Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 313, March 1999

1. 244. En una comunicación del 11 de agosto de 1998, el Bütün Belediye Memurlari Birli i Sendikasi -- Sindicato de los Funcionarios del Estado de Todos los Municipios (BEM-BIR-SEN) -- presentó una queja contra el Gobierno de Turquía por violación de la libertad sindical, así como nuevos alegatos en una comunicación de 25 de septiembre de 1998.
2. 245. El Gobierno presentó sus observaciones por comunicaciones de 23 y 26 de noviembre de 1998.
3. 246. Turquía ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 247. En su queja de 11 de agosto de 1998, el BEM-BIR-SEN declara mantenerse activo en el sector de la industria del gobierno local y representar a los funcionarios del Estado y al personal de las instituciones locales del Gobierno. Alega que el Gobierno restringió sus actividades de negociación colectiva e impidió que se aplicaran los acuerdos colectivos ya firmados, infringiendo así el Convenio núm. 98.
2. 248. El BEM-BIR-SEN expone a continuación los antecedentes de su queja. Indica que se creó el 10 de enero de 1994 y que actualmente cuenta con 32.000 miembros. Está afiliado asimismo a la Confederación de los Sindicatos de los Funcionarios Públicos (MEMUR-SEN), una organización de grado superior creada en 1995. Subraya que, conforme a diversos instrumentos jurídicos nacionales como internacionales -- entre ellos, los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, la Constitución turca y la ley sobre los funcionarios del Estado núm. 657 -- el Gobierno tiene el deber de permitir que los sindicatos de funcionarios públicos ejerzan libremente su derecho a desarrollar libremente sus actividades para defender los intereses de sus miembros. Sin embargo, en el pasado el Gobierno ha obstaculizado el derecho de sindicación y de negociación colectiva de dichos funcionarios, imponiendo restricciones a los mismos, inclusive al BEM-BIR-SEN. Además, el Gobierno continúa incumpliendo sus obligaciones nacionales e internacionales como quedó ilustrado en junio de 1998, fecha en que la Comisión de Aplicación de Normas decidió discutir el caso de Turquía por incumplimiento del Convenio núm. 98.
3. 249. No obstante estos obstáculos, el BEM-BIR-SEN señala que se han producido algunos cambios en lo referente a los derechos de los sindicatos de los funcionarios públicos, aunque estos cambios todavía son muy limitados. El mismo BEM-BIR-SEN ha logrado establecerse en diversos municipios con los que ha concluido 26 "Pactos de Equilibrio Social" (PES), tras negociaciones colectivas. Estos PES, que conceden derechos económicos y sociales a los miembros del sindicato, son equiparables a los acuerdos de negociación colectiva, pero se les conoce como PES para evitar los obstáculos impuestos por el Gobierno a los sindicatos de los funcionarios públicos, al seguir sin garantizarse explícitamente a tales organizaciones el derecho de negociación colectiva.
4. 250. El BEM-BIR-SEN alega que la actitud del Gobierno se refleja, por ejemplo, en la decisión adoptada por el Ministerio del Interior de prohibir la puesta en práctica de los PES concluidos entre el empleador (municipio de Elazi ) y el BEM-BIR-SEN, y que entraron en vigor el 15 de enero de 1998 (se adjunta a la queja una copia de estos PES). El Ministerio del Interior, con arreglo a las investigaciones llevadas a cabo por sus inspectores, determinó que los pagos realizados a los miembros del BEM-BIR-SEN con arreglo a los PES contravinieron la legislación nacional y deberían reembolsarse. El BIM señala que en el informe de inspección los inspectores declaran que "un municipio no puede firmar un contrato con un sindicato con objeto de realizar pagos extraordinarios que no estén estipulados en la ley sobre los funcionarios públicos núm. 657". Concluyeron asimismo que desde la fecha en que esta ley regula los salarios de los funcionarios públicos, no les está permitido "recibir aparte del salario pagos extraordinarios ni prestaciones por el cumplimiento de sus obligaciones...", y que de acuerdo con los PES, "... se realizó el pago ilegal de sueldos extraordinarios al personal de la Administración de Autobuses y del Agua de Elazi " (se adjunta a la queja una copia del informe de inspección).
5. 251. El informe concluye, por consiguiente, que los pagos realizados deberían reembolsarse al municipio. El BEM-BIR-SEN señala al respecto que el Ministerio del Interior ha dado las órdenes necesarias al empleador para que recaude estos pagos y ha confiado al gobernador de Elazi la ejecución de este procedimiento. Además de estas acciones, el Ministerio del Interior ha abierto una investigación penal contra el alcalde del municipio de Elazi por haber concluido este acuerdo colectivo en calidad de empleador. El BEM-BIR-SEN indica que estas prácticas violan el derecho de negociación colectiva.
6. 252. En su posterior comunicación de 25 de septiembre de 1998, el BEM-BIR-SEN alega que el Ministerio del Interior ha impedido nuevamente la puesta en práctica de un pacto de equilibrio social acordado recientemente entre el empleador (municipio de Suluova) y el BEM-BIR-SEN, como consecuencia de las investigaciones llevadas a cabo por los inspectores del Ministerio (BEM-BIR-SEN adjunta a la comunicación una copia del PES correspondiente, así como del informe de inspección).

B. Respuesta del Gobierno

1. 253. En su primera respuesta de 23 de noviembre de 1998, el Gobierno indica que, tras la ratificación por parte de Turquía del Convenio núm. 151 relativo a la libertad sindical y a los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en el servicio público en 1993, la ley núm. 4121 modificó en 1995 las disposiciones pertinentes de la Constitución, para que el derecho de sindicación y de negociación colectiva de los funcionarios públicos fuera reconocido como derecho constitucional. El artículo 53 de la Constitución, de acuerdo con las modificaciones introducidas por la ley núm. 4121, dice así:
   • Los trabajadores y empleadores tienen derecho a concluir acuerdos laborales colectivos con objeto de adecuar recíprocamente su posición económica y social a las condiciones de trabajo.
   • El procedimiento que deberá seguirse en la conclusión de los pactos laborales colectivos deberá ser estipulado por la ley.
   • Los sindicatos y sus organizaciones superiores, que pueden ser creados por los empleados públicos mencionados en el primer apartado del artículo 128 y que no figuran en los dos primeros párrafos de este artículo ni del artículo 54, pueden recurrir a las autoridades judiciales en representación de sus miembros y entablar asimismo negociaciones colectivas con la administración para alcanzar sus objetivos. En caso de que estas negociaciones colectivas llegaran a un acuerdo, las partes contratantes deberán redactarlo y firmarlo. Este texto se presentará al Consejo de Ministros, para que puedan cumplimentarse los trámites administrativos y legislativos. Si las negociaciones colectivas no condujeran a la conclusión de un texto, las partes correspondientes presentarán los artículos acordados y no acordados al Consejo de Ministros, para que éste pueda estudiarlos. Las leyes que regulan la aplicación de este artículo serán estipuladas por la legislación.
   • No se concluirá ni pondrá en vigor más de un contrato de trabajo colectivo en el mismo lugar de trabajo y para un mismo período de tiempo.
2. 254. El Gobierno señala que tras la modificación de la Constitución en 1995, la ley de los funcionarios públicos núm. 657 fue también modificada en 1997, para permitir a los funcionarios públicos la creación de sus sindicatos y su participación en los mismos, así como en las organizaciones de rango superior, de acuerdo con los principios previstos en la Constitución y con lo estipulado por la ley. En la última fase del proceso encaminado a adecuar la legislación a las disposiciones pertinentes de las normas internacionales del trabajo, el Gobierno presentó a la Gran Asamblea Nacional un proyecto de ley relativo a los sindicatos de funcionarios públicos para que ésta lo promulgara. La Asamblea, tras haberlo estudiado atentamente decidió aprobar la mitad de los artículos propuestos por el mismo. Sin embargo, en razón de las reivindicaciones procedentes tanto de los partidos de la oposición como de algunos sindicatos de funcionarios públicos, el proceso legislativo está pendiente de un nuevo estudio y de la revisión a que deberán someterse algunos de los artículos restantes, por lo que los sindicatos de los funcionarios públicos carecen actualmente de un marco legal que les sirva de referencia en sus negociaciones y pactos con la administración. No obstante, con objeto de fomentar el funcionamiento de los sindicatos de los funcionarios públicos, la oficina del Primer Ministro publicó una circular el 20 de noviembre de 1997, sobre la cual se facilitó información en el último informe de Turquía relativo al Convenio núm. 98 estipulado en el artículo 22 de la Constitución de la OIT.
3. 255. El Gobierno señala que los funcionarios públicos de Turquía constituían sindicatos y asociaciones incluso con anterioridad a la modificación constitucional de 1995, como fue el caso del BEM-BIR-SEN (Sindicato de los Funcionarios Públicos de Todos los Municipios, afiliado a la Confederación de MEMUR-SEN, que se trata de una de las tres confederaciones de sindicatos de funcionarios del Estado). Dadas las disposiciones legislativas y administrativas mencionadas anteriormente, y las medidas adoptadas para alcanzar este objetivo, carecen de fundamento las declaraciones presentadas en las que se cuestiona la buena fe del Gobierno.
