Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 320, March 2000

1. 330. Dans une communication datée du 23 août 1999, la Confédération mondiale du travail (CMT) a présenté une plainte contre le gouvernement de la Bulgarie pour violation de la liberté syndicale.
2. 331. Le gouvernement a répondu dans une communication en date du 29 décembre 1999.
3. 332. La Bulgarie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 333. Dans une communication du 23 août 1999, la Confédération mondiale du travail (CMT) rappelle qu'au moment des changements intervenus à la fin des années quatre-vingt qui ont conduit à la démocratisation progressive du pays il existait deux grands syndicats: la Confédération des syndicats indépendants de Bulgarie (CITUB), l'ex-syndicat communiste, et la PODKREPA. La participation de la PODKREPA aux événements politiques, qui ont entraîné le renversement du gouvernement en 1992 et permis la démocratisation croissante de la société civile, a amené plusieurs travailleurs à quitter ce syndicat pour former de nouvelles organisations syndicales indépendantes. En effet, dès 1998, il existait diverses organisations syndicales bulgares. Outre la CITUB et la PODKREPA, les principaux syndicats créés à la suite du départ de certains affiliés de la PODKREPA, étaient la PROMYANA et l'ADS (Association des syndicats démocratiques).
2. 334. Dans un contexte complexe et changeant - démocratisation, transition vers une économie de marché et lente progression vers un système efficace d'Etat de droit -, le gouvernement a décidé de tirer au clair la question de la représentativité des syndicats bulgares, les organisations les plus représentatives devant être les porte-parole des travailleurs au Conseil national tripartite.
3. 335. Deux autres points étaient liés à cette question. Tout d'abord, il était nécessaire de procéder à une répartition des biens syndicaux provenant de l'époque communiste. Ensuite, il fallait juguler la montée des tensions concernant les conventions collectives, notamment au niveau de l'entreprise. Aucun de ces points n'a cependant été résolu car, bien qu'il existe une législation garantissant à tous les syndicats le droit de signer des conventions collectives, on favorise systématiquement celles signées par les employeurs, le gouvernement et seulement certains syndicats - marginalisant ainsi les autres.
4. 336. L'initiative gouvernementale visant à recenser les syndicats pour déterminer leur représentativité a été bien accueillie, y compris par la PROMYANA et par l'ADS. Le 17 février 1998, le gouvernement bulgare a pris le décret no 41 qui adopte une ordonnance relative au mode de détermination de la représentativité des organisations de travailleurs et d'employés de bureau. Ce décret, adopté par le Conseil des ministres sans discussion préalable avec l'ensemble des organisations syndicales, fixe des critères permettant d'évaluer la représentativité des syndicats, différents de ceux prescrits par le Code du travail bulgare.
5. 337. Le décret no 41 vise essentiellement à introduire un nouveau critère fondamental pour déterminer la représentativité des syndicats, à savoir le nombre de travailleurs qui sont partie aux conventions collectives officiellement enregistrées, conclues au sein d'entreprises et d'autres organisations. Les syndicats PROMYANA et ADS ont immédiatement fait part de leurs vives inquiétudes et de leur opposition à ce décret; ils ont contesté tant les conditions de son adoption que sa légalité, et notamment celle du critère retenu pour évaluer le caractère représentatif des syndicats.
6. 338. Face à l'opposition du gouvernement, la PROMYANA et l'ADS ont refusé de participer au recensement. Cette décision était également motivée par le fait que le gouvernement et de nombreux employeurs refusaient systématiquement de signer avec la PROMYANA de nouvelles conventions collectives. Qui plus est, ils refusaient aussi que les sections locales de la PROMYANA et de l'ADS ne deviennent partie aux conventions existantes, tout en étant prêts à permettre aux membres de ces deux syndicats d'être partie à ces conventions, mais à un titre strictement individuel - et non en tant que syndiqués. Par conséquent, même si la PROMYANA avait accepté ce critère pour le recensement des syndicats, sa position était affaiblie par l'attitude des autorités et d'une majorité d'employeurs.
