los sindicatos que representan a los empleados administrativos y de oficina (sólo en el ámbito local), pueden negociar las condiciones de trabajo básicas, incorporadas en un acuerdo por escrito. Sin embargo, tales acuerdos no vinculan a las partes, toda vez que no tienen reconocimiento legal, ni funcionan en la práctica con arreglo al sistema reglamentario de control de los salarios;
• — el alcance de los asuntos relativos a la negociación es indebidamente restrictivo, por cuanto se da una interpretación extensiva de los «asuntos relativos a la administración y al funcionamiento», que a menudo excluye, en la práctica, los temas estrechamente relacionados con las condiciones de trabajo.
  584. 584 En cuanto al derecho de huelga:
• — el Gobierno ha ampliado el ámbito de los servicios esenciales y considera que todos los empleados públicos de los servicios públicos nacionales y locales, así como de las empresas públicas, son «funcionarios empleados en la administración del Estado», con lo que se prohíbe total e indiscriminadamente su derecho de huelga;
• — los trabajadores que no respetan la prohibición de huelga, se enfrentan a sanciones penales y administrativas rigurosas.
  585. 585 En lo que atañe a las compensaciones por la restricción de derechos laborales fundamentales de los empleados públicos:
• — el régimen de la Autoridad Nacional del Personal (NPA), no ha logrado cumplir la función compensatoria que le había sido atribuida. Desde 1997, se ha creado una situación en la que no se cumplen ni parcial ni totalmente los acuerdos alcanzados por los trabajadores y la administración, a causa de las decisiones de las asambleas locales de invalidar tales acuerdos. Así, por ejemplo, en 1997 no se aplicó la recomendación durante un año entero a los empleados en puestos de nombramiento. En 1999, no se aplicó el aumento salarial recomendado para el personal administrativo de puestos más altos. En 2000, no se aplicó la recomendada revisión de las bandas salariales y la brecha entre los sectores privado y público se llenó parcialmente mediante un incremento de las prestaciones familiares;
• — en los municipios, trabajadores y administración negocian con arreglo a la LPSL y los acuerdos se someten a las asambleas locales para las decisiones. Desde 1997, han sido varios los acuerdos parcialmente revisados o totalmente rechazados, en 1997 (ciudad de Urasoi, Prefectura de Okinawa), 1998 (Yamato-cho, Prefectura de Miyagi; Okahara-mura, Prefectura de Kumamoto) y 1999 (distrito de Araka, Prefectura de Tokio; Takada machi, Prefectura de Fukuoka);
• — si bien algunas condiciones de trabajo pueden negociarse en las empresas nacionales, los salarios están sujetos a la decisión del gobierno y las autoridades financieras. Desde que la ley entró en vigor, no se ha dado caso alguno en el que se hayan entablado voluntariamente negociaciones salariales, siempre ha sido necesario recurrir a la Comisión Central de Relaciones Laborales. Ahora bien, aunque los laudos obligan a las partes, deben ser aprobados por el Gabinete y a veces por el órgano legislativo, tal y como ocurrió en un caso reciente relativo al servicio postal y a los trabajadores de la silvicultura.
  586. 586 Resumiendo, las organizaciones querellantes han protestado enérgicamente contra los principios generales de la reforma y han solicitado, en vano, que se retirara la decisión del Gabinete. El Gobierno mantiene su intención de revisar las leyes de la administración pública nacional y local, con base en principios generales de la reforma, lo cual constituye una grave violación de la libertad sindical, especialmente de los Convenios núms. 87 y 98. En diciembre de 2002 deberán elaborarse los proyectos de enmienda que se presentarán al Parlamento en 2003, donde serán aprobados por la coalición gobernante. Si se adoptan las enmiendas tal y como se propusieron, esta infracción de los principios de la OIT colocará en situación grave no sólo a los funcionarios de Japón, sino también a los de otros países de Asia y del Este de Asia, y también a la OIT, en cuanto al mantenimiento del respeto de las normas internacionales del trabajo en todo el mundo.
• Caso núm. 2183
  587. 587 En su comunicación de 15 de febrero de 2002, la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) explica que ella es una de las centrales sindicales nacionales de Japón, a la que están afiliados 22 federaciones industriales, 47 organizaciones locales y un total de 1.470.000 miembros. Sus afiliados JICHI-ROREN, ZENKYO y KOKKO-ROREN, representan a un total de 530.000 trabajadores de la administración pública, en varios ámbitos.
  588. 588 Los alegatos de la ZENROREN se refieren esencialmente a los mismos particulares que el caso núm. 2177, el cual gira en torno a la decisión del Gabinete sobre los principios generales de la reforma. La organización querellante declara que hasta tan sólo unos pocos días antes de que se adoptara dicha decisión no se informó a los sindicatos de las actuales restricciones a los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, ni de la absoluta prohibición del derecho de huelga, ni de las restricciones a la negociación colectiva. Ello evidencia que el Gobierno no ha puesto todo el empeño necesario en «negociar con las organizaciones y negociar con ellas de buena fe», lo cual está en contradicción con el compromiso público que al respecto contrajo en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001, y con las recomendaciones adoptadas en este sentido el mismo año por la Comisión de la Conferencia, que «expresó la esperanza de que el Gobierno mantuviera un diálogo de buena fe con los sindicatos interesados» e «instó al Gobierno a que no escatimara esfuerzos en impulsar un diálogo social con las organizaciones sindicales afectadas del sector público».
  589. 589 Además, el contenido de la reforma proyectada, tal y como se esbozó en el documento del Gabinete, afectaba fundamentalmente a las categorías administrativas generales de empleados públicos. No se examinaron en absoluto las reformas relativas a las demás categorías de empleados del Estado, ni a los empleados municipales y los maestros. Pese a ello, el Gobierno declaró que en general se mantendrían para todos los empleados públicos las actuales restricciones. Además, el Gobierno dejó bien claro que introduciría, en 2003, un proyecto de ley de reforma de la administración local, junto con enmiendas a la NPSL.
  590. 590 A la hora de la adopción, en junio de 2001, del «proyecto básico», el Gobierno había declarado que en el nuevo examen de la situación reconsideraría las restricciones a los derechos laborales vigentes. El KOKKO-ROREN y otros sindicatos de empleados públicos aceptaron esta propuesta y solicitaron que se realizaran por separado las negociaciones y las consultas relativas a las condiciones de trabajo, con inclusión del sistema de fijación de los salarios, sin perder de vista la principal reivindicación: el completo restablecimiento de los derechos laborales. Al cabo de múltiples rondas de negociación y de consulta, no se lograron progresos, puesto que el Gobierno sostenía que «la cuestión de los derechos laborales básicos había de resolverse políticamente». Esto pone de manifiesto que el Gobierno ha decidido mantener en status quo las restricciones vigentes al margen de los diferentes regímenes vigentes.
  591. 591 En el plan de reforma no se hace mención alguna de los puntos que figuran a continuación y que todavía están al orden del día, pese a las reiteradas críticas formuladas por los órganos de control de la OIT:
• — restricción al derecho de libertad sindical del personal de extinción de incendios;
• — exclusión de los temas de negociación de algunos puntos, so pretexto de que son «asuntos administrativos o de gestión» o de que «vienen al caso», lo cual redunda en una restricción del derecho de negociación colectiva discrecionalmente impuesto por las autoridades públicas;
• — las frecuentes violaciones de los derechos laborales básicos por parte del Gobierno y de los municipios locales: el Gobierno y las autoridades municipales desoyen a menudo las recomendaciones salariales formuladas por la NPA y por las comisiones de personal locales, invocando «razones financieras», a veces deciden unilateralmente disminuir los niveles salariales de los empleados públicos;
• — la negativa a incluir a representantes de los trabajadores en la composición de la NPA y de las comisiones del personal locales;
• — las continuas restricciones de los derechos de los empleados del Estado por el Gobierno, al ampliar éste la definición de «empleados públicos encargados de la administración del Estado».
  592. 592 Después de que, en 1965, Japón ratificara el Convenio núm. 87, el Gobierno declaró que seguiría examinando las llamadas «tres tareas restantes» del «Consejo de reforma del régimen de la administración pública» (derecho de sindicación del personal de extinción de incendios; métodos de arbitraje en caso de ruptura de las negociaciones; sanciones penales). A efectos de examinar estos asuntos, en 1973, se constituyó un consejo de enlace para los problemas de los funcionarios públicos, el cual fue sin embargo disuelto en 1997 antes de que se llegase a formular la menor conclusión consistente. El Gobierno japonés ha declarado reiteradamente que, esta vez, la reforma de la administración pública es radical.
  593. 593 Los principios generales disponen expresamente que «el Gabinete y los principales Ministros gestionarán los asuntos relativos al personal y a la organización con movilidad y flexibilidad». Para ello, «se definirá claramente el cometido institucional de cada ministro principal, como ‘jefe competente del personal’, que designa y dirige al personal y a la organización, según su propio criterio y su propia responsabilidad». Además, el Gabinete «ejercerá activamente su función de diseñar y elaborar planes sobre la administración del personal». A este respecto, en los principios generales se preconiza la revisión de las funciones de la NPA, con el afán de reducir la actual función de la misma a un mero «control ex post facto». Cada vez que se le pide que motive las restricciones a los derechos laborales fundamentales, el Gobierno invoca la existencia de la Autoridad Nacional del Personal como medida compensatoria. Sin embargo, la sustancia de la actual reforma del sistema de la administración pública, tal y como se presenta en los principios generales, significa por una parte una disminución de las funciones y de la jurisdicción de la NPA, y por otra parte una ampliación de las facultades del Gobierno y de los ministerios, que pasan a asumir competencias en la gestión del personal. Existe también el riesgo de que se reduzca más la función compensatoria de la NPA, cuyas deficiencias fueron criticadas durante muchos años por los sindicatos de empleados públicos.
  594. 594 La reforma, tal y como se presenta en los principios generales, podría también conducir a una ampliación del ámbito de competencias del Gobierno y de los ministerios en lo referente a la fijación de las condiciones laborales del personal, incluida la introducción de un sistema de remuneración individualizado, basado en las aptitudes de cada trabajador y en sus resultados. El ZENROREN y otros sindicatos de la administración pública solicitaron, por tanto, al Gobierno, que estudiara el restablecimiento de los derechos laborales básicos. Además, solicitaron el examen de un nuevo régimen de administración pública, teniendo en cuenta la declaración del Gobierno en las sesiones del órgano legislativo, según la cual las restricciones a los derechos laborales básicos y la función compensatoria de la NPA, van juntas y no pueden disociarse. Sin embargo, como se indicó anteriormente, el Gobierno declaró unilateralmente el statu quo de las restricciones al derecho de los trabajadores y no atendió a las solicitudes de las organizaciones de trabajadores. Al tratar de reducir la función compensatoria de la NPA, el Gobierno se niega a volver sobre la cuestión de la restricción de los derechos laborales fundamentales. Dado el contenido de los principios generales de la reforma, los sindicatos de empleados públicos temen que la reforma del régimen de la administración pública redunde en una nueva violación de los derechos laborales básicos.
