Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 328, June 2002

1. 617. La queja figura en una comunicación de la Asociación Departamental de Empleados y Obreros Municipales de Canelones (ADEOM) de 16 de junio de 2001; posteriormente esta asociación envió ciertos documentos en apoyo de su queja. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 23 de agosto de 2001.
2. 618. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 619. En su comunicación de 16 de junio de 2001, la Asociación Departamental de Empleados y Obreros Municipales de Canelones (ADEOM) alega que a pesar de que la Intendencia Municipal de Canelones venía descontando en nómina la cuota sindical desde mediados del siglo pasado, el 9 de junio de 2000 dictó una orden de servicio interna núm. 562/2000 dirigida al Director General de Hacienda que expresa lo siguiente: «Ante la necesidad de racionalizar los descuentos a los que son objeto los haberes de los funcionarios solicito a Usted, se deje sin efecto el descuento automático de la cuota sindical, correctivo que se deberá aplicar sin excepción a partir del pago de los salarios correspondientes al mes de julio del presente año». El querellante señala que ello comporta graves perjuicios al sindicato (la Intendencia cuenta con 200 lugares de trabajo) y a sus afiliados que reciben servicios sociales, de salud, asesoramiento jurídico, formación etc. La autoridad judicial en primera y segunda instancia ha declarado dicha orden contraria a la Constitución nacional y a los Convenios núms. 87, 98 y 151, pero todavía no se ha suspendido la orden.
2. 620. La sentencia de primera instancia en el marco de un recurso de amparo considera que «ha existido por parte de la IMC -- Intendencia --, un acto manifiestamente arbitrario», «ordena a la IMC a continuar descontando la cuota sindical» y decreta «la suspensión definitiva de la ejecución o cumplimiento de la decisión impugnada» (orden de servicio núm. 562/2000). En segunda instancia, la autoridad judicial considera que la orden de servicio núm. 562/2000 «resulta manifiestamente ilegítima en cuanto restringe el ejercicio [...] de un derecho reconocido en la Constitución de la República (artículo 57) y ello sin motivación suficiente [...]»; «tal resolución [...] afecta la financiación de la actividad propia de la [...] ADEOM [...] con injerencia en la organización de su administración en violación de la tutela consagrada en el artículo 3.º del Convenio núm. 87 de la OIT y en el artículo 2.º del Convenio núm. 98 de la OIT [...] y por el Convenio núm. 151 de la OIT»; «la suspensión de la resolución administrativa atacada será transitoria hasta tanto se resuelva en forma definitiva en la vía recursiva ante la propia administración y eventualmente en lo contencioso».
3. 621. Por otra parte, en un momento posterior, la organización querellante presentó otro recurso de amparo ante la autoridad judicial a raíz de una nueva resolución (núm. 3866 de 31 de julio de 2001) de la Intendencia Municipal de Canalones que prohibía nuevamente el descuento sindical (entre otros descuentos a partir del 1.º de abril de 2002) a pesar de un decreto de la Junta Departamental (núm. 16/2001 de 9 de marzo de 2001) que ordenaba descontar la cuota sindical en los siguientes términos: «Los funcionarios de la Intendencia Municipal que revisten en sus cuadros funcionales en calidad de presupuestados, contratados o zafrales que sean afiliados o se afilien a la Asociación Departamental de Empleados y Obreros Municipales de Canelones (ADEOM) podrán solicitar por escrito, a la Dirección General de Hacienda, que se les descuente de sus haberes mensuales, el importe de la cuota de afiliación a ese sindicato. [...] Una vez recibida la solicitud firmada por el funcionario, la Dirección General de Hacienda deberá realizar el descuento del importe de la cuota de afiliación a ADEOM, de los haberes correspondientes al mes en que fuera presentada esa solicitud. [...] La autorización otorgada por los funcionarios para que se descuente de sus haberes la cuota sindical, se considerará vigente hasta que no se comunique por escrito a la Dirección General de Hacienda, la decisión individual de que se deje sin efecto el descuento de dicha cuota». Por sentencia de 17 de septiembre de 2001 la autoridad judicial acogió la demanda de amparo de la ADEOM (organización querellante), criticando severamente la conducta de la Intendencia y:
4. ... mandando a la Intendencia Municipal de Canelones (en la persona de su Titular) a que en el término de tres (3) días y bajo apercibimiento que eventualmente se disponga, restablezca y cumpla todo lo necesario para la retención y descuento sin excepciones de la cuota sindical a los señores funcionarios municipales afiliados a la Asociación Departamental de Empleados y Obreros Municipales de Canelones para su posterior e inmediata entrega a la parte actora, debiendo cumplir con las condiciones ya estipuladas en el decreto de la Junta Departamental de Canelones núm. 16/2001 (fs. 7-8). Respecto a la resolución núm. 3866/2001 de la Intendencia Municipal de Canelones cuyo amparo se acoge, deberá la administración demandada abstenerse de ejecutarlo frente a los descuentos de las cuotas sindicales de los miembros de la ADEOM de Canelones, decretando su suspensión cautelar y condicionada hasta el pronunciamiento que determine el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
5. 622. Por último, la organización querellante alega que con fecha 27 de octubre de 2000, la Dirección General de Personal y Recursos Humanos de la Intendencia Municipal de Canelones, dicta la orden de servicio núm. 007/2000, la que expresa:
6. Visto que se está realizando un reordenamiento de funcionarios y reasignación de funciones, la Dirección General de Personal y Recursos Humanos entiende conveniente facilitar administrativamente la situación de los directivos de ADEOM para que puedan ejercer libremente las actividades gremiales que realizan.