4. 256. El Gobierno concluye que, dado que las negociaciones y los acuerdos entre los sindicatos de los funcionarios públicos y la administración (inclusive las administraciones locales) conducen a la adopción de medidas a nivel presupuestario, jurídico y administrativo, deberían en primer lugar ser objeto de legislación los procedimientos relativos al funcionamiento de dichos sindicatos, así como las disposiciones que regulan sus relaciones con la administración. Aunque falte todavía este marco legal, el Gobierno no interfiere en los acuerdos colectivos adoptados (como demuestran los 26 acuerdos concluidos entre los municipios y el BEM-BIR-SEN), siempre y cuando no conduzcan a que se realicen pagos no estipulados en los presupuestos anuales o en la legislación marco como, por ejemplo, la ley sobre los funcionarios públicos núm. 657/1965. En el presente caso, sin embargo, el acuerdo colectivo comprende disposiciones relativas a los pagos que carecen de base jurídica y de asignación presupuestaria.
5. 257. En su segunda comunicación de 26 de noviembre de 1998, el Gobierno se refiere al alegato según el cual el Ministerio del Interior obstaculiza la puesta en práctica del Pacto de Equilibrio Social (PES) concluido entre el municipio de Suluova y el BEM-BIR-SEN a través de investigaciones llevadas a cabo por los inspectores de dicho Ministerio. El Gobierno alega que el BEM-BIR-SEN adjunta al informe de inspección original una traducción incorrecta y engañosa. De acuerdo con el Gobierno, el apartado 59 del informe de inspección recuerda que el apartado 146 de la ley sobre los funcionarios públicos, núm. 657, comprende la siguiente disposición: "Los funcionarios del Estado no han de ser remunerados por el cumplimiento de obligaciones que establezcan la legislación, los estatutos, los reglamentos y sus superiores jerárquicos, garantizan los derechos previstos por la presente ley. Tampoco han de concederse ventajas". Según el informe, en virtud de lo dispuesto por este artículo los pagos anteriormente mencionados carecen de toda base legal; asimismo, añade que consciente de este hecho, la Oficina de Contaduría estableció en el momento de los pagos contratos por escrito con todos los funcionarios que habían recibido esos pagos, a fin de que éstos, si fueran considerados como deudas personales, fuesen reembolsados.
6. 258. De hecho, el informe de inspección en ningún momento cuestiona ni considera inválido el Pacto de Equilibrio Social adoptado entre el municipio de Suluova y el BEM-BIR-SEN. Al contrario de lo que pretende la traducción presentada por el BEM-BIR-SEN, en el texto original del párrafo 59 de este informe (también facilitado por dicha organización) no figuran las declaraciones indicadas a continuación, ni ninguna otra similar: "Con arreglo a la ley estatal sobre los funcionarios públicos, núm. 657, también se mencionan los pagos sociales y económicos que realizan los municipios a sus oficiales, y se dan igualmente ciertas explicaciones sobre su regulación. Los municipios no pueden firmar un contrato con un sindicato ni efectuar pagos extraordinarios". Además, no ordena que se impida la aplicación de los PES.

C. Conclusiones del Comité

1. 259. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a restricciones al derecho de negociación colectiva de los sindicatos de funcionarios públicos, que han dado lugar a la no aplicación de acuerdos colectivos concluidos anteriormente o "Pactos de Equilibrio Social" (PES).
2. 260. Aunque el querellante (el BEM-BIR-SEN) ha concluido PES con 26 municipios distintos, alega que el Gobierno ha impedido la aplicación de dos de estos PES a pesar de que fueron concluidos entre el BEM-BIR-SEN, por un lado, y los municipios de Elazi y Suluova, por otro. El Gobierno sostiene por su parte que, aunque falte todavía el marco legal -- conforme al cual los sindicatos de los funcionarios públicos pueden negociar y concluir acuerdos con la administración --, no interfiere en los acuerdos colectivos ya concluidos, siempre y cuando éstos no supongan pagos no estipulados por la ley sobre los funcionarios públicos, núm. 657/1965, o por los presupuestos anuales.
3. 261. El Gobierno señala, sin embargo, que con relación a los dos casos presentes los PES correspondientes comprenden disposiciones de pagos que carecen de base legal y de asignación presupuestaria. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno en la que éste reconoce implícitamente que deberían reembolsarse a los municipios los salarios extraordinarios que se pagaron al personal de la Administración de Autobuses y del Agua del municipio de Elazi y al personal de la Administración de Autobuses del municipio de Suluova, según lo alegado por el BEM-BIR-SEN y de acuerdo con los informes de inspección respectivos. Además, aunque el Gobierno objete la traducción del contenido del informe de inspección relativo a los PES concluidos entre el municipio de Suluova y el BEM-BIR-SEN, el Comité observa que ello de algún modo es contradictorio con el hecho de que el Gobierno aceptara la traducción del primer informe de inspección sobre los PES concluidos entre el municipio de Elazi y el BEM-BIR-SEN, cuyo contenido es exactamente el mismo que el del segundo informe.
4. 262. Por tanto, ello inclina al Comité a estimar que una de las razones por las que el Gobierno, a través de la intervención de los inspectores del Ministerio del Interior, no permitió la aplicación de los dos PES mencionados anteriormente es que lo salarios extraordinarios estipulados en dichos pactos para el personal de los dos municipios correspondientes no estaban previstos en la legislación, y en particular en la ley sobre los funcionarios públicos núm. 657.
5. 263. A este respecto, el Comité debe recordar al Gobierno que los trabajadores de la administración que no están al servicio de la administración del Estado deberían ejercer sus derechos de negociación colectiva, y debería concederse prioridad a la misma como medio para solucionar los conflictos que surjan en conexión con el establecimiento de las condiciones de empleo en la administración pública (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 793). Teniendo en cuenta que el personal de los municipios de Elazi y Suluova -- en el presente caso, el personal de la Administración de Autobuses y del Agua -- no pueden considerarse como funcionarios públicos empleados en la administración del Estado, la legislación no debería obstaculizar los derechos de negociación colectiva de los mencionados funcionarios del Estado. En estas circunstancias, el Comité estima que, al impedir la aplicación de los PES concluidos por el BEM-BIR-SEN y por los municipios de Elazi y de Suluova respectivamente, el Gobierno ha violado el principio de negociación colectiva libre y voluntaria estipulado en el artículo 4 del Convenio núm. 98.
6. 264. El Gobierno declara también que ha presentado ante la Gran Asamblea Nacional un proyecto de ley sobre los sindicatos de los funcionarios públicos. Se ha aprobado la mitad de los artículos propuestos y una vez en vigor, brindarán un marco jurídico a los sindicatos de los funcionarios públicos para que puedan realizar negociaciones y concluir acuerdos. No obstante, el Gobierno señala que el procedimiento legislativo sigue pendiente debido a conflictivas demandas procedentes de los partidos de la oposición y de algunos sindicatos de funcionarios públicos. A este respecto, el Comité toma nota también de la información suministrada por el Gobierno en sus memorias sobre los Convenios núms. 98 y 151 (en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT) según la cual: si bien el proyecto de ley sobre los sindicatos de funcionarios públicos se presentó inicialmente al Parlamento el 14 de marzo de 1994, se ha retrasado considerablemente su adopción debido a los distintos cambios que hubo en el Gobierno desde 1994. En vista de los factores mencionados anteriormente, el Comité estima que no se puede descartar la posibilidad de que la ley sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva de los funcionarios públicos aún tarde largo tiempo en promulgarse. Mientras tanto, no cabe exigir de los sindicatos de funcionarios públicos que esperen que se promulgue esta ley para ejercer su derecho de libre negociación de los términos y condiciones de empleo en la administración pública, que se halla garantizado a los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado en virtud del Convenio núm. 98, ratificado por Turquía en 1952. Si bien el Gobierno sostiene la falta de asignación presupuestaria para realizar los pagos extraordinarios a los funcionarios del Estado afectados, el Comité considera que es responsabilidad del empleador -- en este caso los municipios de Elazi y Suluova -- tomar esta determinación. Dado que ambos empleadores, en el marco de sus respectivos PES, decidieron conceder pagos extraordinarios a sus empleados, el Comité considera que la decisión del Gobierno de modificar el contenido de estos PES (que fueron concluidos libremente, y que ya habían sido negociados por las partes) violó la negociación voluntaria de los acuerdos colectivos y por consiguiente la autonomía de las partes en la negociación.
7. 265. Habida cuenta de las razones mencionadas, el Comité lamenta que el Gobierno no diera prioridad a la negociación colectiva como medio para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos al servicio de los municipios de Elazi y Suluova; el Comité pide al Gobierno que en el futuro se abstenga de recurrir a toda medida de intervención en el proceso de negociación colectiva y en su resultado en lo que respecta a estas categorías de trabajadores.
8. 266. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que no se obligue a los trabajadores a reembolsar los pagos extraordinarios previstos por los PES y concluidos entre el BEM-BIR-SEN y los municipios de Elazi y Suluova. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de esta cuestión.
9. 267. Por último, observando que el Ministerio del Interior ha abierto una investigación penal contra el alcalde del municipio de Elazi por haber concluido el acuerdo colectivo en calidad de empleador, el Comité insiste en que el alcalde no sea sancionado por haber ejercido el derecho de negociación colectiva en virtud del Convenio núm. 98 y pide al Gobierno que abandone la investigación penal iniciada.
10. 268. El Comité señala a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso en relación con la aplicación del Convenio núm. 98.