  595. 595 El Gobierno ha declarado que será la oficina de promoción de la reforma administrativa del Gabinete la que introducirá la reforma de los diferentes sistemas relativos a las condiciones de trabajo de los empleados públicos, de conformidad con el plan básico presentado en los principios generales de la reforma. Sin embargo, la mitad de los miembros de esta oficina fueron trasladados de la NPA, a raíz de la solicitud del Gobierno de «cooperación de la NPA» formulada en el «proyecto básico». Se destacó también la exigencia de «mayor cooperación de la NPA», en la introducción de la reforma del sistema de la administración pública. Ello significa que se suprimirá la función compensatoria de la NPA, de la que sólo quedará la denominación. La reforma del sistema de la administración pública, si se aplica con arreglo al principio de la determinación de las condiciones de trabajo por la ley que el Gobierno mantiene, no podría significar más que cambios en las condiciones de trabajo, como nuevos criterios de fijación de la remuneración. La promoción de esta clase de reforma sin, por ello, suprimir las restricciones a los derechos básicos que deberían garantizarse a los trabajadores de proteger sus intereses y de reducir el papel de la NPA, de modo que se compensaran tales restricciones, constituye una violación de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT y refleja la inobservancia de los derechos laborales básicos por parte del Gobierno.
  596. 596 En su comunicación que complementa los alegatos del ZENROREN, la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios (JICHIROREN) retoma, en lo fundamental, argumentos similares respecto a la situación de los empleados locales, y confirma la falta de negociaciones y de consultas significativas.
  597. 597 Según la JICHIROREN, los principios generales de la reforma expresan claramente la intención del Gobierno de reestructurar el régimen aplicable a los empleados de las administraciones locales, junto con el régimen correspondiente a los empleados de las administraciones nacionales. Fundamenta su postura en el mantenimiento de las restricciones a los derechos laborales fundamentales, incluida la prohibición total de la huelga y la limitación al derecho de pactar convenios colectivos (que se concedería únicamente a aquellos que trabajan en empresas públicas locales y en actividades similares). La JICHIROREN tiene serios recelos y reservas en cuanto a la organización de los trabajadores municipales en toda la industria. Los principios generales reducen de manera considerable los derechos laborales fundamentales, mediante el debilitamiento de la autoridad de la NPA (que, según el Gobierno, es una tercera parte organizativa que funciona como órgano compensatorio) y la ampliación de sus facultades para imponer restricciones al empleador respecto de los trabajadores de la administración pública en el sistema de adopción de decisiones respecto a los salarios y a las condiciones de trabajo.
  598. 598 Por ejemplo, el Gobierno ha alegado que la prohibición absoluta de la huelga y las restricciones al derecho de negociación colectiva de los empleados públicos locales, no viola el Convenio núm. 87, por cuanto las «comisiones locales del personal» ejercen una función compensatoria. Ahora bien, de hecho, tanto en el pasado como en el presente, no se han establecido tales comisiones de personal locales en la abrumadora mayoría de municipios, como ciudades, pueblos y aldeas, excepto las prefecturas y las ciudades designadas mediante ordenanza. Ello prueba que es infundada la aseveración del Gobierno.
  599. 599 Los principios generales de la reforma se basan en la idea de reestructuración de la plantilla de empleados de la administración nacional. En lo que respecta a los empleados públicos locales, el documento dispone que «con base en el principio de autonomía local, ... han de introducirse los cambios necesarios, de conformidad con la reforma del régimen aplicable a los empleados de la administración nacional», pero no se ha dado consideración alguna a los problemas especiales de los empleados de las administraciones locales. Tampoco se han llevado a cabo consultas ni negociaciones con los sindicatos interesados en torno a las modificaciones del régimen aplicable a los empleados públicos. Tampoco se han celebrado audiencias ni consulta alguna con los presidentes de las administraciones locales, ni con otras personas relacionadas. No obstante, en el documento se sostiene que deberán mantenerse las restricciones a los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos locales.

B. Respuesta del Gobierno

• General
  600. 600 En su comunicación de 16 de septiembre de 2002, el Gobierno facilita explicaciones generales sobre los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, que de hecho sufren algunas restricciones inherentes a su estatus característico y a la índole pública de las funciones que desempeñan a efectos de garantizar los intereses comunes de toda la población. La legislación de la administración pública de Japón se basa en esta idea. Los sueldos, las horas de trabajo y demás condiciones laborales de los empleados públicos nacionales del sector no productivo, son objeto de debate presupuestario en sede parlamentaria, habida cuenta del estatus característico de los empleados públicos, que a fin de cuentas son empleados por el pueblo y cuyos sueldos se pagan con cargo a los ingresos de los impuestos tributarios de hacienda. Sin embargo, los empleados públicos tienen, en tanto que trabajadores, derechos específicos que merecen tutela y han de gozar de medidas compensatorias, como las señaladas en el sistema de recomendaciones de la NPA, etc. Concretamente, las mediadas compensatorias por las restricciones a los derechos laborales fundamentales son: una garantía de estatus; condiciones de trabajo determinadas por ley; el sistema de recomendaciones; un procedimiento para la solicitud de medidas administrativas sobre condiciones de trabajo y presentación de protestas por trato desfavorable, etc. De este modo, se garantizan sistemáticamente las medidas compensatorias por la restricción de los derechos laborales fundamentales. Por las mismas razones, los sueldos y otras condiciones de trabajo de los empleados públicos locales en el sector no productivo, son objeto de debate presupuestario y quedan sujetos a la autoridad para dictar ordenanzas de las asambleas locales. Las comisiones del personal cumplen las mismas funciones que las NPA y el gobernador, las asambleas locales y otros órganos administrativos tienen la obligación de llevar a cabo medidas adecuadas, según proceda, de modo que las condiciones de trabajo estén en consonancia con la situación general de la sociedad. El Tribunal Supremo decidió, en lo que respecta a los empleados públicos nacionales (25 de abril de 1973, caso de la agricultura y de la silvicultura), que se garanticen sistemáticamente medidas compensatorias que contrapesen las restricciones a los derechos laborales fundamentales. Para los empleados de las empresas nacionales, etc., se garantiza el derecho de sindicación y el derecho de negociación colectiva (incluido el derecho de concluir convenios); sin embargo, no se garantiza el derecho de huelga.
  601. 601 En este contexto general, el Gobierno emprendió, en los últimos años, una serie de reformas, incluida la reforma de Gobierno central, con miras a establecer un régimen administrativo que permita atender a los imperativos de esta nueva época. Al mismo tiempo, existía una demanda por parte del público en general de reforma de las empresas públicas, del régimen de la administración pública y de otras organizaciones y sistemas administrativos. Como respuesta, el Gabinete adoptó los principios generales de la reforma administrativa, en los que se otorgaba particular importancia a la reforma de las empresas públicas, a las sociedades de interés público y a la administración pública . La oficina de promoción de la reforma administrativa se constituyó en la secretaría del Gabinete para desempeñar un papel activo en este proceso, que incluía una revisión del régimen del personal de la administración pública. La oficina de promoción produjo finalmente un «proyecto básico de reforma» y el Gabinete adoptó, el 25 de diciembre de 2001, el «plan de reforma de la administración pública». La Oficina de promoción prosigue su trabajo en torno a los pormenores del Plan. Las enmiendas a la NPSL se presentarán al Parlamento a finales de 2003 y el nuevo sistema podría introducirse en el año fiscal de 2005. La aseveración de la RENGO, según la cual la secretaría del Gabinete no tiene facultades de planificación, definición y revisión del régimen de la administración pública, es incorrecta, puesto que esas facultades se derivan del artículo 12.2, 2) de la ley del Gabinete.
  602. 602 En lo relativo a la presunta ausencia de consultas en el marco de la reforma de la administración pública, el Gobierno subraya que este documento, por su naturaleza, no había de discutirse con las organizaciones de empleados y constituía únicamente un plan preliminar general para la coordinación entre el Gabinete y el Gobierno. Por otra parte, el proyecto básico que la oficina de promoción adoptara más adelante en el proceso, presenta el proyecto del nuevo régimen de administración pública y los asuntos que requerían un examen. Se adoptó, tras 27 sesiones de negociaciones, en un total de 14 horas. Por consiguiente, ello no fue el resultado de una decisión unilateral.
  603. 603 Los principios generales de la reforma indican la dirección de la legislación. Antes de la adopción, se celebraron 77 sesiones de negociación y de consulta, totalizando 66 horas. Constituyen un tema de suma importancia las restricciones a los derechos laborales fundamentales. Las autoridades requieren tiempo para examinar este asunto, por lo cual sólo se presentó a las organizaciones de empleados la política al respecto el 18 de diciembre de 2001. Debe puntualizarse que, antes de desarrollar y decidir tal política, el Gobierno explicó sus puntos de vista y celebró discusiones con las organizaciones de empleados, en las que se indicaba que tendrían que mantenerse las restricciones a los derechos laborales fundamentales. El Gobierno considera, así, que las discusiones, las consultas y las negociaciones se llevan a cabo de buena fe y que no están fundados los alegatos de la RENGO al respecto.
  604. 604 En relación con los supuestos problemas sustantivos del contenido de la reforma, el Gobierno pone de relieve que: «teniendo plenamente en cuenta las preocupaciones respecto de mantener una administración pública estable y continuada, el impacto en la vida de la población de Japón y otras consideraciones pertinentes, se mantendrán las actuales restricciones a los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, al tiempo que se garantizarán medidas compensatorias adecuadas». El documento también dispone que «la NPA seguirá implicada debidamente en los asuntos relativos al establecimiento de las condiciones de trabajo, por ejemplo, los salarios». Esto refleja la intención del Gobierno de mantener un adecuado sistema de compensación de las restricciones. Es plenamente consciente de la importancia de esta cuestión, habiéndola considerado en su totalidad durante el proceso. Sin embargo, no redundó en un cambio de las actuales restricciones. Para el Gobierno, las medidas compensatorias de la NPA han venido funcionando adecuadamente, teniendo en cuenta los principios de la OIT. Por ejemplo, se han mantenido las condiciones de trabajo de los empleados públicos en el mismo nivel que en el sector privado.