7. Por lo tanto se comunica a todas las Direcciones Generales, Juntas Locales y Dependencias Municipales que se elimina la entrega de constancias gremiales, quedando exonerados de registrar asistencia exclusivamente los integrantes de la Comisión Departamental de ADEOM, o los suplentes cuando el titular solicite licencia de sus ocupaciones gremiales, previo Oficio a esta Dirección General.
8. Dicha resolución pone de manifiesto, que sólo los nueve integrantes de la Comisión Directiva de ADEOM están habilitados para el ejercicio de la acción sindical (el número total de trabajadores de la Intendencia es de 1.750 en 200 lugares de trabajo). Se ha imposibilitado el ejercicio de la acción sindical al resto de los sindicalistas.
9. B. Respuesta del Gobierno
10. 623. En su comunicación de 23 de agosto de 2001, el Gobierno declara que en un escrito de descargo realizado por la Intendencia Municipal de Canelones, se expresa que el acto administrativo que suprimió el descuento automático de la cuota sindical no fue una resolución de la Secretaría General, sino de la propia Intendencia Municipal, que es quien tiene la competencia legalmente atribuida para el dictado de este tipo de actos, en tanto que aquélla sólo la refrenda y difunde. La Intendencia invoca que la ley núm. 13.100 autoriza a la Tesorería a efectuar descuentos previa conformidad de los interesados, la que no había sido comunicada por éstos, sino por el sindicato, cuya autorización juzga insuficiente; agrega que tal descuento es una facultad, pero no una obligación del organismo. Asimismo, invoca en fundamento de la supresión del descuento automático, la inembargabilidad de los sueldos y el carácter de crédito que sobre él tiene el asalariado, sobre la base de los artículos 8 y 10 del Convenio internacional del trabajo núm. 95. Respecto de su conducta frente al cumplimiento de las decisiones impartidas en las dos sentencias judiciales cuyas fotocopias están agregadas a la queja, surge acreditada con documentación fidedigna que el 11 de octubre de 2000 la Intendencia cumplió con la sentencia de primera instancia abonando a los representantes del sindicato las cuotas deducidas correspondientes a los meses de julio y agosto de 2000, y que el 25 del mismo mes abonó la cuota deducida correspondiente al mes de septiembre. El sindicato no interpuso recurso administrativo alguno contra la resolución de la Intendencia que suprimió el descuento de la cuota automática, deviniendo acto administrativo definitivo y firme. La falta de interposición de estos recursos impide cumplir con el requisito de agotamiento de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción anulatoria de competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Estos recursos -- de cuyos escritos no hay copia en el expediente -- sí fueron interpuestos por las personas físicas Juan del Hoyo del Puerto, Daniel Roberto Mazzini Ferreri, Juan José y Alfredo Cabrera, adherentes en la acción de amparo tramitada en primera instancia; en consecuencia la Intendencia está dando efectivo cumplimiento a la sentencia dictada en segunda instancia por el Tribunal de Apelaciones y en su mérito deduciendo y entregando al sindicato la cuota sindical tan solo de las antemencionadas cuatro personas, en forma transitoria y hasta tanto se resuelva en forma definitiva en la vía recursiva ante la propia Administración y eventualmente en lo contencioso -- anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
11. 624. Actualmente el expediente administrativo se encuentra en etapa de notificar a la parte querellante y denunciada la apertura a prueba, a fin de que aporten la que tuvieren disponible o en poder de terceras personas.
12. 625. Con respecto al fondo de la materia, el Gobierno declara que la Intendencia Municipal de Canelones constituye el organismo ejecutivo del gobierno departamental de Canelones, una de las 19 jurisdicciones político-administrativas en que geográficamente se divide la República Oriental del Uruguay. Está situado al norte y este de Montevideo, es el segundo en cantidad de población, y tiene efectivamente, como indica la queja del querellante, juntas locales con competencia de descentralización administrativa, diseminadas en su territorio.
13. 626. En tanto gobierno departamental, los actos legislativos en materia atribuida por la Constitución de la República o la ley orgánica municipal, con fuerza de ley en su jurisdicción, son dictados por la Junta Departamental de Canelones, y no le alcanzan las leyes dictadas fuera de esta esfera de competencia por el Parlamento Nacional.
14. 627. En tanto organismo integrante de la Administración Central, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social carece de competencia para fiscalizar ni sancionar a los gobiernos departamentales por el eventual incumplimiento de las obligaciones que tiene frente a sus dependientes; la impugnación de sus decisiones debe canalizarse por la vía de los recursos administrativos, la acción de amparo y eventualmente la acción judicial anulatoria, cuando los recursos no surten efecto. No obstante ello la representación internacional del Estado y la enjundia de los valores políticos y sociales en juego amerita que la intervención activa que realiza este ministerio sea puesta en conocimiento del Comité.
15. 628. No existen disposiciones con fuerza de ley en la jurisdicción de Canelones dictadas por la Junta Departamental, llamados decretos departamentales, referidas a la cuota sindical de los empleados u obreros de la Intendencia. Las excepcionales disposiciones legales dictadas por el Parlamento nacional no son aplicables al gobierno departamental; a título de información, el texto integrado y ajustado del artículo 1.º de la ley núm. 13.100 de 18 de junio de 1962, y el artículo 52 de la ley núm. 13.349 de 29 de junio de 1965, reproducido como artículo 173 del Texto Ordenado de la Función Pública (TOFUP), decreto del poder ejecutivo núm. 200/997 de 18 de junio de 1997, dispone: «Autorización legal. Autorízase al Departamento de Finanzas, Suministros y Contabilidad del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, para retener y verter mensualmente a la Asociación de Funcionarios de dicho organismo, previa conformidad de sus afiliados, el importe de sus cuotas. Asimismo esta disposición alcanza a todas las organizaciones de funcionarios del Estado que tengan u obtengan personería jurídica a cuyo efecto las instituciones por la vía de las oficinas o secciones pertinentes, cumplirán esta disposición».
16. 629. En el mismo sentido, el artículo 368 del TOFUP dispone: «Retención de la cuota sindical. Todas las organizaciones de funcionarios del Estado que tengan u obtengan personería jurídica, estarán habilitados para retener de sus afiliados los importes correspondientes al aporte sindical de los mismos, de acuerdo a lo establecido por el artículo 173 del presente texto».
17. 630. La discutible aplicación por analogía de estas disposiciones al gobierno departamental de Canelones le otorga la razón a éste, en el doble sentido invocado: en primer lugar, de que la conformidad del afiliado es requisito previo a la retención de la cuota sindical, no siendo suficiente la solicitud o autorización hecha por el sindicato; en segundo lugar, que la organización está autorizada pero no obligada a efectuar la retención y vertimiento de la cuota sindical.
18. 631. De entre las normas legales vigentes en la República, dirigidas a la protección del salario, resulta igualmente pertinente la aplicación de las invocadas por la Intendencia, artículos 8 y 10 del Convenio internacional de trabajo núm. 95, que estipulan que los descuentos salariales solamente deberán permitirse de acuerdo a condiciones y dentro de los límites fijados por la legislación nacional, contrato colectivo o laudo arbitral, no siendo embargables ni cesibles sino en la forma y dentro de los límites estipulados por la ley. No existiendo tampoco convenio colectivo entre la Intendencia y la Asociación Departamental de Empleados y Obreros Municipales de Canelones.
19. 632. El artículo 144 del TOFUP establece: «Autorización legal. Establécese como principio general que sólo procederán retenciones sobre sueldos cuando exista una disposición legal que expresamente las autorice».
20. 633. El Gobierno no concuerda con la calificación de ilegítimo con que la querellante acusa al acto administrativo de cesación de la retención de la cuota sindical, y que fundamenta en los artículos 2 y 3 del Convenio internacional del trabajo núm. 87, 1 y 2 del Convenio internacional del trabajo núm. 98, y 4, 5 y 9 del Convenio internacional del trabajo núm. 151.
21. 634. El acto administrativo no limita ni entorpece el derecho de la organización de trabajadores a redactar sus estatutos, elegir sus representantes, organizar su administración y sus actividades, ni formular su programa de acción (artículo 3 del Convenio núm. 87).