7. 339. Le gouvernement n'a pas tenu compte des préoccupations de la PROMYANA et de l'ADS et a effectué le recensement avec la CITUB et la PODKREPA. Entre-temps, la PROMYANA et l'ADS ont demandé à la Haute Cour de Bulgarie de statuer sur la légalité du décret.
8. 340. Le 14 janvier 1999, le Conseil des ministres a accepté le rapport du ministre du Travail et de la Politique sociale concernant une représentativité syndicale fondée sur le critère du nombre de conventions collectives signées. Selon ce rapport, la CITUB et la PODKREPA sont les organisations syndicales représentatives qui doivent siéger au Conseil national tripartite.
9. 341. Toutefois, la position de la PROMYANA et de l'ADS s'est trouvée confortée par le jugement de la Haute Cour bulgare du 17 décembre 1998, rendu public le 18 janvier 1999, qui abrogeait tous les articles du décret no 41 portant modification des critères d'évaluation de la représentativité des organisations de travailleurs. Ce jugement représentait une victoire importante pour ces deux syndicats. Malheureusement, malgré plusieurs autres initiatives prises pour faire en sorte que le gouvernement respecte l'arrêt de la Haute Cour, la situation reste inchangée.
10. 342. L'organisation plaignante estime que l'adoption du décret no 41 et ses répercussions sur la représentativité des syndicats au sein du Conseil national tripartite constituent une violation des droits syndicaux par le gouvernement bulgare.
11. 343. L'organisation plaignante rappelle que l'article 3(3) du Code du travail définit les critères objectifs à utiliser pour évaluer la représentativité des organisations syndicales dans les termes suivants: "Les organisations représentatives des travailleurs et des employés de bureau qui peuvent être reconnues au niveau national sont celles qui comptent au moins 50 000 membres, rassemblent les travailleurs et les employés de bureau dans plus de la moitié des branches et ont constitué des organes nationaux et territoriaux." Le Code du travail ne mentionne pas le nombre de conventions collectives signées comme critère de la représentativité des syndicats.
12. 344. Tout en se félicitant de l'organisation d'un recensement visant à évaluer la représentativité syndicale en Bulgarie, l'organisation plaignante estime que l'imposition du décret no 41 par le gouvernement bulgare tend à influencer indûment la composition du Conseil national tripartite. En imposant des critères tendancieux dans le décret no 41 et en refusant de se conformer à l'arrêt rendu par la Haute Cour, le gouvernement bulgare viole les droits syndicaux, limite le droit d'organisation et de négociation collective et favorise certaines organisations syndicales tout en marginalisant des syndicats indépendants comme la PROMYANA et l'ADS.
13. 345. L'organisation plaignante souligne que le critère retenu pour déterminer la représentativité doit s'inscrire dans un contexte historique et correspondre à la situation actuelle caractérisant la négociation collective dans le pays. Avant la création de la PROMYANA et de l'ADS, la grande majorité des conventions collectives était conclue par les entreprises et les syndicats de l'époque, à savoir la CITUB et la PODKREPA. Depuis 1993, ces conventions collectives n'ont pas été renouvelées et ont acquis un caractère "permanent". En conséquence, la PROMYANA et l'ADS étaient handicapées non seulement en raison de leur création récente, mais également par la nature presque "pérenne" de ces conventions collectives.
14. 346. Le cas de la société minière de Bobov Dol illustre cet état de choses. La mine compte 6 400 travailleurs dont 1 500 sont affiliés à la PROMYANA. A l'origine, seuls deux syndicats existaient au sein de l'entreprise, à savoir la CITUB et la PODKREPA. Ils ont signé une convention collective avec les employeurs en 1996. En 1997, une section locale de la PROMYANA a été créée, qui a rapidement compté de nombreux adhérents. Compte tenu de l'évolution de la situation économique de la mine et de la situation syndicale, un référendum a été organisé pour recueillir des signatures en vue de conclure une nouvelle convention collective; 50 pour cent des travailleurs ont accepté cette proposition. Cependant, elle a été bloquée par le comité tripartite de l'entreprise où la PROMYANA n'était pas représentée. Malgré la volonté affichée des travailleurs de Bobov Dol de négocier une nouvelle convention avec la direction, les syndicats en place (PODKREPA et CITUB), la direction et l'administration ont refusé.
15. 347. Lors de la publication du décret no 41, la PROMYANA et l'ADS ont toutes deux fait savoir au gouvernement qu'elles étaient prêtes à s'y conformer à condition qu'il soit encore possible de conclure de nouvelles conventions collectives ou, au moins, d'annexer les conventions des nouvelles organisations syndicales aux conventions existantes. Cela n'a pas été le cas et, en fait, au ministère de l'Industrie, ainsi qu'au ministère de l'Agriculture, de la Foresterie et de la Réforme agraire, des négociations ont débuté entre les autorités et les syndicats CITUB et PODKREPA, à l'exclusion de la PROMYANA et de l'ADS.
16. 348. Par ailleurs, la CMT estime que le décret no 41 viole les droits syndicaux car, en imposant de manière flagrante une mesure arbitraire et injuste touchant à la représentativité des travailleurs, le gouvernement influe subtilement mais fermement sur leur liberté de s'affilier aux organisations de leur choix. En effet, la question de la représentativité détermine le choix de syndicats représentatifs des travailleurs au Conseil national tripartite qui, lui, supervisera toutes les négociations entre les partenaires sociaux au niveau national. La présence ou l'absence d'un syndicat au sein d'un conseil de cette nature est perçue par les travailleurs comme un test de sa capacité à défendre leurs intérêts professionnels. Il s'agit donc d'un élément important pour les travailleurs dans le choix d'un syndicat.
17. 349. D'autre part, le degré de représentativité influencera en fin de compte la redistribution des biens et des ressources des syndicats de l'époque communiste. Une répartition discriminatoire de ces avoirs en faveur de certaines organisations syndicales aura certainement une répercussion indirecte sur la liberté des travailleurs d'appartenir à l'organisation de leur choix.

B. Réponse du gouvernement

1. 350. Dans une communication datée du 29 décembre 1999, le gouvernement déclare que la représentativité des organisations de travailleurs et d'employés de bureau n'est pas régie par la loi; elle doit être approuvée conformément aux procédures applicables. Aux termes de l'article 3(5) du Code du travail, le Conseil des ministres désigne les organisations de travailleurs et d'employés de bureau représentatives au niveau national. Ainsi, il doit déterminer si tous les critères de représentativité sont respectés, conformément à l'article 3(3) du Code du travail (c'est-à-dire compter plus de 50 000 adhérents, disposer d'une organisation qui unifie les travailleurs et les employés de bureau dans plus de la moitié des branches et avoir des structures nationales et territoriales en place).
2. 351. L'article 3(5) du Code du travail consacre le droit du Conseil des ministres de définir les modes de vérification du respect des critères de représentativité des organisations de travailleurs et d'employés de bureau. C'est en application de cette disposition juridique que le Conseil des ministres a entériné le décret no 41 du 17 février 1998 concernant l'adoption de l'ordonnance relative aux critères de représentativité en question. Suivant la règle, un vote a eu lieu afin de déterminer ces critères, et l'ordonnance est toujours en vigueur.
3. 352. Il est vrai que les critères retenus dans l'ordonnance - les critères de représentativité doivent être fondés sur des données relatives aux organisations de travailleurs et d'employés de bureau auxquelles s'appliquent les conventions collectives signées au sein de compagnies et autres entreprises, conformément au chapitre IV du Code du travail - ont été révoqués par la Haute Cour administrative de Bulgarie. Toutefois, cela n'empêche en aucune manière les organisations qui font valoir leur caractère représentatif de le faire déterminer sans recourir aux critères révoqués. Dans ce cas, les articles 3 et 4 de l'ordonnance s'appliquent:
   • -- "Affiliation" - telle qu'attestée par une déclaration normalisée pour les organisations de travailleurs et d'employés de bureau de la société, de l'entreprise ou de l'organisation concernée, composée de données officielles et élaborée sur la base de documents relatifs à leur organisation, à leurs finances et aux cotisations des adhérents de chaque organisation de travailleurs et d'employés de bureau.
   • -- "Unification des travailleurs et des employés de bureau dans la moitié des branches" - telle qu'attestée par une déclaration normalisée pour les organisations sectorielles nationales des travailleurs et des employés de bureau élaborée à partir de leurs documents officiels, qui leur appartiennent et qu'elles ont certifiés.
   • -- "Des organes nationaux et territoriaux constitués" - tels qu'attestés par une déclaration normalisée pour chaque organisation nationale de travailleurs et d'employés de bureau élaborés à partir de documents officiels concernant leur création et leur implantation nationale et régionale conformément à leurs statuts.
4. 353. Le gouvernement bulgare est prêt à appliquer une version amendée de l'ordonnance, mais cela ne lui a pas encore été demandé par la PROMYANA et l'ADS. Le gouvernement se dit prêt à organiser un vote des syndicats. Lorsque les critères stipulés à l'article 3(3) du Code du travail seront précisés, le gouvernement pourra reconnaître la représentativité de chaque organisation. Le vote en question ne sera ni une procédure fermée ni définitive, mais il faut savoir qu'il s'agit d'une opération longue et coûteuse. Le dernier vote a duré plus de six mois. Il convient également de noter que la PROMYANA et l'ADS ont boycotté le vote précédent, tandis que les sièges des syndicats de branche y ont pris part, même s'ils comptaient peu de membres.
5. 354. Le gouvernement estime donc que la plainte relative à la violation des droits de la PROMYANA et de l'ADS - et donc à la violation des conventions nos 87 et 98 - est sans fondement.
6. 355. En ce qui concerne les allégations de violation du droit de négociation collective au sein de l'entreprise, les articles 50-59 du Code du travail stipulent que seule une convention collective sera conclue avec un employeur donné, ce qui peut se faire de deux façons:
   • -- L'article 51(4) du Code du travail permet aux organisations de travailleurs et d'employés de bureau de présenter un projet commun concerté: dans ce cas, toutes les organisations seront partie à la convention collective conclue.
   • -- S'il n'y a pas d'accord sur un projet, conformément à l'article 51(5) du Code du travail, l'employeur conclut une convention collective avec l'organisation des travailleurs et des employés dont le projet a été approuvé par une assemblée générale à une majorité de plus de 50 pour cent des voix.
7. 356. La législation bulgare du travail ne dispose aucunement que le gouvernement ou l'employeur puisse influer sur l'autonomie ou sur la volonté des organisations de travailleurs, d'employés de bureau ou de leurs représentants, en déterminant quels seront les signataires d'une convention collective. Ni la volonté du gouvernement, ni les préférences de l'employeur, ni la représentativité des organisations de travailleurs et d'employés de bureau n'entrent en compte, puisqu'une convention collective est un accord entre deux parties égales, sa conclusion ne dépend que de leur volonté. Le gouvernement estime que cette législation est conforme aux conventions nos 87 et 98. Toute intervention gouvernementale dans les relations entre les organisations syndicales et l'employeur enfreindrait gravement lesdites conventions.
8. 357. Le gouvernement affirme cependant que, pour mettre en oeuvre un mécanisme de négociation collective, il ne faut pas que les conventions puissent devenir "permanentes" par la signature par les mêmes parties contractantes d'avenants portant leur reconduction ou l'insertion d'une disposition stipulant leur reconduction automatique jusqu'à conclusion d'une nouvelle convention. Même si ce qui précède constitue, d'une certaine manière, une ingérence dans les relations entre employeurs et organisations syndicales, le gouvernement estime que, s'il en était autrement, les droits de certaines organisations de travailleurs et d'employés de bureau pourraient autrement être violés. C'est pourquoi, en attendant d'amender les dispositions de fond du Code du travail, le gouvernement entend proposer au Parlement de modifier la partie relative à la négociation collective. L'amendement devra prescrire une durée limite à toute convention collective souscrite, de sorte qu'à l'échéance se tiennent de nouvelles négociations qui reflètent la volonté de toutes les organisations de travailleurs et d'employés de bureau intéressées.

C. Conclusions du comité

1. 358. Le comité note que la plainte présentée dans ce cas concerne l'établissement de critères tendancieux pour régir la représentativité des syndicats en vue de leur participation au Conseil national tripartite, en violation des conventions nos 87 et 98 et du Code bulgare du travail. Il relève en outre les allégations de favoritisme à l'égard de certaines organisations syndicales nationales qui ont entravé les efforts de deux syndicats indépendants, la PROMYANA et l'ADS, qui souhaitaient négocier des conventions collectives au niveau des entreprises.