  605. 605 El plan apunta a determinar claramente las responsabilidades y la autoridad de cada Ministro, de modo que puedan dar adecuado cumplimiento a sus deberes, pero se mantendrán las medidas compensatorias de la NPA, que nunca serán disminuidas por la proyectada reforma. Si bien el Gobierno reconoce las opiniones de la OIT sobre los derechos humanos fundamentales, considera que estas cuestiones deberían abordarse tomando en consideración las peculiaridades de cada país, como sus antecedentes históricos y sociales. En vista de la opinión pública actual respecto a los empleados públicos en la sociedad Japonesa y de otras circunstancias individuales, el Gobierno tendrá que ser cauteloso a la hora de abordar los asuntos.
  606. 606 En el marco de la reforma administrativa, se transfieren al sector privado empresas públicas, mediante la constitución de instituciones administrativas independientes (IAI), a efectos de separar la planificación de las políticas de su ejecución. Desde abril de 2001, el funcionamiento de algunas empresas nacionales (por ejemplo, museos nacionales, museos de arte, instituciones de investigación), se han transferido a 57 IAI, en las que el derecho de concluir acuerdos es similar a la situación que prevalece en las empresas nacionales. A partir del 1.º de enero de 2002, 16.564 personas trabajaban para las IAI y más habrán de ser transferidas gradualmente (centros de estadísticas, hospitales y sanatorios nacionales, etc.). A medida que aumente el traslado de la ejecución política a las IAI, se irá incrementando el número de empleados públicos que tengan el derecho de concluir convenios.
  607. 607 En relación con el alegato de la RENGO sobre el traslado del personal de la NPA, el Gobierno declara que aproximadamente la mitad del personal de la Oficina de promoción de la reforma administrativa procede de la NPA. Es asignado para realizar tareas como personal de la Oficina de promoción, de modo que esto no afecta la independencia de la NPA.
  608. 608 Con arreglo a los principios generales se revisará el régimen de la administración pública local, de conformidad con la reforma del régimen de la administración pública nacional, respetando el principio de autonomía local, al tiempo que se tendrán plenamente en cuenta las situaciones realmente vividas por las administraciones locales. Habida cuenta de que los derechos laborales fundamentales son los mismos para todos los empleados públicos, trabajen en el ámbito nacional o en el local, el Gobierno decidió también que se mantendrían para los empleados locales las actuales restricciones.
  609. 609 Se examinan en la actualidad más pormenores del plan y se discuten las enmiendas en el seno del Gobierno. A finales de 2003, se presentarán al Parlamento las enmiendas a las leyes de las administraciones públicas nacional y locales.
• Alegatos específicos
  610. 610 Volviendo a los alegatos específicos presentados en el contexto de ambas quejas, el Gobierno los niega todos o considera que no plantean problema alguno en términos de los convenios de la OIT o de los principios de libertad sindical.
  611. 611 En lo que atañe al alcance de la exclusión del personal administrativo, el Gobierno declara que la NPSL prohíbe la afiliación de los administradores y de similar categorías de empleados a las mismas organizaciones que los empleados del nivel más bajo, debido a intereses potencialmente en conflicto. La decisión es adoptada por un organismo independiente y neutral (la Autoridad Nacional del personal, la Comisión del personal o la Comisión de la igualdad), con base en las atribuciones de los puestos, que la Comisión de Expertos había reconocido como aceptables (observación de 1983, Convenio núm. 98). Con arreglo a una circular administrativa de 21 de junio de 1966, los subdirectores son considerados como empleados administrativos. Se encuentra en la actualidad en los tribunales el caso particular de la Prefectura de Oouda-cho, presentado por la RENGO. Por consiguiente, el Gobierno considera que no existen problemas al respecto.
  612. 612 En lo que concierne a los dirigentes sindicales a tiempo completo, el Gobierno explica que las organizaciones de empleados pueden designar libremente a los empleados o a los no empleados como sus dirigentes. Los empleados públicos están autorizados a participar exclusivamente en los asuntos de su organización con la aprobación de la autoridad responsable. En la práctica, se otorgan permisos para actuar para que los dirigentes sindicales actúen a tiempo completo, salvo que ello obstaculice el funcionamiento de la administración. La Autoridad Nacional del personal ha fijado en siete años el mandato de los dirigentes a tiempo completo, lo cual ha sido reconocido como aceptable por la Comisión de Expertos (observación de 1994, Convenio núm. 98). En consecuencia, el Gobierno considera que no existe problema alguno al respecto.
  613. 613 En cuanto a la denegación del derecho de sindicación al personal de extinción de incendios, el Gobierno facilita una extensa declaración, desde los debates y los intercambios mantenidos en 1965 sobre esta cuestión, hasta la decisión de 1995 de constituir comisiones del personal de extinción de incendios, y la actual situación. El sistema de comisiones del personal de extinción de incendios garantiza la participación de los empleados en la fijación de las condiciones de trabajo. Se instauró en todos los cuarteles de bomberos, al 1.º de abril de 1997, y funciona adecuadamente. Por ejemplo:
• — en 2001, se celebraron reuniones en 664 parques de bomberos (71,4 por ciento) y se examinaron 4.912 dictámenes; en la mayoría de los demás establecimientos no se sintió la necesidad de celebrar una reunión;
• — desde que se aplicara el sistema, se examinaron cada año casi 5.000 puntos relativos a las condiciones de trabajo;
• — aproximadamente el 40 por ciento de los puntos examinados (41,8 por ciento en 2001) se consideró adecuado para su aplicación;
• — en la ciudad de Kuwana, la comisión, compuesta de 14 miembros, se reunió tres veces en 2000; se presentaron 27 dictámenes, 12 de los cuales se consideraron «adecuados para su aplicación»;
• — en el pueblo de Shiraoi, la comisión, constituida de seis miembros, se reunió dos veces en 2000; se presentaron 12 dictámenes, todas las cuales se consideraron «adecuadas para su aplicación»;
• — el Gobierno siguió distribuyendo folletos informativos (160.000 copias) sobre el sistema a todos los bomberos y presta asesoramiento en los cursos de formación, a efectos de promover una fluida aplicación del sistema en cada parque de bomberos.
• En resumen, el Gobierno considera que las comisiones del personal de bomberos funcionan con agilidad, en consonancia con el espíritu del sistema, por lo que los alegatos de la RENGO al respecto carecen de fundamento.
  614. 614 Con respecto a la denegación de derecho de sindicación a los guardacostas de Japón y a los empleados de las instituciones penitenciarias, el Gobierno declara que los guardacostas cumplen en verdad funciones de policía en el mar y pueden equipararse al personal de policía con arreglo al Convenio núm. 87, que la Comisión de Expertos ha aceptado [observación de 1973, Convenio núm. 87]. En relación con los casos núms. 60 y 179 [véanse 12.º y 54.º informes del Comité de Libertad Sindical], el Gobierno considera que, dada la índole especial de sus funciones, deberá aplicarse el mismo razonamiento a los empleados de las instituciones penitenciarias.
  615. 615 En cuanto al sistema de registro de las organizaciones de empleados, el Gobierno declara que el sistema instaurado se utiliza para verificar que las organizaciones de empleados sean íntegras, independientes y democráticas, y no para discriminarlas en su capacidad de negociación. Los empleados locales están autorizados para sindicarse más allá del nivel local y las organizaciones pueden unirse a federaciones y confederaciones. El sistema de inscripción en el registro no tiene el efecto de subdividir a los sindicatos. El Gobierno considera, por tanto, que no existe problema alguno al respecto.
  616. 616 En lo que atañe a las actividades políticas, el Gobierno declara que las actividades de las organizaciones de empleados deberán dirigirse fundamentalmente al mantenimiento o a la mejora de las condiciones de trabajo. Se prohíbe a los empleados públicos de los ámbitos nacional y local realizar algunas actividades políticas, con arreglo a los artículos 102 de la NPSL y 36 de la LPSL, respectivamente, a efectos de evitar una indebida politización y de mantener la neutralidad de la administración pública. El Tribunal Supremo de Japón ha confirmado la constitucionalidad de estas prohibiciones. Por consiguiente, el Gobierno considera que no existen problemas al respecto.
  617. 617 En lo que respecta a los límites a los derechos de negociación de los empleados públicos del sector no productivo, el Gobierno declara que se autoriza la negociación a los empleados públicos nacionales y locales del sector no productivo, pero que éstos no tienen el derecho de concluir convenios colectivos. No son negociables los asuntos «de funcionamiento o administración» (artículo 108.5.3, de la NPSL; artículo 55.3 de la LPSL), pero sí están sujetas a negociación «las condiciones de trabajo que pueden verse afectadas por la organización de los asuntos relativos al funcionamiento o a la administración».
  618. 618 En lo que respecta a la presunta intervención del Gobierno en las negociaciones de los empleados públicos del sector productivo, el Gobierno declara que, en virtud del artículo 8 de la ley de las empresas nacionales y de las relaciones de trabajo de las instituciones administrativas independientes específicas (NELRL), no son negociables los asuntos «de funcionamiento o de administración», pero si una cuestión específica de funcionamiento o de administración afecta las condiciones de trabajo, puede estar sujeta a negociación.
  619. 619 En relación con los funcionarios empleados en la administración del Estado, el Gobierno considera que esto debería depender de si los empleados interesados gozan de términos y condiciones de servicio reglamentarios. Según el Gobierno, ello se deriva de las discusiones que tuvieron lugar en la CIT, cuando se adoptó el Convenio núm. 98, y de decisiones anteriores del Comité de Libertad Sindical [véanse 12.º informe, párrafo 43; 54.º informe, párrafo 179; 139.º informe, párrafo 174]. El Gobierno añade que los empleados públicos del sector productivo tienen el derecho de negociar colectivamente, e incluso el de concluir convenios colectivos. En consecuencia, no existen problemas en este sentido en la aplicación del Convenio núm. 98.
  620. 620 Respecto de la prohibición indiscriminada y total del derecho de huelga, el Gobierno declara que algunas restricciones están justificadas, debido al estatuto distintivo y a la índole pública de las funciones desempeñadas, planteamiento éste que fue confirmado por el Tribunal Supremo de Japón. Sin embargo, los empleados públicos gozan de medidas compensatorias, incluido el sistema de recomendaciones de la NPA. Al reconocer al respecto las opiniones de la OIT, el Gobierno considera que deberían tenerse en cuenta las singularidades de cada país, como su historia y la tradición de las relaciones de trabajo en la administración pública. Además, las funciones de los empleados públicos comprendidas en la NELRL, implican servicios y funciones que tienen un componente público, por cuanto los fallos en la realización de los mismos podrían tener efectos sumamente adversos en la vida nacional y en la estabilidad social y económica. Los empleados públicos que trabajan en empresas nacionales y en instituciones administrativas independientes específicas, como los empleados públicos del sector no productivo, no tienen el derecho de huelga, pero cuentan con el derecho de negociar y de concluir convenios colectivos. La OIT ha considerado aceptables las medidas compensatorias de la prohibición de huelgas [Informe Dreyer, párrafos 2144, 2145].
  621. 621 En lo que atañe a las sanciones penales y administrativas por violación de la prohibición de la huelga, el Gobierno declara que, puesto que está legalmente prohibida la huelga a los empleados públicos nacionales y locales, pueden muy bien imponerse sanciones disciplinarias a aquellos que participan en huelgas en violación de esta prohibición. Cada autoridad competente decide si se justifica una sanción y cuál es adecuada, considerando las circunstancias particulares. En lo relativo a los empleados públicos del sector no productivo y a los empleados de empresas nacionales y de instituciones administrativas independientes específicas, sólo se imponen sanciones penales que incluyen la reclusión, a aquellos que conspiran, instigan o incitan a otros empleados a la huelga, y no simplemente a aquellos que participan. La práctica del Gobierno en este sentido está de conformidad con los principios del Comité de Libertad Sindical [véase 187.º informe, párrafos 135, 138].
  622. 622 En cuanto a las recomendaciones de recortes salariales y la aplicación parcial o la falta de aplicación de las recomendaciones de la NPA y de las comisiones del personal, el Gobierno declara lo siguiente:
• — la función de las recomendaciones de la NPA es la de garantizar un nivel salarial adecuado a los empleados públicos, mediante su ajuste a las condiciones generales de la sociedad, como medida compensatoria de las restricciones a sus derechos fundamentales. En el mes de abril de cada año, la NPA compara los salarios pagados en los sectores público y privado y, con base a ello, formula recomendaciones de ajustes, tanto para garantizar la comprensión del público en general, como para mantener unas relaciones trabajador-administración estables. La NPSL prevé que deberán presentarse al Parlamento y al Gabinete las revisiones del 5 o más por ciento (al alza o a la baja). El Gobierno mantiene firmemente su política de respeto de las recomendaciones de la NPA. La aplicación parcial o la falta de aplicación de las recomendaciones desde 1982 hasta 1985, eran medidas excepcionales, debido a las condiciones sociales, económicas y fiscales, y a la opinión publica. Desde 1986, las recomendaciones se han aplicado plenamente. El hecho de que las recomendaciones de 1999 y de 2000 no pudiesen reducir completamente la brecha entre los sectores público y privado, no constituye un indicio de que el sistema de la NPA haya perdido su función compensatoria para los empleados públicos. Se debe, más bien, a circunstancias específicas: en 1999, no se aumentaron los salarios de los funcionarios de categoría superior, como había sido el caso en el 40 por ciento de las compañías privadas; en 2000, la brecha salarial entre los sectores público y privado, había sido inusualmente pequeña, por cuanto era técnicamente difícil realizar ajustes, por lo cual se decidió, en su lugar, aumentar las asignaciones familiares, a efectos de favorecer con pagos en bonos a los empleados con personas a cargo que hubiesen sido mas afectados por los sucesivos recortes;
• — en relación con los empleados públicos locales, el artículo 14 de la NPSL dispone que los organismos públicos locales adoptarán medidas para adaptar las condiciones de trabajo, incluidos los sueldos, a las condiciones generales de la sociedad, considerando factores tales como el coste de vida, el sueldo de los empleados del Estado y de otros empleados públicos y privados locales (como ocurre en el caso de los empleados públicos nacionales, los empleados públicos locales pueden sufrir recortes en la retribución, para adaptar los sueldos a aquellos de los trabajadores del sector privado). A tal efecto, se instauró un sistema de comisiones del personal. Cuando existían comisiones del personal, los organismos públicos locales no escatimaban esfuerzos en aplicar sus recomendaciones. Cuando no existía tal comisión del personal, los organismos públicos locales tampoco escatimaban esfuerzos en revisar las escalas salariales con base en las recomendaciones de la NPA. Si embargo, en algunos casos, no fue posible dar efecto a los aumentos de remuneración, a causa de la situación financiera local. Aun en esos casos, los aumentos en la remuneración se aplazan durante un período determinado, en lugar de suprimirlos del todo. Esta clase de medida se adoptó solo en un número pequeño de casos. El Tribunal Supremo de Japón ha decidido que ello no significa que las comisiones del personal no den cumplimiento sólo a su función compensatoria. Por consiguiente, el Gobierno considera que el sistema de fijación de salarios ha venido funcionando de manera satisfactoria durante muchos años;
• — en lo relativo a los ejemplos específicos dados por la RENGO, sobre el presunto fracaso del sistema compensatorio, el Gobierno declara que era en estos casos que los organismos públicos locales consideraban que no eran inmediatamente posibles los incrementos de la remuneración, en vista de las circunstancias económicas, fiscales y financieras; se aplazó su aplicación para un determinado período. A partir de abril de 1999 se contaba con 3.299 organismos públicos locales. Los ejemplos facilitados por la RENGO representan tan sólo una pequeña fracción de aquellos; la mayoría de los organismos públicos locales aplicaron de hecho las recomendaciones de la NPA o de las comisiones del personal.
  623. 623 En relación con el incumplimiento de las disposiciones legales sobre prácticas laborales injustas a los empleados públicos del sector no productivo, el Gobierno declara que los empleados públicos del sector no productivo tienen el derecho de sindicarse y de participar en sus actividades para mejorar las condiciones de trabajo (artículo 108.2 de la NPSL; artículo 52 de la LPSL). Estas leyes también los protegen contra el trato desigual o la discriminación por tales razones (artículo 108.7 de la NPSL; artículo 56 de la LPSL). En la práctica no se han producido situaciones laborales injustas, como la denegación del derecho de negociación.
  624. 624 Con respecto a la neutralidad y a la imparcialidad de los comisarios de la NPA y de los miembros de las comisiones del personal y de las comisiones de la igualdad, el Gobierno declara lo siguiente:
• — la NPA es una comisión administrativa neutral e imparcial, compuesta de tres comisarios, pero no es un órgano tripartito. Los comisarios gozan de una garantía de inmunidad similar a la de los jueces (no pueden ser despedidos, salvo en casos tasados especificados por la NPSL, previo procedimiento de levantamiento de inmunidad incoado por el Parlamento). Los comisaros deben tener al menos 35 años de edad, tener la más elevada calidad e integridad moral, respetar la democracia, tener un sano juicio y un amplio conocimiento de la administración del personal. No deben haber ocupado, en los cinco años anteriores, un puesto político de influencia, ni haber aspirado a ocupar un puesto público electivo. Tampoco pueden ser miembros del mismo partido político dos comisarios, ni ser licenciados de la misma universidad;
• — en vista de que deben tener un punto de vista técnico y neutral, los miembros de las comisiones del personal y de las comisiones de igualdad han de cumplir también requisitos legales estrictos: deben tener una alta calidad moral, una sólida comprensión de la autonomía local, de la democracia y de la administración del personal. Dos de los tres miembros no deben pertenecer al mismo partido político y están sujetos a limitaciones de actividad política. Las comisiones del personal y las comisiones de igualdad no son órganos tripartitos, pero son nombradas por gobernadores electos, con el consentimiento de asambleas representativas de los residentes. En consecuencia, no representan los intereses de los empleados o de los órganos públicos locales, sino que son más bien seleccionados por su neutralidad e imparcialidad respecto de los trabajadores y de los empleadores.
  625. 625 Con respecto a las medidas compensatorias de las restricciones de los derechos laborales fundamentales en los organismos públicos locales diferentes de las prefecturas y de las ciudades designadas, el Gobierno reitera, en esencia, la información y los argumentos mencionados con anterioridad en torno a la falta de aplicación de las recomendaciones de la NPA y de las comisiones del personal, añadiendo que los organismos públicos locales que no cuentan con comisiones del personal, deben constituir comisiones de igualdad, que cumplen funciones similares. El Tribunal Supremo ha decidido que estos órganos cuentan con las estructuras necesarias para garantizar los intereses de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, desde un punto de vista neutral (caso del sindicato de maestros de la prefectura de Iwate, mayo de 1976).
  626. 626 En cuanto al sistema de arbitraje y de decisiones de las empresas nacionales y de las instituciones administrativas independientes específicas, el Gobierno declara que la negociación colectiva tiene lugar en torno a las condiciones de trabajo y pueden concluirse convenios colectivos. En las empresas nacionales, en las que los salarios y las prestaciones están relacionados con los gastos presupuestarios del Estado, se imponen algunas limitaciones a los efectos de los convenios colectivos. Se requiere, por tanto, la aprobación del Parlamento. Por el contrario, no se imponen limitaciones a los acuerdos o a los laudos arbitrales de las instituciones administrativas independientes específicas, por cuanto su presupuesto no está sujeto a la previa criba por el Gobierno.
  627. 627 Por último, en lo que respecta a la Conferencia interministerial sobre los problemas de los empleados públicos que el ZENROREN afirma fue suprimida en 1997, el Gobierno declara que en realidad no fue suprimida, pues sigue funcionando y se reunió por última vez el 30 de julio de 2002.

C. Conclusiones del Comité

• General
  628. 628 El Comité observa que en este caso los alegatos se refieren a la reforma actual y venidera de la administración pública en Japón, así como al procedimiento y a los métodos utilizados para planificarla y desarrollarla. En apoyo de sus alegatos, las organizaciones querellantes RENGO y ZENROREN facilitan ejemplos concretos de situaciones que se plantearon en el pasado y que, en su opinión, vienen a demostrar que el sistema vigente no funciona adecuadamente; por ello, mientras el Gobierno desee mantener algunas características destacadas de este régimen, no sólo subsistirán los problemas actuales, sino que además se agravarán a causa de las nuevas dificultades que vayan surgiendo a raíz de esa reforma. El Comité toma nota asimismo de que ya ha examinado algunas de estas cuestiones, cuyos aspectos legislativos se señalaron a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Otros aspectos se trataron en informes y documentos anteriores de la OIT (derivados por ejemplo de la Comisión de Investigación y Conciliación, como el llamado Informe Dreyer) o fueron objeto de deliberaciones y de recomendaciones en otras instancias de la OIT, incluida la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo. Teniendo en cuenta la mayor parte de los documentos y de los argumentos presentados por ambas partes, el Comité considera necesario, que de entrada, se reconsideren los asuntos planteados y su trascendencia en relación con los principios de libertad sindical, a fin de que la discusión resulte fructuosa.
  629. 629 En primer lugar, el Comité señala que, si bien en las quejas se facilitan ejemplos de pasadas o presuntas violaciones de la libertad sindical, éstas giran principalmente en torno al plan de reforma delineado en los principios generales (véase el anexo 1, que se reproduce en el índice del documento de la reforma, así como en el preámbulo y bajo el título «Concepto fundamental», donde se expone la filosofía y la razón de ser de la reforma). En lugar de detenerse a examinar de forma pormenorizada cada uno de los asuntos planteados, muchos de los cuales ya se estudiaron en el contexto de quejas anteriores, el Comité centrará su atención en los aspectos más destacados de esta reforma y recordará los principios aplicables, así como las recomendaciones de la OIT pertinentes formuladas anteriormente al respecto. El Comité espera sinceramente que este planteamiento brinde una renovada oportunidad de diálogo social.
  630. 630 En segundo lugar, como ya indicó el Gobierno en varias oportunidades, debería tenerse en cuenta la situación general del país, atendiendo a factores como la historia de las relaciones de trabajo en la administración pública, el entramado social y el contexto económico, etc., el Comité subraya que, si bien siempre que examina una queja tiene presente dichas variables, los principios de libertad sindical se aplican indistintamente y sin distingos a los países. Cuando un Estado decide ser Miembro de la OIT, acepta los principios fundamentales definidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia, incluidos los relativos a la libertad sindical [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 10] y todo gobierno está obligado a respetar plenamente los compromisos asumidos con la ratificación de los Convenios de la OIT [véase Recopilación, op. cit., párrafo 11].
  631. 631 En tercer lugar, el Comité toma nota de que el Gobierno confió de forma reiterada en las decisiones del Tribunal Supremo de Japón para corroborar su posición, según la cual algunas disposiciones legales están justificadas (por ejemplo, la prohibición de los derechos de sindicación y de huelga en determinadas circunstancias), o las instituciones nacionales o locales resultan adecuadas (por ejemplo, la NPA, las comisiones del personal, las comisiones de igualdad). El Comité recuerda que, cuando las leyes nacionales, incluidas aquellas interpretadas por tribunales superiores, vulneran los principios de la libertad sindical, siempre ha estimado que correspondía a su mandato examinar las leyes en consideración y señalar orientaciones para armonizarlas con los principios de libertad sindical, tal y como establece la Constitución de la OIT y los convenios aplicables [véase Recopilación, op. cit., párrafo 8].
• Contenido de la reforma
  632. 632 En relación con las cuestiones de fondo, si bien resulta prematuro determinar el tenor de las enmiendas de la NPSL y de la LPSL, y a mayor abundamiento de qué manera se aplicará el nuevo régimen, el Comité ya puede expresarse acerca de las disposiciones vigentes y de la situación actual, en la medida en que el Gobierno tiene la intención de reflejarlas en la futura legislación. El Comité toma nota de que el plan de reforma es audaz, como se desprende del índice, pero el Gobierno ha declarado explícitamente su firme intención de mantener algunas de las principales características del régimen vigente, como por ejemplo: la prohibición del derecho de sindicación para algunas categorías de trabajadores, la privación para la mayoría de los empleados públicos del derecho de negociación colectiva, las instituciones y los métodos vigentes de indemnización a los trabajadores a quienes se restringen los derechos laborales fundamentales, y una total prohibición del derecho de huelga.
• Derecho de sindicación
  633. 633 En lo que respecta al derecho de sindicación, el Comité recuerda que, al igual que los trabajadores del sector privado, todos los empleados de la administración pública deberán poder constituir las organizaciones que estimen convenientes para promover y defender los intereses de sus miembros [véase Recopilación, op. cit., párrafo 206], con la única posible excepción de las fuerzas armadas y de la policía, tal y como indica el artículo 9 del Convenio núm. 87, una exclusión que deberá definirse de manera restrictiva. El personal de extinción de incendios y el personal de establecimientos penitenciarios deberán, por tanto, gozar del derecho de sindicación [véase Estudio general de la Comisión de Expertos, Libertad Sindical y Negociación Colectiva, CIT, 81.ª reunión, 1994, párrafo 56]. Al tiempo que toma nota de las observaciones formuladas por el Gobierno acerca de las comisiones del personal de extinción de incendios, el Comité recuerda que esta cuestión sigue pendiente desde 1965 y ha sido objeto de varias recomendaciones inequívocas de este Comité y de la Comisión de Expertos, así como de numerosos debates en otras instancias de la OIT, incluido el debate en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001. Aunque el Gobierno opina que las comisiones del personal de extinción de incendios funcionan con agilidad, las pruebas que se presentan aquí ponen de manifiesto que estas comisiones no se han constituido en todas partes y que, donde existen, aún plantean problemas. A fin de cuentas, no se autoriza al personal de extinción de incendios de Japón el derecho de libre sindicación, cuya obtención siguen solicitando las organizaciones representativas. Al recordar una vez más que el derecho de sindicación y el derecho de huelga son dos asuntos diferentes, el Comité insta al Gobierno a que enmiende su legislación al respecto, de modo que el personal de extinción de incendios y el personal de establecimientos penitenciarios puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes.
• Inscripción en el registro de las organizaciones
• de trabajadores sin autorización previa
  634. 634 La RENGO cita el ejemplo de 18.000 miembros del personal administrativo y de oficina que fueron trasladados a las IAI, con lo que fueron adscritos a la GNELRL y tuvieron que desafiliarse de los sindicatos a los que pertenecían. Menciona también la situación de los sindicatos de empleados públicos de los ámbitos locales, en los que debe constituirse un sindicato independiente por cada administración local, cuyo efecto es la fragmentación del sindicato. La RENGO sostiene que el sistema de inscripción en el registro constituye, por consiguiente, un gran obstáculo para la constitución de organizaciones, equivalente a la denegación del derecho de sindicación sin autorización previa. El Gobierno responde que el sistema instaurado sirve para comprobar que las organizaciones de empleados sean genuinas, independientes y democráticas, y que las organizaciones de ámbito local puedan afiliarse a federaciones y confederaciones.
  635. 635 En lo que atañe a las organizaciones de empleados locales, el Comité recuerda que ya examinó esta cuestión en 1974, en el contexto de una serie de quejas contra Japón [véase 139.º informe, casos núms. 737-744, párrafos 95-220], y que concluyó que el «efecto del sistema de inscripción en el registro es la perpetuación de la subdivisión horizontal y vertical de las organizaciones de empleados públicos de los ámbitos locales en pequeñas unidades, tal y como ya puntualizara la Comisión de Investigación y Conciliación». Al considerar que una fragmentación excesiva de los sindicatos supone probablemente un debilitamiento de los mismos y de sus acciones en defensa de los intereses de los trabajadores, el Comité no puede sino reiterar su opinión y recomienda la adopción de las enmiendas adecuadas en el marco de la reforma legislativa, que permita a los empleados públicos de ámbito local constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin sujeción a medidas equivalentes a la autorización previa.
  636. 636 En lo que respecta a los 18.000 empleados trasladados a las IAI, las pruebas presentadas no indican si, en su traslado, se les impidió afiliarse, sin autorización previa, a las organizaciones que estimasen convenientes. En consecuencia, el Comité solicita al Gobierno y a la RENGO que comuniquen más información al respecto.
• Alcance de la exclusión del personal administrativo
  637. 637 Respecto de la exclusión del personal administrativo de las unidades de negociación, la RENGO alega que el alcance de las exclusiones del personal administrativo es demasiado amplio y a menudo se determina unilateralmente. Trae a colación un ejemplo (Oouda?cho, Prefectura de Nara) en el que esta exclusión acabó por destruir el sindicato. El Gobierno responde que son organismos independientes y neutrales los que deciden con arreglo a las atribuciones de cada puesto y que el caso relativo a la situación de Oouda?cho se halla hoy pendiente ante los tribunales.
  638. 638 El Comité recuerda que no es necesariamente incompatible con las exigencias del artículo 2 del Convenio núm. 87 el negar al personal superior y de dirección el derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores, siempre que se cumplan dos condiciones: en primer lugar, que los trabajadores tengan el derecho de constituir sus propias asociaciones para defender sus intereses y, en segundo lugar, que las categorías de ese personal no sean tan amplias como para debilitar a las organizaciones de los demás trabajadores, al privarlas de una proporción considerable de sus miembros efectivos o posibles [véase Recopilación, op. cit., párrafo 231]. Además, las disposiciones legales que permiten que los empleadores debiliten las organizaciones de trabajadores a través de promociones artificiales de los trabajadores constituyen una violación de los principios de libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 234]. Con base en las pruebas presentadas en relación con el caso Oouda?cho, el Comité no se halla en condiciones de determinar si este caso es aislado o refleja un problema generalizado. El Comité toma nota, sin embargo, de que se creó esta situación el 4 de julio de 1997, cuando las autoridades locales promovieron al presidente, al vicepresidente y al secretario general del sindicato a puestos de jefes asistentes, y cuando la Comisión de la Igualdad suspendió el asiento registral del sindicato en mayo de 1998, para cancelarlo el 1.º de febrero de 1999. El sindicato entabló una acción judicial que aún está pendiente ante los tribunales. Por consiguiente, el Comité señala a la atención del Gobierno los principios antes mencionados respecto a la exclusión del personal de dirección y recalca que estas decisiones deberían dimanar de organismos que no sólo sean neutrales, sino que también sean considerados como tales por todas las partes interesadas. Al tomar nota con preocupación de que en Oouda?cho, se canceló el asiento registral del sindicato y que el conflicto estalló hace ya más de cinco años, el Gobierno manifiesta la firme esperanza de que pronto se culmine este procedimiento y solicita al Gobierno que lo mantenga informado de la correspondiente decisión en cuanto se pronuncie.
• Dirigentes sindicales a tiempo completo
  639. 639 La organización querellante RENGO alega a este respecto que la decisión de conceder a los trabajadores la condición de dirigentes sindicales a tiempo completo, mientras se mantiene su estatuto de empleados públicos, se deja a la discreción del empleador. El Gobierno responde que, en la práctica, los permisos se otorgan a los trabajadores que van a ejercer cargos de dirigentes sindicales a tiempo completo, salvo que ello obstaculice el funcionamiento de la administración. Añade el Gobierno que la NPA fijó en siete años no renovables el mandato de dirigente sindical a tiempo completo. El Comité recuerda que la libertad sindical implica el derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes [véase Recopilación, op. cit, párrafo 350] y que debería dejarse a los sindicatos la determinación de la duración de los mandatos sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 359]. En consecuencia, el Comité recomienda que se adopten las medidas adecuadas, como parte de la reforma legislativa, a efectos de permitir que los sindicatos de empleados públicos determinen por sí mismos los mandatos de los dirigentes sindicales a tiempo completo, de modo que se reconozca en la ley y en la práctica el derecho de los trabajadores de elegir a sus representantes con total libertad.
• Derecho de huelga
  640. 640 En relación con el derecho de huelga, el Gobierno reitera su postura, según la cual se justifica la prohibición general por la índole y las funciones peculiares de los empleados públicos. Se propone mantener esta prohibición general de la huelga a los empleados públicos en el futuro marco legislativo.
  641. 641 El Comité recuerda que entre los numerosos principios sobre el derecho de huelga este derecho es un derecho fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones, del que deberían gozar los empleados públicos, salvo ciertas excepciones: los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término o en situaciones de crisis nacional aguda. Los trabajadores que puedan verse privados de este derecho, o a quienes se les puede restringir, y que pierdan, por tanto, un medio esencial de defensa de sus intereses, deberán otorgarse garantías adecuadas para compensar estas prohibiciones o restricciones, como por ejemplo, a través de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que los interesados puedan participar en todas las etapas y en los que los laudos dictados, se apliquen por completo y rápidamente. Además, no deberá sancionarse a los trabajadores ni a los dirigentes sindicales (y en este caso particular, imponerse severas sanciones penales y administrativas aplicables en la actualidad) por realizar huelgas legales. Véanse los principios elaborados a este respecto [véase Recopilación, op. cit., párrafos 473-605]. Por consiguiente, el Comité solicita al Gobierno que en el contexto de la mencionada reforma enmiende su legislación a fin de armonizarla con estos principios.
• Negociación colectiva
  642. 642 Sobre este particular, los alegatos se refieren a: la denegación del derecho de negociación colectiva a las categorías de trabajadores; a las excesivas restricciones al ámbito de negociación; al carácter inadecuado de las medidas compensatorias de las restricciones a la negociación, y a la aplicación insatisfactoria de las recomendaciones formuladas por los órganos competentes.
  643. 643 El Comité toma nota de que algunos alegatos son comunes a ambas quejas, de que otros alegatos son presentados por unos querellantes, pero no por otros, y de que las observaciones del Gobierno a veces se refieren al primer caso, a veces al segundo, y a veces a ambos. En lugar de entrar a examinar cada alegato con detenimiento, el Comité recordará de nuevo sus principios fundamentales, tanto más cuanto que guardan concreta relación con los alegatos.
  644. 644 En lo que respecta a las categorías de trabajadores parcial o totalmente privados del derecho de negociación colectiva, el Comité recuerda que es éste un derecho fundamental de los trabajadores, que deberá reconocerse en todos los ámbitos de los sectores público y privado, con la única posible excepción de las fuerzas armadas y policiales, así como de los funcionarios empleados en la administración del Estado. Conviene establecer una distinción entre los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (esto es, los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables), y los funcionarios que actúan en calidad de auxiliares de los precedentes, por una parte, y las demás personas empleadas por el Estado, en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas por otra. Sólo podría excluirse del campo de aplicación del Convenio núm. 98 a la primera categoría de trabajadores a que se ha hecho referencia [véase Recopilación, op. cit., párrafo 794]. La Comisión de Expertos también ha subrayado que el simple hecho de que un funcionario forme parte de la categoría de «empleados no manuales» no constituye por sí solo un criterio suficiente para determinar su pertenencia a la categoría de los empleados que están al servicio de la administración del Estado, ya que si tal fuera el caso, se vería muy limitado el alcance del Convenio núm. 98 [véase Estudio general, op. cit., párrafo 200]. En resumidas cuentas, todos los trabajadores de la administración pública, con la única posible exclusión de las fuerzas armadas y policiales y de los funcionarios directamente al servicio de la administración del Estado, deberán gozar de derechos de negociación colectiva. En consecuencia, el Comité solicita al Gobierno que enmiende su legislación, como parte del proceso de reforma, para armonizarla con estos principios.
  645. 645 En cuanto al alegato de la ZENROREN (caso núm. 2177), según el cual el proyecto de reforma se refiere sobre todo a las categorías administrativas generales de empleados públicos y que no se había examinado el caso de otros empleados públicos (por ejemplo, los empleados municipales y los maestros), el Comité destaca que los principios anteriores son aplicables también a ellos. En lo relativo más concretamente a los maestros, el Comité se remite a su reciente decisión sobre los maestros de secundaria de Okayama [véase 328.º informe, caso núm. 2114, párrafos 371-416], en que subrayaba que los maestros deberán tener el derecho a la negociación colectiva. También se refiere a sus comentarios de seguimiento en torno a la introducción al presente informe.
  646. 646 En relación con el alcance de la negociación, el Comité toma nota de que, tanto la RENGO como la ZENROREN, afirman que las cuestiones excluidas de la negociación son mucho más amplias. Añaden que la reforma prevé que la ley regule más condiciones de trabajo, lo que significa mayor deterioro en el futuro. El Gobierno responde que no son negociables las cuestiones de «funcionamiento o administración», tanto en el sector productivo como en el sector no productivo (sin explicar qué incluyen estas categorías), pero que pueden negociarse las condiciones de trabajo que puedan verse afectadas por cuestiones de funcionamiento o de administración. El Comité recuerda que, si bien existen ciertas cuestiones que corresponden evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y al funcionamiento de los asuntos de gobierno, estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación. Es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo y no se deberían considerar excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 812]. El Comité pide al Gobierno que dialogue sobre esta cuestión con los sindicatos en el contexto de la reforma.
  647. 647 En lo que respecta a la cuestión de las medidas compensatorias para los trabajadores del sector público cuyos derechos laborales básicos están restringidos, tanto la RENGO como la ZENROREN se quejan de la ineficacia del sistema actual (la aplicación incompleta o tardía de las recomendaciones realizadas por los órganos competentes en el ámbito nacional o local), de la disminución del papel asignado en el futuro a la NPA y de la correspondiente ampliación de las facultades del Gobierno y del Gabinete con arreglo al plan de la reforma. Puntualizan también que en una abrumadora mayoría de ciudades, pueblos y aldeas, no se han establecido comisiones del personal de ámbito local. El Gobierno declara, tal y como lo explicó en el preámbulo de los principios generales, que se requiere una reforma radical de la administración pública para hacer frente a los nuevos desafíos y para adaptarla a las nuevas circunstancias y a las solicitudes de la sociedad. En lo que respecta a aquellos casos en los que no se aplicaron las recomendaciones de la NPA o de los órganos locales, el Gobierno aduce que ello no ocurría en la mayoría de los casos, que cuando se presentaban tales situaciones, éstas se debían a graves imperativos fiscales y financieros y que, en cualquier caso, no se habían desoído completamente las recomendaciones, sino que sólo se había aplazado su aplicación.
  648. 648 En primer lugar, el Comité debe subrayar que es parte de la responsabilidad ejecutiva del Gobierno la decisión de si desea iniciar y aplicar una reforma de la administración pública, a qué organismo desea confiar esa tarea, si desea trasladar más responsabilidades al Gabinete y a los ministros para los asuntos relativos a la dirección y al personal, y si quiere trasladar algunas tareas y funciones hasta ahora realizadas por la administración pública a entidades privadas o semipúblicas. Sin embargo, entra claramente en el ámbito de competencia del Comité el examen de si, a la hora de proceder a tal reforma, el Gobierno actúa de conformidad con los principios de libertad sindical que se recordaran en lo relativo a los trabajadores que deberán tener el derecho de negociación colectiva. En lo que respecta a las medidas compensatorias para otros trabajadores, el Comité toma nota de los principios generales, según los cuales el Gobierno se propone mantener el mismo tipo de sistema y reducir el papel de la NPA. El Comité recuerda que ha expresado reiteradamente sus opiniones acerca de esta misma cuestión relativa a Japón [véanse 139.º informe, párrafo 122; 142.º informe, párrafo 125; 222.º informe, párrafo 164; 236.º informe, párrafo 270; por no citar sino unos pocos casos que datan de 20 o más años] y que ha manifestado sus dudas en cuanto a que el método de determinación de las modalidades y condiciones de empleo garantizaran la confianza de las partes implicadas. El Comité ha subrayado varias veces, y lo recuerda nuevamente aquí, que siempre que se prohíbe o se somete a restricciones un derecho tan fundamental como el derecho a la negociación colectiva en la administración pública, deben establecerse garantías adecuadas, como procedimientos de arbitraje rápidos e imparciales, en los que las partes puedan participar en cada estadio y en los que los laudos, una vez dictados, sean aplicados plenamente y con celeridad, a efectos de proteger plenamente los intereses de los trabajadores así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses ocupacionales. Como ya puntualizó el Comité en 1974, podrían adoptarse medidas que garantizaran que los diversos intereses se reflejasen imparcialmente en la composición numérica de las comisiones y que consideraran también la conveniencia de prever que cada una de las partes implicadas contase con una voz en pie de igualdad en el nombramiento de los miembros de las comisiones [véase 139.º informe, párrafo 162]. Según las pruebas presentadas, no parece que haya cambiado significativamente la situación en los últimos años y el Comité tiene alguna dificultad en comprender de qué manera se abordan estas cuestiones fundamentales en los principios generales. Por consiguiente, el Comité solicita al Gobierno que enmiende su legislación, en el marco de la reforma, para armonizarla con los mencionados principios.
• Prácticas laborales indebidas
  649. 649 El Comité toma nota de las declaraciones contradictorias de las organizaciones querellantes (que señalan que los empleados públicos no gozan de la misma protección que los trabajadores del sector privado en lo que respecta a prácticas laborales indebidas) y del Gobierno. El Comité pide a las organizaciones querellantes y al Gobierno que comuniquen informaciones adicionales sobre la legislación y la práctica a este respecto.
• Proceso de consulta
  650. 650 El Comité toma nota de que, en este asunto, la postura de los querellantes y la del Gobierno están absolutamente enfrentadas. La RENGO declara, por ejemplo, que ha dado a conocer reiteradamente su oposición al mantenimiento de las restricciones a los derechos laborales fundamentales y que expresa su insatisfacción ante las medidas compensatorias, pero que nunca se han tomado en cuenta sus opiniones, como pone de manifiesto el texto actual de los principios generales, que mantiene el statu quo. La ZENROREN y la JICHIROREN sostienen opiniones similares. Por su parte, el Gobierno declara que nunca se supuso que el documento inicial debiera ser presentado para su discusión con las organizaciones de trabajadores y que los siguientes se examinaron de hecho con éstas: 27 sesiones con un total de 14 horas, en el caso de la reforma del marco de la administración pública; 77 sesiones con un total de 66 horas, en lo que respecta a los principios generales. El Gobierno añade que el documento sobre los principios generales se ha presentado a las organizaciones de trabajadores sólo siete días antes de su adopción por el Gabinete, debido a que las autoridades necesitaban tiempo para examinar un asunto de tanta relevancia.
  651. 651 El Comité recuerda que, en general, ha subrayado la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 927]. Más concretamente, ha señalado con frecuencia a la atención de los gobiernos la importancia de consultas detalladas y sin trabas antes de la introducción de toda legislación que afecte a la negociación colectiva o las condiciones de empleo [véase Recopilación, op. cit., párrafos 930-931]. Además, cuando un gobierno pretende modificar las estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente, como empleador, es particularmente importante que se siga un proceso de consultas adecuado, en el que todas las partes implicadas puedan discutir aquellos objetivos que se consideran de interés nacional. Ello implica que las consultas han de realizarse de buena fe y que ambas partes dispondrán de toda la información necesaria para adoptar una decisión fundamentada [véase Recopilación, op. cit., párrafo 941]. Tal y como reconoció el Gobierno y mencionó explícitamente en el preámbulo de los principios generales, el proyecto de reforma de la administración pública es radical. En consecuencia, parece revestir mayor importancia la celebración de consultas significativas de buena fe a la hora de proceder a una reforma de esa envergadura, la primera en aproximadamente 50 años, que va a afectar a un gran número de empleados públicos. Con base en las pruebas y a los argumentos esgrimidos, el Comité no puede menos de concluir que, si bien se celebraron algunas reuniones, es posible que se atendiera a las opiniones de las organizaciones representativas de los empleados públicos, de los ámbitos nacional y local, pero lo cierto es que no se actuó en consecuencia. A todos los efectos prácticos, el Gobierno sostiene que el actual sistema se ajusta a los convenios y con los principios relativos a la libertad sindical, que las restricciones a los derechos fundamentales son adecuadas, en vista del estatuto y de las funciones especiales de los empleados públicos, que las medidas compensatorias vigentes funcionan adecuadamente y que, en resumen, debe prevalecer el statu quo. En lo referente al argumento del Gobierno según el cual el documento relativo a los principios generales no se presentó a las organizaciones de trabajadores hasta tan sólo siete días antes de su adopción por el Gabinete, debido a que las autoridades necesitaban tiempo para examinar esta relevante cuestión, el Gobierno resalta que este asunto tiene la misma importancia, si no más, para las organizaciones de trabajadores, que hubiesen necesitado más tiempo para estudiar la posición del Gobierno y presentar contrapropuestas constructivas. Al reconocer que llega un momento en el que hay que adoptar decisiones, el Comité considera que sería beneficioso para todos los implicados, y para el desarrollo de relaciones profesionales estables y armoniosas en el sector público, la celebración de consultas francas, sin trabas y significativas en torno a los motivos y al fondo de la reforma de la administración pública, con miras a obtener un amplio consenso en el tema. En estas condiciones, y habida cuenta de las enmiendas legislativas que han de presentarse al Parlamento, a finales de 2003, el Comité recomienda firmemente que el Gobierno inicie a la mayor brevedad esas amplias consultas con todas las partes concernidas con el objetivo de enmendar la legislación y ponerla en conformidad con los principios de libertad sindical. El Comité recuerda también al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, si así lo desea.

Z. Anexo

1. 1. Principios generales de la reforma del régimen
   • de la administración pública
   • Indice
   • I. Logro de una administración adecuada de la organización y del personal de todo el Gobierno
2. 1. Concepto básico
3. 2. Dirección de la nueva administración de la organización y del personal para
   • todo el Gobierno
4. 1) Ley por la que se prevén normas más claras sobre la administración
   • de la organización y del personal
5. 2) Reordenación de las funciones del Gabinete y del órgano independiente
6. 3. Reordenación de las funciones del Gabinete y de aquellas del órgano independiente
   • en el régimen de que se trata
7. 1) Contratación de empleados
8. 2) Asignación de personal, desarrollo de recursos humanos y los códigos de conducta
9. 3) Asuntos relativos a las condiciones de trabajo
   • II. Resumen del nuevo sistema de administración pública
10. 1. Construcción de un nuevo sistema de personal
11. 1) Introducción de un sistema de aptitudes basado en las calificaciones
12. 2) Establecimiento de un nuevo sistema de nombramientos fundado
    • en las aptitudes basadas en las calificaciones
13. 3) Establecimiento de un nuevo plan salarial que refleje las aptitudes,
    • la responsabilidad y los logros
14. 4) Introducción de un nuevo sistema de evaluaciones basado en la valoración
    • de las aptitudes y de los logros
15. 5) Fijación de los objetivos organizativos y establecimiento de un código de conducta
16. 6) Diseño de un mecanismo de desarrollo de los recursos humanos
17. 7) Introducción de un mecanismo dirigido a alentar sistemáticamente al personal
    • hacia la candidatura de funcionarios ejecutivos en el Gobierno central
18. 8) Un nuevo sistema de personal para los miembros del personal ejecutivo superior
19. 9) Consideraciones para el desarrollo de las aptitudes y de las iniciativas
    • de los empleados públicos
20. 2. Consecución de diversos recursos humanos
21. 1) Revisión del sistema de exámenes de contratación
22. 2) Consecución del personal del sector privado
23. 3) Uso activo de la contratación abierta
24. 4) Extensión de la contratación y de la promoción de la mujer
25. 3. Establecimiento de normas de recolocación adecuadas
26. 1) Un sistema de aprobación y de reglamentaciones de conducta relativas
    • a la recolocación en compañías con fines de lucro
27. 2) Normativa sobre la deslocalización de corporaciones especiales, etc.
28. 3) Normativa sobre la deslocalización de corporaciones de utilidad pública
29. 4) Sistema de revelación sobre el estatuto de la deslocalización en general
30. 5) Revisión del régimen de prestaciones de jubilación
31. 6) Fomento de la contratación y la promoción de la mujer
32. 4. Mejora del desempeño organizativo
33. 1) Administración móvil y flexible de las organizaciones y del número de personal
34. 2) Creación del personal de estrategia nacional
35. 3) Reducción de las horas extraordinarias de trabajo, etc.
    • III. Futuro programa de reformas
36. 1. Directriz sobre cómo proceder a la reforma del sistema de la administración
    • pública nacional, etc.
37. 1) Calendario para la promulgación de las leyes pertinentes
38. 2) Análisis de los empleados públicos que no sean aquellos de la administración regular
39. 2. Reforma del sistema de la administración pública local y su calendario
    • Principios generales de la reforma del régimen
    • de la administración pública
    • (decidida por el Gabinete, el 25 de diciembre de 2001)
    • Fuente: Traducción provisional al inglés por la División
    • de política internacional, JTUC-RENGO
    • Japón atraviesa en la actualidad una situación difícil, puesto que ha agotado sus posibilidades de crecimiento económico continuado y se ve obligado a mantener diversos valores nacionales con escasos recursos. Afrontamos hoy muchos desafíos espinosos relacionados con problemas como una acumulación de grandes déficit fiscales y de seguridad social. No podemos perder un solo instante y hemos de emprender la búsqueda del rumbo correcto para nuestro futuro. En este contexto se estudia con un esmero sin precedentes la calidad global de las políticas del Gobierno tal y como se planifican y ejecutan.
    • En los últimos años, el Gobierno central ha privilegiado las reformas administrativas, promoviéndolas activamente mediante la instauración de una nueva estructura ministerial en el Gobierno central, así como mediante un aumento de las funciones del Gabinete.
    • Sin embargo, los empleados públicos encargados de la organización y del funcionamiento de la administración pública son blanco de virulentas críticas por haber perdido fiabilidad en su capacidad de planificación general, por permanecer apegados a las prácticas anteriores y tener escaso sentido de los costos y de la atención al cliente.
    • A efectos de lograr una administración pública que atienda realmente a las necesidades de la población, es esencial modificar de manera radical la actitud y el comportamiento de los empleados públicos, y es importante revisar el régimen de la administración pública que, en buena medida, influye en la actitud y en el comportamiento de los empleados públicos.
    • Para revisar el régimen de la administración pública es necesario apuntar a mejorar considerablemente la actuación del Gobierno, y procurar garantizar los conocimientos técnicos, la neutralidad, la eficacia, la continuidad y la estabilidad requeridos en los servicios públicos. Es también fundamental garantizar la presencia de un personal que pueda dar una respuesta inmediata a las necesidades administrativas, crear un medio ambiente en el que los empleados públicos puedan demostrar su auténtico potencial al competir entre sí, y permitir que las estructuras organizativas sean flexibles y puedan rearticularse con rapidez, a efectos de adaptarlas lo mejor posible a las necesidades actuales. Además, es importante que los empleados públicos, que son la piedra angular de la administración pública, puedan desempeñar su cometido con un alto sentido de la misión y del cumplimiento, procurando mejorar sus aptitudes y optando entre los diversos cauces profesionales que se les presenten, al tiempo que se granjean la confianza de la gente.
    • Así pues, hoy día se necesita un régimen atento a lo que la gente espera de la administración pública y considera verdaderamente esencial.
    • Con este planteamiento, el proyecto de reforma del régimen de la administración pública radica principalmente en el logro de una administración pública que atienda a las necesidades de la gente y apunte a remodelar sus propios cimientos mediante una reforma radical del régimen de administración pública con un criterio eminentemente orientado hacia el cliente.
    • Al propio tiempo, tomando en consideración de manera general la forma en que se garantizan servicios públicos estables y continuados, así como el modo en que estas reformas han de incidir en la vida de los japoneses, se mantendrán las actuales restricciones a los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, al tiempo que se garantizarán medidas compensatorias adecuadas.
    • I. Logro de una administración adecuada de la organización
    • y del personal de todo el Gobierno
40. 1. Concepto básico
    • A fin de responder a las necesidades de cada momento, de formular políticas completas y estratégicas en el ámbito nacional, y de prestar servicios administrativos con presteza y eficiencia, es fundamental que el Gabinete y los ministerios responsables de la dirección administrativa gestionen adecuadamente los asuntos de organización y de personal.
    • El Gobierno tropieza hoy día con dos dificultades: las políticas inflexibles no permiten dar cumplimiento a los imperativos administrativos, que se han tornado complejos y sofisticados, y el régimen administrativo padece hoy un desgaste institucional que se traduce en un desempeño laboral deficiente. Estos problemas se deben en parte a que los ministerios del Gobierno no han logrado administrar los asuntos de organización y de personal de manera activa y responsable, al carecer de un sentido claro de la gestión del personal.
    • En un entorno en el que las exigencias administrativas se han tornado complejas y sofisticadas, y en el que se requiere movilidad en las funciones administrativas, el Gobierno ha introducido nuevos mecanismos de información y de valoración de las políticas, etc., a fin de orientar la administración pública hacia un desempeño de las funciones administrativas transparente y claramente responsable ante el público, de modo que pueda mantenerse un correcto criterio político sin aplazar la solución de los problemas.
    • Sin embargo, el actual marco de la administración organizativa y del personal, en el que se requieren exámenes previos y detallados de cada caso planteado, restringe parcialmente la movilidad de los ministros competentes en el desempeño de sus tareas administrativas con los procedentes recursos humanos, etc. Además, el Gabinete debe formular políticas adecuadas, de suerte que cada ministro competente pueda administrar los asuntos relativos al personal sin dejar de satisfacer las necesidades prácticas inherentes a las tareas administrativas. Ahora bien, resulta sin embargo, imposible afirmar que el Gabinete ha atendido plenamente esta responsabilidad, por cuanto depende en buena medida del órgano independiente.
    • Por consiguiente, se requiere una reorganización de la administración organizativa y del personal de todo el Gobierno, de modo que con un régimen transparente para el público, el Gabinete, responsable ante el Parlamento, que representa al pueblo, y los ministros competentes, que componen el Gabinete, puedan desempeñar activa y responsablemente las tareas de administración del personal integrado por los empleados públicos, que son los que sostienen la administración pública, al tiempo que aseguran la neutralidad y la equidad de la administración del personal. Es necesario también que se reconsideren las restricciones institucionales previas y detalladas que impusieron los órganos administrativos centrales del personal y que el Gabinete y los ministros competentes gestionen los asuntos organizativos y del personal atendiendo a criterios de movilidad y de flexibilidad.
    • Por otra parte, en las circunstancias actuales, en que los empleados públicos ven restringidos sus derechos laborales fundamentales, es necesario instaurar un marco que garantice un trato adecuado de los empleados públicos.
    • A la luz de lo expuesto anteriormente y partiendo de una óptica de reforma drástica del régimen de la administración pública se constituirá un nuevo marco para lograr una adecuada administración organizativa y del personal de todo el Gobierno.
41. 2. Dirección de la nueva administración de la organización
    • y del personal para todo el Gobierno
42. 1) Ley por la que se prevén normas más claras sobre
    • la administración de la organización y del personal
    • Con arreglo al gran principio de someter a los empleados públicos a un control democrático, la ley deberá prever el marco del nuevo régimen de administración pública. A estos efectos, la ley habrá de disponer claramente cómo deberán ser los empleados públicos, la finalidad del régimen del personal, el marco y otras normas importantes.
43. 2) Reordenación de las funciones del Gabinete
    • y del órgano independiente
44. 1) Clarificación de la responsabilidad activa y de las facultades
    • de cada ministro competente que será designado
    • Funcionario Encargado de la administración del personal
    • Cada ministro competente actuará con flexibilidad y eficiencia en el desempeño de las tareas administrativas mediante una administración idónea y ajustable del personal y de la organización, con una utilización plena y equitativa de los recursos humanos en las organizaciones administrativas que entren en su ámbito de competencia.
    • A estos efectos, cada ministro competente será nombrado explícitamente Funcionario Encargado de la administración del personal, y como tal, atendiendo a su propio juicio y a su responsabilidad, nombrará y dirigirá a su vez los asuntos de organización y de personal en su ámbito de competencia.
    • El Funcionario Encargado de la administración del personal se ocupará activa y responsablemente de la gestión del personal en general, con arreglo a la ley. Procederá a una administración organizativa de carácter flexible mediante la gestión de las cuestiones relativas a la organización del personal y a sus efectivos a la que, el proyecto de reforma, y una administración activa de los puestos deberían conferir elasticidad.
    • Cada ministerio reforzará las oficinas encargadas de las cuestiones organizativas y de personal a fin de dar paso a una administración organizativa y del personal adecuada y flexible.
45. 2) Fortalecimiento de la función de planificación
    • de las políticas del Gabinete y coordinación
    • completa de la administración del personal
    • En lo que respecta a su responsabilidad solidaria ante el Parlamento, sede de la soberanía popular, el Gabinete asumirá, bajo un control democrático, la responsabilidad de las políticas de concepción y planificación del régimen de la administración pública.
    • El Gabinete desempeñará su función con dinamismo para formular políticas sobre la administración del personal, mediante la redacción de proyectos de ley y la promulgación de ordenanzas por delegación de la ley. Asimismo, preparará los reglamentos necesarios para el Funcionario Encargado de la administración del personal, para permitir a esta última gestionar los asuntos organizativos y de personal con acierto y flexibilidad. En segundo término, el Gabinete podrá solicitar a la Autoridad Nacional del Personal que actúe para examinar concretamente asuntos que la ley delegara en las reglamentaciones de la Autoridad Nacional del Personal, con miras a garantizar una dirección administrativa adecuada. A la hora de concebir el nuevo régimen, habrá de dedicarse la debida consideración a los vínculos existentes entre el Gabinete y la Autoridad Nacional del Personal.
    • En tercer término, el Gabinete tendrá una función consolidada para coordinar, de manera completa, la administración del personal, dirigida por el Funcionario Encargado de la administración del personal, de tal modo que se mantenga una administración del personal integral.
46. 3) Protección de los intereses del personal y garantía
    • de la neutralidad y de la equidad de la administración
    • del personal por parte del órgano independiente
    • Respecto a la óptica de la protección de los intereses del personal y de la garantía de la neutralidad y de la equidad de la administración del personal, la Autoridad Nacional del Personal expresará sus opiniones, según lo requieran el Parlamento y el Gabinete, y preparará el reglamento de la Autoridad Nacional del Personal por delegación de la ley. Además, la Autoridad Nacional del Personal seguirá interviniendo en la determinación de condiciones laborales tales como el salario.
    • Con la misma perspectiva y de conformidad con una norma claramente predeterminada, la Autoridad Nacional del Personal, procederá a fiscalizaciones ex post, por ejemplo, mediante la formulación de recomendaciones dirigidas a mejorar las prácticas de administración del personal para el Funcionario Encargado de la materia.
47. 4) Sistema de compensación
    • Con el fin de tramitar de modo adecuado los casos en los que los empleados públicos padecen perjuicios derivados de la administración del personal, se estudiarán las medidas que el Funcionario Encargado de la administración del personal deba adoptar respecto a las reclamaciones. También se mejorarán y reforzarán las medidas de asistencia adoptadas por la Autoridad Nacional del Personal, de modo que los empleados de la administración pública que padezcan perjuicios tengan derecho a medidas de compensación justas y adecuadas, las cuales habrán de ser adoptadas por la Autoridad Nacional del Personal.
48. 3. Reordenación de las funciones del Gabinete
    • y de aquellas del órgano independiente
    • en el régimen de que se trata
    • Con arreglo al punto 2 anterior, se reordenarán las funciones del Gabinete y las del órgano independiente del régimen del que se trata.
49. 1) Contratación de los empleados
    • A efectos de garantizar que los empleados atiendan a las necesidades prácticas de la administración, el Funcionario Encargado de la administración del personal desempeñará un papel capital en la contratación. El Gabinete planificará y formulará las políticas relativas al régimen de contratación y garantizará una contratación ágil de los recursos humanos requeridos por cada ministerio.
    • La Autoridad Nacional del Personal controlará las prácticas de contratación de manera efectiva, con arreglo a una norma clara predeterminada, a fin de impedir el empleo basado en favoritismos y en intereses personales.
50. 2) Asignación de personal, desarrollo de los recursos
    • humanos y códigos de conducta
    • Para desempeñar con rapidez y eficacia la dirección de la administración de los asuntos que entran en su ámbito de competencia el Funcionario Encargado de la administración del personal nombrará al personal para los puestos adecuados, fomentará los recursos humanos mediante la formación y otros medios, y velará por la adecuada observancia de las reglamentaciones de la administración, por los empleados, incluso en el momento de la jubilación. El Gabinete planificará y formulará las políticas relativas al régimen de administración del personal para la asignación del personal, el desarrollo de los recursos humanos y la administración de la reglamentación del servicio dirigida por el Funcionario Encargado de la administración del personal, y realizará la coordinación necesaria para garantizar una administración del personal normalizada.
    • Respecto a la protección de los intereses de los empleados y de la garantía de neutralidad y equidad de la administración del personal, la Autoridad Nacional del Personal llevará a cabo, según una norma predeterminada clara, verificaciones ex post, por ejemplo mediante la formulación de recomendaciones orientadas a mejorar las prácticas de administración del personal para el Funcionario Encargado de la administración del personal.
51. 3) Asuntos relativos a las condiciones de trabajo
    • Con arreglo al principio del sistema fiscal democrático y a las condiciones de trabajo regladas, la Autoridad Nacional del Personal intervendrá en las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo. La Autoridad Nacional del Personal determinará las escalas salariales, formulará recomendaciones al Parlamento y al Gabinete, y expresará opiniones al Parlamento y al Gabinete respecto a los efectivos necesarios en cada grado de competencia que determinará la dimensión de cada plantilla. Además, la Autoridad Nacional del Personal podrá lograr que cada ministerio actúe con flexibilidad mediante la normalización de las condiciones de trabajo y de los controles ex post.