22. 635. Tampoco constituye un acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación al empleo, no implica la existencia de injerencia dentro de la organización de trabajadores en su constitución, funcionamiento ni administración (artículos 1 y 2 del Convenio núm. 98, 4 y 5 del Convenio núm. 151), ni menoscabado de los derechos políticos y civiles esenciales para el ejercicio normal de la actividad sindical (artículo 9 del Convenio núm. 151).
23. 636. Resulta atendible el perjuicio que implica para la organización de trabajadores la dificultad de ejercer la labor de cobranza de la cuota sindical de trabajadores sindicalizados que se encuentran geográficamente dispersos entre sí, pero de ello no se deriva su imposibilidad, ni que la Intendencia Municipal de Canelones esté efectuando una injerencia indebida dentro de la organización. Tampoco se confunde este acto con la congelación de la cuenta del sindicato, ya que la Intendencia no mantiene en su haber dineros pertenecientes al sindicato.
24. 637. En cuanto a la supresión de la posibilidad de percibir las cotizaciones sindicales en nómina pudiere causar dificultades financieras para las organizaciones sindicales, no propiciando la instauración de relaciones profesionales armoniosas, el Gobierno concuerda en que la situación deseable sería la de evitarse esta supresión, pero no menos cierto es que la misma, en el caso a estudio, carece de ley o convenio colectivo que haga exigible tal práctica cumplida hasta el año pasado por la costumbre.
25. 638. Del expediente administrativo no surge que con posterioridad al dictado de la resolución de la Intendencia, los afiliados al sindicato hubieran solicitado la retención y vertimiento de sus cuotas a los representantes de la organización sindical, ni que aquella necesariamente se rehusara por anticipado a efectuarla, frente a la existencia de conformidad expresada por escrito.
26. 639. El cese del descuento de la cuota sindical no es incompatible ni reñido con la racionalización administrativa y la administración financiera del gobierno municipal: si el trabajador no brinda su consentimiento expreso a que se le efectúe la deducción, tal retención sobre el crédito salarial, sea o no pedida por el sindicato, constituye un acto de detracción indebido e ilegítimo, pasible de ser reclamado por el empleado perjudicado y de hacer incurrir en responsabilidad patrimonial a la Administración, y es por ello no sólo ajustado a derecho sino también de buena aplicación técnica en administración financiera, que el descuento de la cuota sindical sea precedido de la expresión de conformidad del trabajador afectado.
27. 640. En cuanto a los alegatos relativos a la orden de servicio núm. 007/2000, que sólo exonera de registrar asistencia exclusivamente a los integrantes de la comisión departamental de ADEOM o los suplentes cuando el titular solicite licencia de sus ocupaciones gremiales, se trata de una cuestión que queda más abierta al tratamiento de las resultancias probatorias, que el Gobierno informará periódicamente y a la conclusión del diligenciamiento del expediente administrativo, además de las medidas que tome. Sin perjuicio de ello, el Gobierno recuerda al Comité que Uruguay carece de legislación nacional sobre fuero sindical.

C. Conclusiones del Comité

1. 641. En cuanto al alegato relativo al no descuento en nómina de las cuotas sindicales de la organización querellante en virtud de sucesivas resoluciones de la Intendencia Municipal de Canelones de fechas 9 de junio de 2000 y de 31 de julio de 2001 a pesar de venir siendo descontadas desde mediados del siglo pasado, el Comité toma nota de las observaciones de la Intendencia Municipal sobre los alegatos (en lo que respecta a 2000) según las cuales: 1) se precisa la conformidad de los interesados (no basta con que sea comunicada por el sindicato); 2) el descuento es contrario al Convenio núm. 95 de la OIT sobre la protección del salario; 3) la Intendencia cumplió con la sentencia de primera instancia relativa al pago de cuotas sindicales y abonó las cuotas de julio, agosto y septiembre de 2000; 4) la organización querellante no interpuso recurso administrativo contra la resolución de la Intendencia y el acto administrativo devino definitivo y firme; 5) en cuanto a la sentencia en segunda instancia, la Intendencia está entregando en forma transitoria al sindicato las cuotas de cuatro personas que interpusieron recursos administrativos adhiriéndose a la acción de amparo tramitada en primera instancia y ello hasta que se resuelva el asunto en la vía administrativa y eventualmente en lo contencioso administrativo.
2. 642. El Comité toma nota de las observaciones del Gobierno según las cuales: 1) en las materias que tiene atribuidas la Junta Departamental de Canelones no le alcanzan las leyes dictadas (fuera de esta esfera de competencia) por el Parlamento nacional; 2) no existen disposiciones con fuerza de ley («decretos departamentales») en la jurisdicción de Canelones dictadas por la Junta Departamental referidas a la cuota sindical de los empleados de la Intendencia; 3) no son aplicables al gobierno departamental ciertas disposiciones (excepcionales) dictadas por el Parlamento nacional en materia de cuotas; en cualquier caso en virtud de tales disposiciones la conformidad del afiliado es requisito previo a la retención de la cuota sindical (no siendo suficiente la solicitud o autorización hecha por el sindicato); y el órgano en cuestión estaría autorizado pero no obligado a ejecutar la retención y vertimiento de la cuota sindical; 4) en virtud del Convenio núm. 95 de la OIT sobre la protección del salario la retención precisa una legislación, un contrato colectivo o un laudo arbitral al respecto (lo cual no se da en el presente caso ya que hasta el año pasado la práctica del descuento se basaba en la costumbre); 5) del expediente administrativo no surge que con posterioridad al dictado de la resolución de la Intendencia, los afiliados al sindicato hubieran solicitado la retención y vertimiento de sus cuotas a los representantes de la organización sindical, ni que aquélla necesariamente se rehusara por anticipado a efectuarla, frente a la existencia de conformidad expresada por escrito. Por ello, el Gobierno estima que no es ilegítimo el acto administrativo de cesación de la retención de la cuota sindical ni constituye un acto de discriminación antisindical (la cobranza puede hacerse por otros medios). El Comité recuerda que aun reconociendo el carácter específico de la estructura política y de la organización de cada país, al optar libremente por hacerse Estado Miembro de la OIT, el Gobierno asume la responsabilidad de garantizar el pleno respeto de los principios de libertad sindical en todo su territorio.
3. 643. El Comité desea destacar que la opinión del Gobierno no coincide con la expresada por la autoridad judicial cuyas sentencias a raíz de recursos de amparo han ordenado a la Intendencia que proceda a la retención y descuento de las cuotas sindicales y han criticado severamente la conducta omisiva de la Intendencia calificándola de ilegítima, si bien decretan la suspensión de las resoluciones administrativas (que prohibían el descuento de las cuotas sindicales), de manera cautelar y condicionada hasta el pronunciamiento que determine el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
4. 644. El Comité observa que las resoluciones de la Intendencia Municipal de Canelones negando el descuento de cuotas sindicales no parecen haber sido consultadas con la organización sindical. El Comité observa también que, las sucesivas sentencias de la autoridad judicial han ordenado hasta ahora que se proceda al descuento. Existía una costumbre claramente establecida desde el decenio 50 del siglo pasado y después de que la autoridad judicial criticara la primera resolución administrativa que impedía el descuento, la Intendencia dictó una nueva resolución en el mismo sentido que la primera. Además, frente a la afirmación del Gobierno de que «no surge... que los afiliados al sindicato no hubiesen solicitado la retención...» «sin que sea suficiente la solicitud o autorización hecha por el sindicato», debe destacarse que efectivamente la conformidad de los afiliados es una condición exigible para proceder al descuento de las cuotas sindicales, así como que esta condición estaba explícitamente mencionada en el decreto de la Junta Departamental núm. 16/2001, el cual fue sin embargo incumplido por la Intendencia a través de su resolución núm. 3866; lejos de buscar una solución con la organización querellante, verificando en su caso la conformidad de los afiliados, la Intendencia dictó resoluciones administrativas que impedían el descuento de las cuotas sindicales. A este respecto, el Comité ha señalado en anteriores ocasiones que «debería evitarse la supresión de la posibilidad de percibir las cotizaciones sindicales en nómina, que pudiera causar dificultades financieras para las organizaciones sindicales, pues no propicia que se instauren relaciones profesionales armoniosas» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 435].
5. 645. En estas condiciones, el Comité concluye que la Intendencia Municipal de Canelones incurrió en una conducta antisindical al dejar de descontar unilateral y arbitrariamente, las cuotas sindicales de la organización querellante y le insta, al igual que lo ha hecho la autoridad judicial, a que descuente las cuotas sindicales de los afiliados que hayan expresado su conformidad de una u otra manera. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda nueva sentencia que se pronuncie sobre este asunto.
6. 646. Por otra parte, en cuanto a la orden de servicio núm. 007/2000 que permite la licencia sindical sólo a los integrantes de la comisión departamental de la organización querellante o los suplentes, el Comité toma nota de que el Gobierno informará al respecto después del diligenciamiento del expediente administrativo y de las medidas que tome. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.