Definitive Report - Report No 320, March 2000

1. 838. El Comité examinó este caso en su reunión de noviembre de 1999 y en esa ocasión presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véase 318.o informe, párrafos 596-618, aprobado por el Consejo de Administración en su 276.a reunión (noviembre de 1999)).
2. 839. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 30 de diciembre de 1999.
3. 840. Zambia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen previo del caso

1. 841. En su anterior examen del caso, el Comité tomó nota de que los alegatos de este caso se referían a la imposición de una congelación salarial en la administración pública en 1998, sin haberse realizado consultas previas con los sindicatos correspondientes. El Comité había llegado a la conclusión de que no habían tenido lugar consultas entre el Gobierno y los sindicatos correspondientes con anterioridad a la decisión gubernamental de proceder a una congelación salarial que afectaría a todos los trabajadores de la administración pública y a los de las instituciones subvencionadas por el Gobierno en 1998. Había pedido al Gobierno que en el futuro siguiese un proceso adecuado de consulta cuando desease modificar las estructuras de negociación en las que actuaba como empleador. En lo que concierne a la compatibilidad de la propia medida de restricción salarial con los principios de la negociación colectiva, el Comité había señalado que la congelación salarial fue impuesta durante un período de 12 meses tras el cual se reanudaría la negociación colectiva en la administración pública. Por consiguiente, el Comité había considerado que la congelación salarial constituía una medida excepcional de carácter temporal. No obstante, había señalado que dicha congelación salarial no fue acompañada de medidas preventivas adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, especialmente de los que tienen ingresos bajos, y confió en que en el futuro el Gobierno se abstendría de recurrir a semejantes medidas.
2. 842. En vista de las conclusiones provisionales del Comité, en su reunión de noviembre de 1999, el Consejo de Administración aprobó las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité espera que en el futuro el Gobierno seguirá un proceso adecuado de consultas cuando persiga modificar las estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente como empleador;
   • b) el Comité lamenta que el Gobierno no diese prioridad a la negociación colectiva como medio de determinar las condiciones de empleo de sus funcionarios públicos y que, en vez de ello, optara unilateralmente, sin consultar con las organizaciones sindicales interesadas, y sin que se acompañe de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, por congelar todos los salarios de la administración pública durante un año. El Comité confía en que en el futuro el Gobierno se abstendrá de adoptar medidas de esta índole, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que envíe informaciones sobre las razones imperiosas que habrían motivado el congelamiento salarial.

B. Respuesta del Gobierno

1. 843. Por comunicación de fecha 30 de diciembre de 1999, el Gobierno manifestó que pese a que en la reunión de septiembre de 1997 el Consejo Laboral Consultivo Tripartito no trató el tema de la congelación salarial en la administración pública, no es correcto sugerir que los sindicatos de la administración pública desconocían el proceso de congelación salarial ni las razones que llevaron a tomar esta medida. El Gobierno señaló que los dos sindicatos de la administración pública, a saber, el Sindicato de Funcionarios de Zambia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Pública, participaron plenamente en el comité directivo del Programa de Reforma de la Administración Pública donde se examinaban y discutían los elementos del Programa de Reforma, entre ellos las restricciones salariales para 1998. Además, el 3 de octubre de 1997 se celebró una reunión especial de consulta en la que el Gobierno informó detalladamente a los representantes del Sindicato de Funcionarios de Zambia y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Pública de las revisiones introducidas al Programa de Reforma de la Administración Pública para 1998, sus objetivos y su marco cronológico. En esa reunión, se informó especialmente a los dos sindicatos de que, hasta que el proceso de reestructuración se hallase firmemente anclado, se procedería a una restricción salarial en el sector público en el curso de 1998. Asimismo, se hizo hincapié en que no podría procederse a ningún aumento salarial significativo hasta que la administración pública hubiese reducido considerablemente sus efectivos. Así pues, el Gobierno consideró que había entablado un diálogo adecuado con los dos sindicatos directamente involucrados en este asunto.
2. 844. En lo que concierne a la recomendación del Comité de conceder prioridad a la negociación colectiva como medio para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, el Gobierno hizo hincapié en que se hallaba comprometido con la negociación colectiva en todos los ámbitos de la actividad económica, entre ellos la administración pública. La congelación salarial de 1998 tuvo una duración temporal y fue concebida con un propósito especial, es decir, facilitar la aplicación del Programa de Reforma de la Administración Pública. Además, en un intento por prestar asistencia a los trabajadores, especialmente a los afectados por la congelación salarial, el Gobierno ofreció un aumento del 40 por ciento en el valor del descuento impositivo, a través del presupuesto de 1998. Por otro lado, el presupuesto tenía tal estructura que la política fiscal, junto con una situación económica difícil, desembocarían en un nuevo descenso de los índices inflacionistas, que pasarían a no tener más que un solo dígito. Sin lugar a dudas, esto podría considerarse como una medida encaminada a garantizar el valor y el aumento del salario líquido neto de los trabajadores y, por consiguiente, a proteger su nivel de vida.
3. 845. Por último, en lo que concierne a la razón imperiosa que llevó a la adopción de la congelación salarial en 1998, el Gobierno reitera que esta medida se tomó para garantizar la ausencia de obstáculos en la aplicación eficaz del Programa de Reforma de la Administración Pública, emprendido con el propósito de facilitar servicios de calidad al pueblo de Zambia con eficacia y rentabilidad, mediante la creación de una administración pública pequeña, bien remunerada y motivada. Además, se adoptó el método de congelación salarial teniendo presente que el Gobierno no disponía de los medios necesarios, ya que en el presupuesto de 1998 no se asignaban fondos a la financiación de aumentos salariales, las prestaciones incluidas.

C. Conclusiones del Comité

1. 846. El Comité observa que los alegatos que se han presentado en este caso se refieren a la imposición de la congelación salarial en la administración pública sin haberse entablado previamente consultas con los sindicatos pertinentes. Durante su anterior examen del caso, el Comité observó que la organización querellante había alegado que la congelación salarial fue impuesta durante todo el año 1998 sin consultar a los trabajadores afectados a través de sus organizaciones sindicales o del ZCTU. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que, pese a que la cuestión de la congelación salarial de la administración pública no fue discutida en la reunión del Consejo Consultivo Tripartito de Trabajo celebrada en septiembre de 1997, los dos sindicatos de la administración pública, el Sindicato de Funcionarios de Zambia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Pública, participaron plenamente en el comité directivo encargado de aplicar el Programa de Reforma de la Administración Pública, donde se analizaron y discutieron en profundidad los elementos de este Programa, entre ellos las restricciones salariales previstas para 1998. Además, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el 3 de octubre de 1997 se celebró una reunión especial de consulta en la que el Gobierno informó detalladamente a los representantes de los sindicatos anteriormente mencionados sobre la necesidad de efectuar una congelación salarial en la administración pública en el curso de 1998, habida cuenta de los objetivos y del marco cronológico de dicho programa. En estas condiciones, el Comité considera que se llevaron a cabo consultas adecuadas entre el Gobierno y los sindicatos pertinentes con anterioridad a la imposición de la congelación salarial para todos los trabajadores de la administración pública durante 1998.
2. 847. En lo que respecta a la compatibilidad de la propia medida de restricción salarial con los principios de la negociación colectiva en su anterior examen del caso el Comité reconoció que, cuando por razones imperiosas de interés económico-nacional y en aras de una política de estabilización, un gobierno consideraba que no era posible fijar libremente los salarios por negociación colectiva, toda restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Comité observó que la congelación salarial constituyó una de las medidas que habían sido adoptadas por el Gobierno con miras a facilitar la aplicación de un programa de reforma de la administración pública. El Comité concluyó que, puesto que la congelación salarial fue impuesta durante un período de 12 meses, tras el cual la negociación colectiva se reanudó en la administración pública, se trató de una medida excepcional de carácter transitorio. No obstante, el Comité observó que dicha congelación salarial no estuvo acompañada por garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, por lo que pidió al Gobierno que enviase información sobre las razones imperiosas que habían motivado el congelamiento salarial (véase 318.o informe, párrafos 613-615).
3. 848. A este respecto, el Comité toma nota de la manifestación del Gobierno de que, en un esfuerzo por prestar asistencia a los trabajadores más afectados por la congelación salarial, el Gobierno decidió incrementar en un 40 por ciento el valor del crédito impositivo. Seguidamente, el Gobierno indicó que, en su opinión, sus políticas fiscales y monetarias darían lugar a un nuevo descenso de la inflación, lo que podría considerarse una medida para proteger los niveles de vida de los trabajadores. Por último, en lo que concierne a las razones imperiosas que motivaron el congelamiento salarial de 1998, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que esta medida fue adoptada para garantizar la ausencia de obstáculos en aras de la aplicación eficaz del Programa de Reforma de la Administración Pública. Además, el Comité observa que el congelamiento salarial se impuso debido a la escasez de recursos a la que se enfrentaba el Gobierno, dado que en su presupuesto de 1998 no se asignaban fondos a la financiación de los aumentos salariales.
4. 849. El Comité observa que, durante la imposición de la congelación salarial en la administración pública en 1998, el Gobierno adoptó efectivamente una serie de medidas mediante las cuales pretendía proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Comité observa que, según el querellante, estas medidas no constituyeron garantías adecuadas para proteger su nivel de vida, especialmente el de aquellos trabajadores con ingresos bajos, ya que un número considerable de personas habían sido víctimas de una penuria indescriptible como resultado de la congelación salarial (véase el 318.o informe, párrafos 600 y 615).
5. 850. En vista de lo anterior, el Comité lamenta que el Gobierno no diese prioridad a la negociación colectiva como medio para determinar las condiciones de empleo de los empleados públicos, y que, en vez de ello optase por congelar los salarios en la administración pública durante un año, sin proporcionar garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Comité confía en que en el futuro el Gobierno se abstendrá de adoptar medidas de esta índole.