2. 359. L'organisation plaignante affirme que le décret no 41 portant adoption de l'ordonnance relative au mode de détermination des critères de représentativité des organisations de travailleurs et d'employés de bureau viole à la fois les droits syndicaux et la législation bulgare du travail en faisant du nombre de travailleurs partie aux conventions collectives officiellement enregistrées un critère nouveau et essentiel. Le comité note également, d'après les dires de l'organisation plaignante et la réponse du gouvernement, que ce critère a été révoqué par la haute Cour. Le gouvernement déclare dans sa réponse que rien n'interdit aux organisations de faire valoir leur représentativité sur la base de l'ordonnance amendée en utilisant les critères définis à l'article 3(3) du Code du Travail (à savoir plus de 50 000 adhérents, l'unification des travailleurs et des employés dans plus de la moitié des branches, et l'existence de structures nationales et territoriales) et il exprime son intention d'appeler les syndicats à voter. Selon le gouvernement, ce vote n'est pas une procédure fermée et il n'est pas définitif; il a cependant fallu plus de six mois pour effectuer le dernier vote que la PROMYANA et l'ADS ont boycotté.
3. 360. Etant donné que le gouvernement admet que les nouveaux critères définis dans le décret no 41 ont été annulés par la Haute Cour, et qu'il se dit prêt à organiser un vote sur la base des critères définis par l'article 3(3) du Code du travail, le comité estime que le problème posé par la nature tendancieuse desdits critères est désormais sans objet. Quant aux critères définis par l'article 3 du Code du travail, le comité rappelle qu'il a déjà examiné leur conformité avec les principes de la liberté syndicale et constaté qu'ils semblaient respecter les critères objectifs et préétablis. (Voir 305e rapport, paragr. 96-98.) Notant toutefois que, selon l'organisation plaignante, le gouvernement a déjà publié un rapport nommant les membres du Conseil national tripartite, apparemment sur la base des critères annulés, le comité invite le gouvernement à organiser un nouveau vote, en y faisant participer la PROMYANA et l'ADS en vue de déterminer la représentativité de ces organisations selon des critères objectifs et préétablis. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation.
4. 361. Le comité prend également note des allégations de l'organisation plaignante selon lesquelles de nombreuses conventions collectives signées avant la formation de la PROMYANA et de l'ADS ont acquis un caractère "perpétuel", ainsi que du rejet systématique de leurs demandes de négocier de nouvelles conventions collectives. Il note l'allégation selon laquelle la PROMYANA et l'ADS ont été exclues des négociations menées avec le ministère de l'Industrie et le ministère de l'Agriculture, de la Foresterie et des Réformes agraires, ainsi que l'allégation plus précise selon laquelle, malgré une pétition signée par 50 pour cent des travailleurs, la direction d'une compagnie minière et deux autres syndicats représentés au comité tripartite de l'entreprise ont bloqué la proposition de renégociation. Le comité note l'affirmation du gouvernement selon laquelle des accords pérennes reconduits par les mêmes parties contractantes grâce à des avenants ou par l'insertion d'une clause de reconduction automatique peuvent constituer une violation des droits de certaines organisations de travailleurs. A cet égard, le gouvernement indique qu'il entend proposer une amendement au Code du travail limitant la durée des conventions collectives. Lorsqu'il a examiné la législation relative à la durée des conventions collectives, le comité a indiqué être conscient que, à tout le moins potentiellement, la possibilité de conclure des conventions collectives de très longue durée fait naître le risque qu'un syndicat dont le caractère représentatif est tangent soit tenté de consolider sa position en acceptant une longue convention au détriment de l'intérêt véritable des travailleurs (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 905.) Notant l'intention du gouvernement de proposer un amendement au Code du travail qui fixe une durée maximum pour les conventions collectives, le comité estime que la durée des conventions collectives est une question qui relève au premier chef des parties concernées, mais que si une action gouvernementale est envisagée la législation devrait refléter un accord tripartite. Il demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation.