Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 324, March 2001

1. 623. Por comunicaciones de 13 de julio, 2 de septiembre y 27 de noviembre de 1998, la Asociación de Empleados de Bancos y Aseguradoras de Luxemburgo (AEBAL) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Luxemburgo. Por comunicaciones de 6 de enero y 25 de octubre de 2000, la AEBAL envió información complementaria.
2. 624. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 21 de septiembre de 1999, 4 de febrero, 17 y 22 de marzo, 16 de mayo y 27 de octubre de 2000.
3. 625. Luxemburgo ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No obstante, no ha ratificado el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 626. La Asociación de Empleados de Bancos y Aseguradoras de Luxemburgo (AEBAL) alega que la legislación de Luxemburgo, y su aplicación obstaculizan la libertad sindical, y se queja en especial de que no se le reconozca la condición de sindicato representativo.
   • Breve presentación de la AEBAL y del sindicalismo de Luxemburgo
2. 627. La AEBAL explica que el derecho laboral de Luxemburgo se caracteriza por establecer una distinción marcada entre trabajadores?obreros y trabajadores?empleados; esta última categoría agrupa a trabajadores que ejercen una actividad predominantemente intelectual. La ley distingue igualmente a los empleados del sector privado de aquellos cuyo empleador es una persona jurídica de derecho público, y que ostenta una condición diferente de los demás.
3. 628. Por su parte, la AEBAL es un sindicato de trabajadores y, más concretamente, de empleados del sector privado. La AEBAL reúne a 9.200 afiliados, principalmente entre los 19.195 empleados de la banca y las compañías de seguros domiciliadas en Luxemburgo (datos de 1998 de la Cámara de Empleados del Sector Privado). En noviembre de 1998, con ocasión de las últimas elecciones celebradas en la Cámara de Empleados del Sector Privado, la AEBAL obtuvo en el grupo "banca y seguros" (grupo III) un 68 por ciento de los votos, por lo que pasó a constituir el sindicato claramente mayoritario de ese grupo. Además de los empleados de la banca y los seguros, la AEBAL reúne a unos 1.200 trabajadores de otros sectores, en particular del grupo "comercio y servicios" (grupo IV).
4. 629. La AEBAL recuerda que el sindicalismo luxemburgués cuenta con tres centrales sindicales: la Federación de Empleados del Sector Privado - Federación Independiente de Trabajadores (FEP?FIT) que agrupa a empleados del sector privado, la Confederación de Sindicatos Cristianos de Luxemburgo (LCGB), y la Confederación Sindical Independiente de Luxemburgo (OGB?L). Las dos últimas centrales agrupan esencial e históricamente a trabajadores?obreros, si bien han ido abriendo poco a poco representaciones sectoriales para los empleados del sector privado en los distintos sectores de actividad económica.
5. 630. Hasta 1976, la AEBAL estuvo afiliada a la central FEP?FIT. Ahora bien, las luchas intestinas que, según la organización querellante, eran ininterrumpidas y destruían la organización, obligaron a la AEBAL a retirarse de esta última, medida que siguieron los trabajadores del sector siderúrgico y múltiples empleados de pequeñas y medianas empresas.
6. 631. La AEBAL insiste en que es, con mucho, el sindicato más importante y más grande que no sea una central sindical. A este respecto, la organización querellante recuerda que todos los convenios colectivos firmados en el grupo "banca y seguros" fueron negociados con la AEBAL como acuerdos marco y declarados de obligado cumplimiento general, salvo uno: el de 1993, que fue negociado y firmado por una minoría sectorial. El último convenio colectivo fue el suscrito para el período comprendido entre 1996 y 1998; también éste fue declarado de obligado cumplimiento general. El presidente de la AEBAL fue designado portavoz de la intersindical en aquellas negociaciones, lo cual demuestra, según la organización querellante, que tanto la organización como su presidente son de todo punto reconocidos por sus pares y por sus interlocutores sociales como interlocutores legítimos.
7. 632. Además, la organización querellante subraya que la falta de reconocimiento de su carácter representativo incide de manera directa en los planes sociales que puede negociar. Recuerda que, por carta de fecha 14 de mayo de 1998, el Ministro de Trabajo, rechazó un plan social negociado con ocasión de una fusión entre dos bancos alemanes, so pretexto de que la AEBAL no era una organización sindical representativa en el plano nacional y de que, por consiguiente, no podía negociar ni firmar un plan social.
   • Examen de la legislación de Luxemburgo criticada
8. 633. La ley que es objeto de la queja fue adoptada el 12 de junio de 1965 y versa sobre los convenios colectivos de trabajo (en adelante, ley de 1965). Tras definir en su artículo 1.º el concepto de convenio colectivo de trabajo, la ley de 1965 dispone en los apartados 1.º, 2 y 3 del artículo 2 que:
   • Sólo podrán ser parte en un convenio colectivo de trabajo, sin perjuicio de los empleadores individuales y de las agrupaciones de empleadores, las organizaciones sindicales más representativas en el plano nacional.
   • Se consideran organizaciones sindicales todas las agrupaciones profesionales dotadas de una organización interna y dedicadas a la defensa de los intereses profesionales y a la representación de sus miembros, así como a la mejora de sus condiciones de vida.
   • Se consideran organizaciones sindicales más representativas aquellas que se distinguen por el número importante de sus afiliados, por sus actividades y por su independencia.
9. 634. Seguidamente, la AEBAL se refirió a la labor preparatoria que precedió a la adopción de esta ley a fin de subrayar que la referencia al "plano nacional", en el apartado 1.º del artículo 2, se agregó sin que hubiera habido un verdadero debate al respecto. En la sesión ordinaria de la Cámara de Diputados de 1961?1962, el Gobierno presentó un proyecto de ley en cuya virtud las organizaciones profesionales suficientemente representativas de los intereses profesionales que vinculan al contratar podrían firmar convenios colectivos (documento parlamentario núm. 919, sesión ordinaria 1962?1963, pág. 2). Esta redacción no dio lugar a la menor objeción específica del Consejo de Estado, ni de la Comisión competente de la Cámara de Diputados. Al optar por no definir con precisión la locución "organizaciones representativas", el Consejo de Estado dejó al Ministro competente un margen de discrecionalidad suficiente para apreciar, caso por caso, el carácter representativo de los diferentes sindicatos (documento parlamentario núm. 919, sesión ordinaria 1963?1964, pág. 2). No obstante, si bien la Cámara de Diputados consideró oportuno definir esos conceptos, el Consejo de Estado sugirió limitarse a elementos de apreciación concretos y dar al concepto de "organizaciones representativas" el significado siguiente: "Se consideran organizaciones sindicales más representativas aquellas que se distinguen por tener un número importante de afiliados, por sus actividades y por su independencia" (ibíd.). La organización querellante recuerda que la Cámara de Diputados hizo suyas las observaciones del Consejo de Estado. Sin embargo, un año más tarde, en 1964?1965, el Gobierno intervino durante la sesión ordinaria de la Cámara de Diputados para modificar el texto acordado, a fin de agregar a la locución "organizaciones sindicales más representativas" las palabras "en el plano nacional". Alegó en este sentido que era fundamental que un sindicato extendiera sus actividades más allá del marco limitado de una sola empresa o de un solo sector económico. Como el Consejo de Estado no se opuso a esta enmienda, el texto modificado fue adoptado y se convirtió en el actual texto del apartado 1.º del artículo 2 de la ley de 1965.
10. 635. La AEBAL observa que se dieron a la ley de 1965 tres interpretaciones jurisprudenciales, dimanante de la primera un laudo arbitral, de fecha 10 de noviembre de 1979 (Pasicrisie 24, págs. 386 y siguientes). De conformidad con este laudo, para firmar un convenio colectivo en virtud de la ley de 1965, un sindicato debe probar que tiene a un tiempo una representación nacional y plurisectorial; ambos criterios son indisociables. Por representación nacional, dicho laudo designa una representación sectorial implantada en todo el ámbito geográfico del país, en contraposición con una representación regional o local. Por consiguiente, al sindicato no le basta tener una representación sectorial fuerte para ser representativo y firmar solo un convenio colectivo, sin que además deba estar presente en todo el país y en diferentes sectores de actividad.
11. 636. Esta jurisprudencia fue confirmada por dos decisiones posteriores del Consejo de Estado de junio de 1980 y julio de 1988, en las cuales se puntualizó que, para ser representativo, un sindicato debe acreditar que reúne al menos cierto número de afiliados y que, por ende, cuenta con una adhesión amplia en diferentes sectores de la vida económica (recopilación de fallos en materia administrativa - Consejo de Estado, vol. del 29.01.80 al 18.12.80 (núm. VIII). Véase asimismo ibíd., vol. del 26.03.87 al 22.07.88 (núm. XII).
12. 637. Por esta interpretación la organización querellante pretende verse jurídicamente privada de la condición de sindicato representativo, al carecer de una representación nacional entendida como plurisectorial según la jurisprudencia de Luxemburgo, pese a representar a cerca de dos tercios de los empleados que votan en el grupo III "banca y seguros".
    • Determinación de las violaciones de la libertad sindical
13. 638. La organización querellante insiste en que la libertad sindical forma parte de las libertades denominadas "Abwehrrechte gegen den Staat", libertades que fundamentalmente prohíben al Estado intervenir mediante normas generales en el ejercicio de las libertades garantizadas, si no es para favorecer su ejercicio o para limitar el goce de las libertades de los unos con respecto a las de los otros. En ningún caso podrá el Estado subordinar la libertad de una persona a la voluntad de otra.
14. 639. La AEBAL se refiere seguidamente a los convenios internacionales del trabajo, alegando que el derecho positivo de Luxemburgo conculca los principios elementales que en ellos se desarrollan. La AEBAL mantiene en particular que el Convenio núm. 87, en su Preámbulo, pone en pie de igualdad la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación. Se preceptúa expresamente en el apartado 2 del artículo 3 que "las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho [sindical] o a entorpecer su ejercicio legal". Además, la organización querellante observa que en el Convenio núm. 87 se prevé el derecho de constituir federaciones y confederaciones, pero que no se impone obligación alguna en este sentido. Con referencia al Convenio núm. 98, la AEBAL observa que en virtud del artículo 4 "deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar ... el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria ...". La AEBAL alude seguidamente la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), y la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163), en las cuales se menciona la determinación de las organizaciones representativas. Además, la AEBAL observa que en virtud de la Recomendación núm. 163, "en caso de ser necesario, se deberían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, y en particular a nivel de establecimiento, de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o nacional" (parte II, 4, 1)). La organización querellante concluye, por consiguiente, que el principio de doble representación exigida para firmar un convenio colectivo según la ley de Luxemburgo, a saber, la representación nacional y la plurisectorial, vulnera los preceptos de la libertad sindical.
15. 640. La organización querellante sostiene que, si bien es cierto que sólo los sindicatos representativos pueden firmar convenios colectivos, no lo es menos que basta que esa representación sea valorada según el sector interesado.
16. 641. Con carácter subsidiario, la AEBAL manifiesta que la noción de representación nacional debe contraponerse en su interpretación a una representación meramente local o regional. Por tanto, una representación sectorial es ampliamente suficiente siempre y cuando sea nacional, es decir representativa en el plano nacional para un sector determinado. La AEBAL agrega que, de todos modos, es perfectamente plurisectorial en la medida en que está presente en por lo menos dos sectores muy bien diferenciados.
17. 642. Por otra parte, la AEBAL considera que Luxemburgo conculca su propio derecho, al impugnar su representatividad nacional pretextando una representación plurisectorial en la medida en que se confunden los conceptos de "grupo", a tenor de la legislación sobre la Cámara de Trabajadores del Sector Privado, y de "sector económico". A fin de garantizar una representación aun mínimamente proporcional en este organismo de derecho público, la ley ha reglamentado el número de los miembros de la Cámara por grupos de actividad. Ahora bien, el concepto de grupo no es sinónimo del de sector. El grupo es un molde un tanto arbitrario, que se crea para un objetivo específico, mientras que el sector tiene un significado socioeconómico mucho más amplio y genérico.
18. 643. Por comunicación ulterior de 6 de enero de 2000, la AEBAL proporciona información sobre la evolución del problema desde la presentación de la queja. Entre otras cosas, precisa que el 16 de julio de 1998 se constituyó el sindicato "Unión de Empleados del Sector Privado" (UEP) a fin de defender los intereses de todos los empleados del sector privado de Luxemburgo. El 27 de abril de 1999, la AEBAL y la UEP constituyeron a su vez una federación sindical. La UEP participó en las elecciones sociales celebradas en noviembre de 1998 y en ellas obtuvo un total de 6,95 por ciento de los sufragios de los empleados que votaron para la formación del órgano estatutario de la caja del seguro de enfermedad de los empleados del sector privado. En los mismos comicios, la AEBAL totalizó el 17,063 por ciento de todos los votantes, lo cual representa un 23,99 por ciento para la AEBAL y la UEP juntas. Además, la AEBAL y la Federación Sindical AEBAL-UEP firmaron, el 29 de abril de 1999, un convenio colectivo negociado con la Asociación de Bancos y Banqueros de Luxemburgo (ABBL). La AEBAL precisa que con el beneplácito del Director de la Inspección del Trabajo y las Minas, el Ministro de Trabajo y de Empleo rechazó mediante una orden el registro de dicho convenio colectivo so pretexto de que la AEBAL no alcanza la representatividad exigida a escala nacional para suscribir sola convenios colectivos. El 22 de diciembre de 1999, la organización querellante presentó una demanda de suspensión de ejecución y de adopción de cautelas ante el Tribunal Administrativo en respuesta a la decisión del Ministro. Por resolución de 14 de enero de 2000, el Tribunal Administrativo desestimó la demanda de suspensión, pero accedió a la solicitud de adopción de cautelas con miras a la aplicación provisional de las medidas previstas en el convenio colectivo entre la AEBAL y la ABBL en espera de la decisión sobre el fondo del asunto.
19. 644. Finalmente, por una comunicación de 25 de octubre de 2000, la organización querellante envió una copia de la sentencia pronunciada por el Tribunal Administrativo de Luxemburgo, por la cual éste reconoce la representatividad nacional de la EBAL para firmar convenios colectivos.

B. Respuesta del Gobierno

• Descripción de la AEBAL
  645. 645 El Gobierno reconoce que la AEBAL goza de una adhesión real, si bien no exclusiva, en el sector de la banca y de las compañías aseguradoras. Este sector forma parte de la categoría socioprofesional de empleados del sector privado que, según los censos que fundamentaron las elecciones sociales de 1998, comprende a 94.412 empleados, de los cuales 19.543 trabajan en el sector de la banca y de los seguros. El Gobierno observa que la AEBAL pretende representar a 9.200 empleados, o sea, al 9,7 por ciento del conjunto de los empleados del sector privado del país.
  646. 646 El Gobierno se refiere a tres instrumentos electorales que permiten valorar la influencia de un sindicato:
       • - las elecciones a las cámaras profesionales;
       • - las elecciones a los órganos de gestión de las instituciones de seguridad social, y
       • - las elecciones a las delegaciones del personal en las empresas.
  647. Las cámaras profesionales, que son representaciones generales prácticamente parlamentarias de una profesión, son dos. Se trata por una parte de la Cámara de los Trabajadores del Sector Privado, que agrupa a los representantes electos de los 94.412 empleados del sector privado que trabajan en Luxemburgo. Estos empleados del sector privado se subdividen, según la importancia numérica y económica del sector, en seis colectivos, que representan respectivamente a los empleados del sector privado que trabajan en la industria (cuatro escaños), en el sector siderúrgico (tres escaños), en el sector de la banca y de los seguros (ocho escaños), en el sector del comercio (tres escaños), en el sector de la salud (cuatro escaños) y en el sector ferroviario (seis escaños). La AEBAL está presente únicamente en el grupo "banca y seguros", en el cual ha obtenido 68,19 por ciento de los sufragios, o sea seis escaños en total. Si bien el Gobierno reconoce que no se puede negar la importancia de la AEBAL en el sector de "banca y seguros", subraya que sólo 37,89 por ciento de los electores potenciales participaron en las elecciones y que la AEBAL dista mucho de tener la exclusividad o el monopolio de representación a los cuales aspira. Además, procede relacionar los seis escaños obtenidos con el número total de los escaños de la Cámara Profesional (38), puesto que en Luxemburgo no existen categorías específicas que abarquen a los empleados de la banca y de los seguros. Por consiguiente, para el Gobierno, los seis escaños de la AEBAL representan apenas el 15 por ciento del conjunto de los escaños de la institución que representa la categoría socioprofesional de los trabajadores del sector privado en Luxemburgo.
  647. 647 La situación de los órganos de gestión de las instituciones de seguridad social es similar. Los miembros de las instancias rectoras son elegidos entre los miembros de los órganos siguientes:
       • - órganos rectores de las cajas de enfermedad o de pensión;
       • - órganos rectores de la asociación del seguro contra los accidentes de trabajo o del centro de afiliación y de cobro de las cotizaciones sociales;
       • - órganos rectores del seguro-dependencia y de la asistencia social pública, y
       • - jurisdicciones sociales.
  648. Están presentes en el conjunto de los órganos rectores de las cajas de enfermedad que representan las diferentes categorías socioprofesionales (obreros, empleados del sector privado, funcionarios) 145 delegados de los asalariados. El Gobierno observa que cuatro de ellos vienen de la AEBAL, es decir el 2,75 por ciento. Si sólo se consideran las cajas de enfermedad de los empleados del sector privado, 42 delegados de los asalariados ocupan un escaño. Entre ellos, cuatro delegados son de la AEBAL, es decir, el 9,52 por ciento. Por consiguiente, a juicio del Gobierno, la AEBAL representa apenas el 9,52 por ciento de los delegados de los empleados del sector privado en los órganos rectores de las cajas del seguro de enfermedad de los empleados del sector privado. En la asamblea general de la caja de pensiones de los empleados del sector privado, dos representantes de la AEBAL figuran entre los 15 miembros, o sea que representan el 13 por ciento. La AEBAL no está representada en el comité directivo de dicha caja.
  648. 648 En lo que respecta a la presencia de la AEBAL en las delegaciones del personal de las empresas del único sector en que está presente, el Gobierno reconoce que, si bien es real, dista mucho de revestir la importancia que se alega en la queja. Según las últimas cifras oficiales de la Inspección del Trabajo y las Minas, administración oficialmente encargada de valorar los resultados de las elecciones sociales de noviembre de 1998, la AEBAL obtuvo 182 escaños de los 570 comunicados en la fecha a la Inspección del Trabajo y las Minas, o sea el 31,93 por ciento.
• La libertad sindical en Luxemburgo
  649. 649 El Gobierno subraya que Luxemburgo ha admitido y respeta sin lugar a dudas la libertad sindical, ya que ratificó los textos internacionales cuyo objetivo radica en la defensa de los derechos del hombre y su libre ejercicio. Además, en el párrafo 5 del artículo 11 de la Constitución de Luxemburgo se garantizan las libertades sindicales. El Gobierno insiste en que en cuanto una agrupación profesional responde a los criterios estructurales y de funcionamiento contenidos en la ley de 1965, o sea, cuando es una agrupación profesional dotada de una organización interna cuyo objetivo es la defensa de los intereses profesionales y la representación de sus miembros, así como la mejora de sus condiciones de vida, puede aspirar a que se le atribuya la condición de organización sindical, y ello en absoluto cumplimiento del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Los sindicatos, incluida la AEBAL, gozan de toda la gama de prerrogativas dimanantes del Convenio núm. 87, a saber: el derecho de constituirse sin autorización previa, el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos internos y administrativos, el derecho de elegir libremente a sus representantes, el derecho de designar libremente a sus representantes en otros organismos que prevén la representación sindical, el derecho de organizar su administración y sus actividades, y el derecho de formular su programa de acción y de reivindicaciones. Todos los sindicatos, entre los cuales la AEBAL, tienen el derecho de existir, admitir afiliados, defender sus intereses, ejercer presión y manifestarse. El Gobierno subraya que en Luxemburgo la constitución y el funcionamiento de los sindicatos se basan, en virtud de principios dimanantes de la Constitución de Luxemburgo y de los convenios internacionales del trabajo, en un liberalismo absoluto, que constituye por otra parte un poderoso factor de promoción de la expansión del pluralismo sindical. Por ello, en Luxemburgo coexisten al menos una decena de organizaciones sindicales, más o menos importantes, cifra que es notable si se considera la exigüidad del territorio nacional y la cifra poco importante - en términos absolutos - de la población activa de Luxemburgo (aproximadamente 200.000 personas, incluidos los trabajadores fronterizos).
• La representatividad y la negociación colectiva
  650. 650 El legislador de Luxemburgo, si bien mantiene íntegra la libertad de constitución y de funcionamiento de los sindicatos, ha considerado oportuno modular las reglas de estricta igualdad de los sindicatos, en función de su representatividad, tan sólo en el ejercicio del derecho de suscribir convenios colectivos de trabajo. A este respecto, el Gobierno presenta las disposiciones pertinentes de la ley de 1965. En el apartado 1.º del artículo 2 de la ley de 1965 se otorga el monopolio de la firma de los convenios colectivos de trabajo a las organizaciones sindicales más representativas en el plano nacional. En el apartado 3 de esta misma disposición se determinan los criterios atendiendo a los cuales se aprecia la representatividad de un sindicato en el plano nacional. Estos criterios son los siguientes: un número importante de afiliados al sindicato, las actividades del sindicato y la independencia de éste con respecto al empleador. Se trata de criterios objetivos, fijos y conocidos por los sindicatos con anterioridad. El Consejo de Estado, que antes de constituirse las jurisdicciones administrativas, era la jurisdicción administrativa suprema del país, aclaró estos criterios en varias de sus decisiones. Las principales ideas desarrolladas en la materia por los jueces son las siguientes: las organizaciones sindicales representativas en el plano nacional deben defender en primer lugar los intereses profesionales y representar a los trabajadores que son miembros afiliados, siendo la importancia de su número uno de los factores que determinan en un sindicato la condición de parte signataria de un convenio colectivo de trabajo (criterio general/nacional); los sindicatos representativos en el plano nacional deben declarar que, mediante su intervención en la negociación y la firma de un convenio colectivo de trabajo, asumen la defensa de los intereses profesionales y la representación de aquellos de sus miembros a los cuales debe aplicarse el convenio colectivo de que se trata (criterio de la presencia en (cada uno de) los sectores en los que el convenio colectivo se aplique); el empleo del número plural en la designación de las organizaciones más representativas a escala nacional demuestra que el legislador refuerza ciertamente el papel del sindicalismo representativo en el plano nacional, pero sin romper con la tradición pluralista en la determinación del tope por debajo del cual no se reconoce representatividad nacional a una organización sindical. Cabe proceder de forma pragmática. Por ejemplo, en un caso concreto, el Consejo de Estado consideró que la adhesión del 25 por ciento de los empleados sindicados constituía el "número importante" exigido por la ley. Además, el Consejo de Estado ha considerado que la representatividad nacional de un sindicato no se deriva ipso facto de una implantación puramente sectorial. Antes bien, el sindicato debe justificar un número importante de afiliados y, por ende, de adhesión de cierta importancia en diferentes sectores de la vida económica.
  651. 651 El Gobierno explica que el sistema de relaciones colectivas de trabajo de Luxemburgo tiende a no favorecer las estructuras sindicales organizadas en el plano del ramo profesional, del sector o de la empresa, con miras a la sola firma de convenios colectivos de trabajo. No obstante, los sindicatos están en pie de igualdad en las negociaciones. Por consiguiente, los sindicatos unisectoriales, los sindicatos de empresa, incluso los "domésticos", no son apartados de las negociaciones colectivas ni por la ley, ni por las autoridades competentes. No obstante, al excluirlos de la firma de los convenios colectivos en beneficio de los sindicatos que tienen una representatividad en el plano nacional, el legislador luxemburgués no ha querido estimular la formación de sindicatos especializados, sino más bien limitar los inconvenientes de una dispersión excesiva de los esfuerzos sindicales. Al denegar a los sindicatos, cuyas actividades se limitan a una sola empresa, a un solo sector económico o una sola rama profesional, la posibilidad de firmar solos los convenios colectivos, la ley procura limitar la progresión nefasta del pluralismo sindical en un país que se caracteriza, entre otras cosas, por un territorio nacional exiguo y un número total de asalariados escaso, en cifras absolutas, incluidos los asalariados sindicados (aproximadamente el 40 por ciento de los asalariados según los datos de los sindicatos).
  652. 652 En este contexto, el Gobierno recuerda que el derecho luxemburgués no reconoce más que dos categorías profesionales: los obreros y los empleados del sector privado. Así, pues, la ley de 1965 autoriza para una misma empresa o sección de empresa un solo convenio colectivo para el conjunto del personal empleado privado, y un solo convenio colectivo para el conjunto del personal obrero, en la inteligencia de que la capacidad jurídica para concluir dichos convenios colectivos lo ostentan los sindicatos más representativos en el plano nacional para cada una de esas dos (únicas) categorías socioprofesionales de trabajadores asalariados. A este respecto, el Gobierno recuerda que todo sindicato puede impugnar ante las autoridades competentes la negativa de registro de un convenio colectivo por el Ministro, motivada por una falta de representatividad del o de los sindicatos signatarios. En efecto, el ordenamiento jurídico luxemburgués prevé un control de la capacidad jurídica de los sindicatos signatarios sólo en relación con el registro de un convenio colectivo.
  653. 653 En vista de estas especificaciones, el Gobierno insiste en que jamás ha cuestionado que la AEBAL sea una organización sindical dotada de las prerrogativas previstas en los convenios internacionales del trabajo. El Gobierno subraya que no sólo se la admite a participar en las negociaciones colectivas en el sector de la banca y de los seguros, sino que también es el jefe de fila (federführend) a pesar de la presencia de los sindicatos nacionales representativos. Con una sola excepción, todos los convenios colectivos del sector han sido firmados con el acuerdo de la AEBAL. Así pues, según el Gobierno, la AEBAL está desde hace varios decenios, y con una sola excepción, no sólo asociada a las negociaciones, sino que también es cosignataria del convenio colectivo que se deriva de las mismas.
  654. 654 Dicho de otro modo, la ley y la jurisprudencia de Luxemburgo no impiden en absoluto que la AEBAL participe en las negociaciones colectivas del sector en el que ostenta una representatividad amplia, ni que "cofirme" un convenio colectivo en el que figura la firma de un sindicato representativo en el plano nacional. Por cierto, los sindicatos representativos en el plano nacional jamás han rechazado la presencia de la AEBAL durante las negociaciones colectivas en los sectores de la banca y los seguros. Además, el Gobierno jamás ha denegado el registro de un convenio colectivo que llevase la "cofirma" de la AEBAL. Antes bien, la ley y la jurisprudencia prevén que la AEBAL no puede firmar sola convenios colectivos, ya que no reúne los criterios de representatividad preestablecidos. La AEBAL es unisectorial y los trabajadores a los que representa pertenecen, según la ley de Luxemburgo, a la categoría socioprofesional de los empleados del sector privado; no constituyen una categoría aparte para la que podrían reivindicar una representatividad, ya sea nacional o sectorial. Ahora bien, según el Gobierno, la organización querellante pretende crear por iniciativa propia una nueva categoría socioprofesional (empleados del sector privado bancario) que la ley desconoce y que es contraria al mantenimiento de la paz social. Además, según el Gobierno, la OIT no es competente para admitir o no la existencia de dicha categoría socioprofesional, único medio para la AEBAL de alcanzar una representatividad, cualquiera sea su naturaleza.
  655. 655 Por último, el Gobierno estima que la AEBAL se ha apartado de la solidaridad nacional entre asalariados y ha hecho peligrar directamente la paz social en Luxemburgo al querer firmar sola el último convenio colectivo. Por otra parte, en este texto no se tienen en cuenta las directrices sobre el empleo de la Unión Europea tales como se retoman en el plan de acción nacional para el empleo en Luxemburgo (plan tripartito en el plano nacional y plurisectorial) y en la ley de 12 de febrero de 1999, que transpone ese plan de acción nacional sobre el empleo y modifica el resto de la ley de 1965 al imponer, en adelante, a las partes la obligación de negociar sobre cuatro temas precisos, vinculados al empleo y a la lucha contra el desempleo.
• Federación AEBAL-UEP
  656. 656 En lo que respecta a la Federación AEBAL-UEP, el Gobierno declara que conforme al artículo 2 de la ley de 1965 sólo pueden ser parte en un convenio colectivo de trabajo las organizaciones sindicales más representativas en el plano nacional. Por consiguiente, no sólo es necesario que tenga un objetivo de carácter sindical, sino que además debe ser una organización, con carácter sindical, y no una simple confederación de dos o más sindicatos. El legislador exige que los sindicatos signatarios de un convenio colectivo cumplan por sí mismos los criterios de representatividad, sin tener que recurrir para ello a una confederación con otros sindicatos. El Gobierno señala que la firma del convenio colectivo objeto del litigio a la que se refiere AEBAL en la queja tuvo lugar el 29 de abril de 1999, esto es, dos días después de la constitución de la Federación Sindical (en realidad una confederación) AEBAL-UEP. Está claro pues que el convenio colectivo fue totalmente negociado por la AEBAL incluso antes de que se constituyera la Confederación AEBAL?UEP, ya que ésta se creó con el único fin de dar la apariencia de participación de una federación sindical que respondiese a los criterios del artículo 2 de la ley de 1965. El Gobierno precisa que la participación de AEBAL-UEP en la firma del convenio colectivo constituyó un fraude de ley, caracterizado en este caso por la constitución de una federación sindical con el único fin de poder firmar un convenio colectivo que ya había sido totalmente negociado anteriormente por uno de los sindicatos constituyentes.
• Independencia de la AEBAL
  657. 657 En lo que respecta a la independencia de la AEBAL, el Gobierno recuerda que la independencia de las organizaciones sindicales es necesaria para garantizar la tutela absoluta de los intereses de los afiliados, sin presiones exteriores. En este contexto, el concepto jurídico de "independencia" significa "independencia económica respecto de los empleadores". Los dirigentes de un sindicato deberían ser remunerados exclusivamente con las cuotas sindicales y no deberían tener que rendir cuenta alguna a los empleadores. El Gobierno recalca que, en el caso de AEBAL, esta independencia no parece darse porque todos los dirigentes de esta organización siguen estando al servicio de un banco o de una compañía de seguros. Además, el Gobierno comprueba que la ABBL y la AEBAL han entablado conjuntamente una acción para impugnar una orden ministerial por la que se había denegado la inscripción de un convenio colectivo firmado únicamente por la AEBAL, lo cual podría tender a demostrar la conexión de intereses de las dos organizaciones mencionadas.
  658. 658 El Gobierno adjunta a su comunicación las memorias presentadas por la Confederación Sindical Independiente de Luxemburgo (OGB-L) y la Confederación de Sindicatos Cristianos de Luxemburgo (LCGB), que consideran infundada la queja de la AEBAL y rebaten categóricamente todas las cifras presentadas por esta última.
  659. 659 En una comunicación reciente de 16 de mayo de 2000, el Gobierno envía una carta conjunta de los presidentes de la OGB-L y de la LCGB, en la que estos últimos reiteran su oposición a los alegatos presentados por la AEBAL, e impugnan nuevamente las cifras facilitadas por la AEBAL respecto al número de afiliados con que cuenta. Además, la OGB-L y la LCGB plantean la cuestión de la falta de independencia de la AEBAL respecto a los empleadores del sector de la banca.
  660. 660 Finalmente, por una comunicación de 27 de octubre de 2000, el Gobierno envió una copia de la sentencia por la que el Tribunal Administrativo de Luxemburgo reconoce la representatividad de la AEBAL a escala nacional. El Gobierno declara que tiene la posibilidad de apelar contra esta sentencia, pero que todavía no ha tomado una decisión al respecto.

C. Conclusiones del Comité

1. 661. La presente queja se refiere a las dificultades que afronta la organización querellante, la Asociación de Empleados de Bancos y Aseguradoras de Luxemburgo (AEBAL), para lograr el reconocimiento de su condición de sindicato representativo en virtud de la ley de 1965 sobre los convenios colectivos de Luxemburgo (en adelante ley de 1965).
2. 662. Como lo subraya el Gobierno, jamás se cuestionó la condición de organización sindical de la AEBAL, en la medida en que ésta reúne los criterios estructurales y funcionales previstos en la ley de 1965. Representa en efecto una agrupación profesional dotada de una organización interna y "cuyo objetivo consiste en tutelar los intereses profesionales y la representación de [sus] miembros, así como mejorar sus condiciones de existencia". Sólo motiva la queja la cuestión de la representatividad de la organización querellante, representatividad que resulta necesaria para firmar convenios colectivos.
3. 663. El Comité observa que ya examinó la ley de 1965 y la cuestión de la representatividad de las organizaciones de trabajadores de Luxemburgo [véase 119.º informe, caso núm. 590, párrafos 33 a 63]. Antes de recordar las conclusiones formuladas por el Comité en aquella ocasión y de pronunciarse seguidamente sobre el presente caso, el Comité desea mencionar los principios pertinentes desarrollados en materia de representatividad sindical.
4. 664. En lo que respecta a la representatividad y a la negociación colectiva, el Comité observa que los diferentes instrumentos adoptados por la Conferencia de la OIT se refieren expresamente a los conceptos de representatividad o de organizaciones representativas. A este respecto, el Comité menciona los trabajos preparatorios del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91) y la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163). Además, el Comité toma nota de que, en virtud del artículo 4 del Convenio núm. 98, los gobiernos deben adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar los procedimientos de negociación voluntaria de los convenios colectivos. A este respecto, el Comité siempre ha insistido en la importancia de que los trabajadores puedan elegir la organización que ha de representarles, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que pueda influenciar o viciar esta libertad de elección. No obstante, como la diversidad de tendencias sindicales ha llevado efectivamente a los legisladores a reservar ciertos derechos a las organizaciones que gozan de la mayor adhesión de los trabajadores, el Comité ha aceptado que se establezca una distinción en virtud de uno u otro sistema entre los sindicatos según su grado de representatividad [véase 197.º informe, caso núm. 918, párrafo 157]. Por ello, el Comité ha aceptado que, a los efectos de las negociaciones colectivas, se establezca una distinción entre las organizaciones sindicales sobre la base de su representatividad y reconociendo a los sindicatos más representativos unos derechos preferentes de negociación, inclusive de los convenios colectivos. No obstante, al adoptar esta postura, el Comité insistió en la necesidad de disponer de normas objetivas para pronunciarse sobre la representatividad de las organizaciones [véase 119.º informe, caso núm. 590, párrafo 59].
5. 665. En este contexto, el Comité estima conveniente recordar las conclusiones que formuló en el caso antes mencionado, que se referían también a la ley de 1965. En aquel caso, un sindicato luxemburgués había presentado una queja ante el Comité, al estimar que era el más representativo de una categoría de trabajadores que no estaba reconocida como una categoría especial a efectos de la negociación colectiva. El sindicato tenía existencia legal en el plano nacional, pero no tenía capacidad para concluir convenios colectivos separados en nombre de sus miembros. El Comité, tomando en consideración las condiciones nacionales, y en particular la exigüidad del territorio del país, que justificaban que el derecho de negociación sólo fuese otorgado a las organizaciones más representativas en el plano nacional, había considerado que ni la ley ni la práctica debían impedir que el sindicato que representase a una determinada categoría defendiese los intereses de sus afiliados. El Comité recomendó entonces al Consejo de Administración que invitara al Gobierno a que examinara las medidas que podría tomar para dar al sindicato interesado la posibilidad de estar vinculado al proceso de negociación colectiva, de modo que pudiera representar y defender debidamente los intereses colectivos de sus miembros [ibíd., párrafo 63].
6. 666. En el presente caso, según la información comunicada al Comité por la organización querellante, la AEBAL es un sindicato de trabajadores que cuenta con aproximadamente 9.200 afiliados, la mayoría de los cuales figuran entre los 19.195 empleados de la banca y de las compañías aseguradoras domiciliadas en Luxemburgo (datos de 1998 de la Cámara de Empleados del Sector Privado). En noviembre de 1998, con ocasión de las últimas elecciones celebradas en la Cámara de Empleados del Sector Privado, la AEBAL obtuvo en el grupo "banca y seguros" (grupo III) el 68 por ciento de los votos, por lo que este sindicato resultó ser fuertemente mayoritario en ese órgano. Sin embargo, el Comité observa que el Gobierno y las confederaciones sindicales OGB-L y LCGB rebaten determinadas cifras presentadas por la AEBAL, tendentes a demostrar su carácter mayoritario en el sector de que se trata.
7. 667. No obstante, el Comité observa que el Gobierno no cuestiona en absoluto el papel fundamental que desempeña la organización querellante en el sector de la banca y los seguros. Muy al contrario, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual ni la ley ni la jurisprudencia de Luxemburgo impiden a la AEBAL participar en las negociaciones colectivas en el sector en que tiene una representatividad amplia. Además, el Comité observa que la organización querellante, no sólo ha participado desde hace muchos años en la negociación de casi todos los convenios colectivos firmados que interesan al grupo III (banca y aseguradoras), sino que también actuó como portavoz intersindical por conducto de su presidente. Tal como lo subraya el Gobierno, todos los convenios colectivos del sector de la banca y los seguros, excepto uno, sólo fueron firmados con el acuerdo de la AEBAL. Además, todos salvo uno fueron declarados de obligatoriedad general.
8. 668. Por consiguiente, nadie cuestiona que la AEBAL haya participado en las negociaciones colectivas en su sector ni que incluso haya firmado en varias oportunidades, con otros sindicatos reconocidos como representativos, los convenios colectivos correspondientes. Lo que está en juego es el estatuto representativo de la organización querellante - que le permitiría firmar sola convenios colectivos - respecto de la ley de 1965 y de la jurisprudencia.
9. 669. En lo que respecta a la legislación, el Comité considera oportuno actualmente recordar las disposiciones de la ley de 1965, es decir, los apartados 1.º, 2 y 3 del artículo 2 que rezan:
   • Sólo podrán ser parte en un convenio colectivo de trabajo, sin perjuicio de los empleadores individuales y de las agrupaciones de empleadores, las organizaciones sindicales más representativas en el plano sindical.
   • Se consideran organizaciones sindicales todas las agrupaciones profesionales dotadas de una organización interna y dedicadas a la defensa de los intereses profesionales y a la representación de sus miembros, así como a la mejora de sus condiciones de vida.
   • Se consideran organizaciones profesionales más representativas aquellas que se distinguen por el número importante de sus afiliados, por sus actividades y por su independencia.
   • A tenor de la ley de 1965, las organizaciones sindicales más representativas son las que destacan por el número importante de sus afiliados, por sus actividades y por su independencia. Estos criterios son suficientemente objetivos, precisos y concluyentes para permitir, a juicio del Comité, la determinación de las organizaciones representativas. No obstante, la ley de 1965 prevé además que las organizaciones han de ser representativas en el plano nacional; la ley no da más indicaciones al respecto. El Comité observa que esta ley ha sido objeto de al menos tres interpretaciones jurisprudenciales que han aclarado la intención del legislador respecto de la referencia al "plano nacional". Según se desprende de estas decisiones, de las cuales el Comité ha recibido copia, y según la información puesta en su conocimiento, para ser representativa en el plano nacional una organización de trabajadores debe acreditar a un tiempo su representatividad tanto nacional, como plurisectorial de uno u otro de los grupos socioprofesionales reconocidos por la ley, es decir, de los empleados del sector privado o los obreros. Para aspirar a esta representatividad y tener capacidad para firmar sola convenios colectivos, la organización considerada debe justificar que reúne cierto número de afiliados y, por ende, una adhesión indiscutible en diferentes sectores de la vida económica en uno u otro de esos grupos. El Comité estima que la suma de estas dos exigencias a efectos de la firma de los convenios colectivos - representatividad nacional y plurisectorial - plantea dificultades con respecto a los principios de la libertad sindical en lo que respecta a la representatividad. Su aplicación podría tener como consecuencia impedir que un sindicato representativo en un sector determinado firme solo los convenios colectivos derivados de las negociaciones colectivas en las que ha participado.
10. 670. En el presente caso, el Comité observa que, si bien la organización querellante representa un número importante de empleados en el sector de la banca y de las compañías aseguradoras en el plano nacional, no puede firmar sola los convenios colectivos que abarcan a los trabajadores de este sector y que ha negociado, en la inteligencia de que el Gobierno considera que no es representativa, pues no puede demostrar una adhesión en diferentes sectores de la vida económica. El Comité considera que la interpretación que las autoridades competentes de Luxemburgo dan a la ley de 1965, al imponer una representación nacional y plurisectorial, es contraria a los principios de la libertad sindical, dado que impide al sindicato más representativo en un sector determinado firmar solo los convenios colectivos, y por tanto tutelar lo mejor posible los intereses de los que representa. Los sindicatos que a tenor del Convenio núm. 98 gozan del derecho de negociar los convenios colectivos para reglamentar por este conducto las condiciones de empleo, deben ser designados atendiendo a criterios objetivos y preestablecidos. Ciertamente, el número de afiliados o el resultado de las elecciones profesionales son criterios objetivos y preestablecidos. El Comité se ve por tanto obligado a reiterar las conclusiones que formulara en su examen anterior del caso de Luxemburgo (caso núm. 590) a saber, que la AEBAL debe estar asociada al proceso de negociación colectiva en su sector. Según el Comité, para que esta asociación en la negociación sea plenamente efectiva y real, la AEBAL debe estar en condiciones de firmar los convenios derivados de las negociaciones cuando lo considere oportuno, y de ser necesario sola, siempre que su representatividad en el sector haya sido objetivamente demostrada.
11. 671. Además, el Comité considera que la participación en la negociación colectiva y la firma de convenios que de ella se derivan implica necesariamente la independencia de las organizaciones signatarias respecto del empleador o de las organizaciones de empleadores, así como de las autoridades públicas. Las organizaciones sindicales pueden participar en la negociación sólo cuando se demuestra la efectividad de dicha independencia.
12. 672. La determinación de las organizaciones susceptibles de firmar solas los convenios colectivos debería efectuarse pues atendiendo a un criterio doble: el de la representatividad y el de la independencia. Según el Comité, las organizaciones que reúnan estos criterios deberían ser declaradas como tales por un órgano que ofrezca todas las garantías de independencia y de objetividad.
13. 673. Finalmente, el Comité toma nota de la reciente sentencia pronunciada el 24 de octubre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Luxemburgo, por la cual éste reconoce la representatividad nacional de la AEBAL para firmar convenios colectivos.
14. 674. En este contexto, el Comité pide al Gobierno que, teniendo en cuenta sus conclusiones, vuelva a examinar la situación y adopte las medidas necesarias para que una organización cuyo carácter representativo en un sector determinado y cuya independencia se demuestre objetivamente pueda firmar, de ser necesario sola, los convenios colectivos, a efectos de que la práctica de Luxemburgo se encuentre en plena conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto.