Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 310, June 1998

1. 134. Por comunicación de fecha 28 de mayo de 1997, la Internacional de la Educación (IE), la Federación de Docentes del Canadá y la Sociedad de Maestros de Manitoba (MTS) presentaron una queja contra el Gobierno del Canadá (Manitoba) por violaciones de la libertad sindical.
2. 135. El Gobierno Federal comunicó la respuesta del gobierno de la provincia de Manitoba a esos alegatos mediante una comunicación de fecha 10 de febrero de 1998. El Gobierno proporcionó más información por comunicación de fecha 2 de marzo de 1998.
3. 136. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 137. En su comunicación de 28 de mayo de 1997, la Internacional de la Educación, la Federación de Docentes del Canadá y la MTS alegan que las recienten enmiendas a la ley sobre las escuelas públicas adoptadas mediante la ley modificatoria sobre las escuelas públicas ("la ley") violan las normas y los principios de la OIT relativos a la libertad sindical y la negociación colectiva. Los querellantes alegan, en particular, que la ley obstaculiza la independencia de los árbitros y la ecuanimidad del proceso de arbitraje, lo cual contraviene el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
2. 138. Los querellantes se refieren a tres aspectos de las enmiendas adoptadas recientemente. En primer lugar, el hecho de que se hayan retirado determinadas cuestiones de la jurisdicción de los árbitros en los casos de conflicto de intereses; en segundo lugar, la exigencia de que los árbitros tengan en cuenta determinados factores, entre ellos, la capacidad de pago; y por último, la creación de un nuevo sistema de mediación/arbitraje.
3. 139. Los querellantes señalan como antecedente que en la provincia de Manitoba el arbitraje obligatorio ha sido impuesto por la ley en sustitución del derecho de huelga en el caso de los maestros de enseñanza pública (ley sobre las escuelas públicas), así como en el de los funcionarios de policía en Winnipeg (ley de la ciudad de Winnipeg), y en el de algunos funcionarios de la administración provincial (ley del servicio público). Las relaciones de trabajo se rigen en general por la ley sobre las relaciones de trabajo.
4. 140. En el caso de los maestros de enseñanza pública, la negociación colectiva se lleva a cabo en el ámbito de la división o del distrito escolar. En cada división o distrito escolar, las asociaciones de maestros se encargan de negociar convenios colectivos con sus respectivos empleadores, por lo cual hay una gran variedad de convenios colectivos.
5. 141. Los querellantes solicitan que se examinen todas las enmiendas a la ley sobre las escuelas públicas en el contexto de la reciente legislación de Manitoba que afecta los sueldos de los maestros de enseñanza pública y de otros empleados del sector público. La ley sobre la reducción de la semana de trabajo y la gestión de la remuneración en el sector público ("ley 22") permitió a los empleadores del sector público, con inclusión de las divisiones y los distritos escolares, hacer caso omiso de los acuerdos colectivos al imponer días libres no remunerados. Durante el año escolar 1993-1994, los maestros de enseñanza pública perdieron aproximadamente 6.631.366,00 dólares canadienses como resultado de la aplicación de la ley 22, y en 1994-1995 perdieron 6.802.378,00 dólares canadienses. Las repercusiones que tienen las nuevas enmiendas para los maestros se ven agravadas por el hecho de que su nivel de vida ya había sido menoscabado como resultado de lo dispuesto en la ley 22. Tras la aplicación de la ley 22, estas enmiendas no harán sino perjudicar aún más y desestabilizar el clima de las relaciones de trabajo relativo a los maestros de enseñanza pública en Manitoba. Además, esas enmiendas no son respuestas temporales ante una crisis económica, sino que tienen carácter permanente.
6. 142. Por lo que respecta a la actual situación económica de la provincia de Manitoba, los querellantes alegan que según reconoce el propio gobierno de Manitoba, la situación es fundamentalmente buena y se registra un crecimiento de la economía. Los querellantes adjuntan una copia de la "presentación del presupuesto de Manitoba de 1997" en apoyo de sus alegatos.
   • Jurisdicción de los árbitros en los casos de conflicto de intereses
7. 143. Antes de adoptarse las enmiendas, la ley sobre las escuelas públicas no imponía restricciones acerca de las cuestiones respecto de las cuales podía decidir un árbitro en los casos de conflicto de intereses. Los árbitros tenían que decidir de qué manera habrían de solucionarse todas las cuestiones que eran objeto de disputa entre las partes. De conformidad con las enmiendas, algunas cuestiones están ahora excluidas de la jurisdicción de los árbitros. La disposición pertinente de la ley dice lo siguiente:
   • Independientemente de cualquier otra disposición de esta ley, las cuestiones que se enumeran a continuación no se someterán a arbitraje y no serán examinadas por el árbitro ni tampoco incluidas en el laudo arbitral:
     • a) la selección, el nombramiento, la asignación de los puestos y el traslado de los docentes y directores de establecimientos escolares;
     • b) el método para evaluar el rendimiento de los docentes y los directores;
     • c) el número de alumnos por clases en los establecimientos escolares;
     • d) la planificación de los recreos y de la pausa al mediodía.
   • 144. La ley contiene también una nueva disposición relativa a las cuestiones que no pueden someterse a arbitraje, según la cual "las autoridades escolares deberán actuar de manera razonable, justa y de buena fe al aplicar sus políticas y prácticas...". El incumplimiento de esa disposición puede ser motivo de queja en virtud de los términos del convenio colectivo.
8. 145. Los querellantes alegan que aunque las divisiones o los distritos escolares puedan acordar voluntariamente incluir en los convenios colectivos disposiciones relativas a las cuestiones que han quedado excluidas, los árbitros ya no tendrán jurisdicción para imponer tales disposiciones. En la práctica, esta situación supone que las divisiones o los distritos escolares tienen ahora amplias facultades (carte blanche) desde el punto de vista jurídico para imponer su voluntad a las asociaciones de docentes por lo que respecta a las cuestiones excluidas. Las asociaciones de docentes no disponen de recursos a ese respecto: no pueden hacer huelga y ahora no pueden siquiera contar con la intervención de los árbitros en caso de conflicto. Los querellantes afirman que ésta no es una situación meramente teórica dado que varios de los convenios colectivos que están actualmente en vigor contienen disposiciones detalladas que abordan al menos algunas de las cuestiones excluidas, por ejemplo, la del traslado de docentes. Los querellantes adjuntan como anexo a la queja el texto de un convenio colectivo celebrado entre la División escolar núm. 1 de Winnipeg y la Asociación núm. 1 de Maestros de Winnipeg, perteneciente a la Sociedad de Maestros de Manitoba; el artículo 26 de dicho convenio se titula "Traslados".
9. 146. Según los querellantes, la exclusión unilateral de la negociación colectiva de las cuestiones enumeradas en la ley constituye una injerencia injustificada en el proceso de negociación colectiva. Además, no se trata de una medida temporal sino de una medida adoptada para hacer frente a una crisis económica.
   • Factores que deben tener en cuenta los árbitros en los casos de conflicto de intereses
10. 147. De conformidad con la ley anterior, no había restricciones con respecto a las cuestiones que los árbitros podían tener en cuenta al examinar las disposiciones financieras de los convenios colectivos. En su tenor enmendado, la ley contiene ahora nuevas disposiciones (artículo 129, 3) y 4)) en las que se estipula lo siguiente:
    • Cuando se trate de cuestiones que podrían tener lógicamente repercusiones financieras para la división o el distrito escolar, el árbitro se basará primordialmente para tomar una decisión en la capacidad de pago de la división o el distrito escolar, en función de los ingresos corrientes, incluidos los fondos proporcionados por el gobierno provincial y por el Gobierno del Canadá, así como los ingresos fiscales.
    • ... el árbitro examinará los siguientes factores en relación con la capacidad de pago de la división o del distrito escolar:
      • a) la índole y el tipo de servicios que la división o el distrito escolar puedan tener que reducir como consecuencia de la decisión o del laudo que se adopte si no se aumentan los ingresos corrientes de dicha división o distrito escolar;
      • b) la situación económica de Manitoba y de la división o el distrito escolar en ese momento;
      • c) una comparación entre las condiciones de empleo de los maestros en la división o el distrito escolar de que se trate y la de los empleados en situación comparable en el sector público o en el sector privado; asimismo, deberán considerar primordialmente la situación comparable de los empleados en la división o el distrito escolar o en la región de la provincia en la cual estén situados la división o el distrito escolar;
      • d) la necesidad que tenga la división o el distrito de contratar maestros calificados y de conservarlos.
    • 148. Los querellantes declaran que, de conformidad con la ley sobre las escuelas públicas, la mayor parte de los ingresos de las divisiones y los distritos escolares de Manitoba proceden de dos fuentes: las subvenciones del gobierno de Manitoba y los gravámenes de apoyo a la educación (esencialmente impuestos que se añaden a los impuestos municipales sobre la propiedad). Para todos los efectos prácticos, las divisiones o los distritos escolares tienen la posibilidad de controlar sus ingresos mediante el aumento o la disminución de los impuestos. Aunque se tome en cuenta la situación económica de Manitoba cuando se decida aumentar o disminuir los impuestos se trata, no obstante, de una decisión de carácter esencialmente político. Los querellantes alegan que las nuevas exigencias que se imponen a los árbitros en virtud de la ley implican que éstos deben considerar factores políticos, equilibrar los imperativos políticos y tomar decisiones políticas, con lo cual se menoscaba su independencia y su imparcialidad. La decisión de aumentar o no los impuestos deberían tomarla los representantes políticos electos y no los árbitros independientes e imparciales.
    • Creación de un nuevo sistema de mediación/arbitraje
11. 149. Por último, la ley contiene nuevas disposiciones con respecto a la conciliación, el arbitraje y la mediación. La ley anterior contenía disposiciones relativas a la conciliación y el arbitraje entre las asociaciones de profesores y los departamentos escolares. Cada una de las partes podía solicitar al Ministro de Educación y Formación la designación de un funcionario encargado de la conciliación, a fin de que "consultase con las partes y les ayudara a concluir un convenio colectivo o a renovar o revisar el existente"; en esos casos eran aplicables además las disposiciones pertinentes de la ley sobre las relaciones de trabajo. De conformidad con la ley sobre las relaciones de trabajo, la remuneración de los funcionarios encargados de la conciliación debía pagarse con recursos procedentes del Fondo Consolidado de Manitoba (renta pública). De acuerdo con la ley enmendada, las partes deben ahora solicitar conjuntamente al Ministro que designe un funcionario de conciliación, y deben sufragar por partes iguales los gastos y la remuneración de dicho funcionario. Los querellantes alegan que esto coloca a los maestros de enseñanza pública en una situación de desventaja con respecto a los demás empleados sindicados de Manitoba, los cuales siguen rigiéndose por las disposiciones de la ley sobre las relaciones de trabajo relativas a la conciliación.
12. 150. De conformidad con la ley anterior, cuando un funcionario de conciliación no lograba que se concluyese un convenio colectivo, cada parte podía solicitar al Ministro que designase una Junta de Arbitraje. El Ministro estaba también facultado para designar dicha Junta por iniciativa propia. En el marco del procedimiento de arbitraje no se podía presentar como prueba nada de lo que se hubiera dicho o hecho en el curso de los esfuerzos desplegados con mirar a llegar a una solución del conflicto mediante la conciliación. De conformidad con las enmiendas, cada parte puede solicitar al Ministro que designe un mediador/árbitro para consultar con las partes y ayudarlas a concluir un convenio colectivo. Si las partes no llegan a un acuerdo por la vía de la mediación, cada una de ellas o el Ministro puede entonces solicitar al mediador/árbitro que estipule un convenio colectivo mediante el arbitraje.
13. 151. En la ley, no hay disposiciones que distingan la función de mediación de la función de arbitraje del mediador/árbitro por lo que respecta a la admisibilidad de las pruebas. La información que se proporcione y los argumentos que se planteen ante el mediador/árbitro durante la mediación pueden influir en los resultados del arbitraje, con lo cual se menoscaba la confianza de las partes y, por consiguiente, se viola el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). Además, la remuneración y los gastos del mediador/árbitro deben ser sufragados de manera equitativa por las partes, en contraposición con las disposiciones de la ley sobre las relaciones de trabajo por las que se exige que los gastos de los mediadores se dividan en tres partes iguales de las que deberán hacerse cargo cada una de las partes y el Fondo Consolidado respectivamente. Ahora bien, esto coloca una vez más a los maestros de enseñanza pública en una situación desfavorable con respecto a otros empleados sindicados en Manitoba. Los querellantes alegan que el texto enmendado de la ley viola las disposiciones del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) al no impulsar y promover el total desarrollo y la máxima utilización de los mecanismos previstos para la negociación de las condiciones de empleo. Además, la versión enmendada de la ley no promueve tampoco la negociación colectiva, tal como lo exige el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
14. 152. Los querellantes alegan además que la ley enmendada viola el principio según el cual las restricciones al derecho de huelga deberían acompañarse con procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, puesto que, como resultado de las enmiendas, la prohibición de realizar huelgas se combina ahora con un sistema de arbitraje que no es ni adecuado ni imparcial.

B. Respuesta del Gobierno

1. 153. El Gobierno opina, en general, que las medidas que ha tomado están en total consonancia con los principios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo.
2. 154. El Gobierno está en desacuerdo con la opinión expresada por los querellantes según la cual las recientes enmiendas son primordialmente el resultado de la reducción de los gastos que se registró en la economía del Canadá en general, y en la de Manitoba en particular, a comienzos y mediados del decenio de 1990. El Gobierno declara que pretender caracterizar esas enmiendas como una medida generada por motivos económicos sería una actitud simplista. Por el contrario, el Departamento de Educación y Formación de Manitoba se ha preocupado durante años por la eficacia del proceso de negociación colectiva en el marco del sistema de las escuelas públicas. Por ejemplo, en septiembre de 1997 había tres divisiones escolares y asociaciones de maestros que no tenían aún un nuevo contrato para el período iniciado el 1.o de enero de 1995. Las enmiendas que constituyen el motivo de la queja se pusieron en práctica con objeto de crear un mecanismo más eficaz y un entorno más adecuado para la negociación colectiva y no sólo para reducir los gastos. La actual legislación no tiene esencialmente por finalidad imponer una restricción salarial.
3. 155. Al referirse a las circunstancias que dieron lugar a las enmiendas, el Gobierno señala que los mecanismos de negociación colectiva a los que pueden recurrir los maestros de escuelas públicas existen desde hace unos 40 años. En 1992, tras una audiencia pública, el Comité para la reforma de la legislación en el ámbito de la educación, recomendó que se actualizaran las disposiciones relativas a la negociación colectiva de la ley sobre las escuelas públicas. Se creó así una comisión, en la cual participaban representantes de la Asociación de Síndicos de las Escuelas de Manitoba (MAST) y de la MTS, con objeto de examinar cuestiones relativas a la negociación colectiva. Esta comisión resultó ineficaz, por lo cual fue sustituida en 1995 por la Comisión para la revisión de la negociación colectiva y la remuneración de los maestros, compuesta por dos miembros del Gobierno y el Viceministro de Educación. La Comisión consultó ampliamente al público en general y a las partes interesadas antes de formular las recomendaciones que, en términos generales, sirvieron de base para las enmiendas en cuestión. La Comisión se guió por los criterios siguientes:
   • -- la necesidad de garantizar las posibilidades de participación y el aporte local;
   • -- la necesidad de reducir los costos y el tiempo necesario para los procesos de negociación colectiva;
   • -- la necesidad de efectuar una planificación presupuestaria eficaz;
   • -- la necesidad de preservar y de garantizar la continuidad de la enseñanza;
   • -- la necesidad de lograr un equilibrio adecuado entre los derechos y las responsabilidades del empleador y de los empleados;
   • -- la necesidad de tener en cuenta la capacidad de pago.
4. 156. El Gobierno está de acuerdo en que en el caso de los maestros de enseñanza pública las negociaciones colectivas se llevan a cabo en el ámbito de la división o del distrito escolar. En principio, esas negociaciones están a cargo de las asociaciones de maestros en cada división de distrito. No obstante, las asociaciones de maestros recurren en gran medida a su organización sindical, la MTS, para proporcionar información y otro tipo de apoyo para la negociación y, de modo similar, las divisiones escolares dependen de su organismo central, la MAST. Debido a esta estructura, hay muchos convenios colectivos en vigor en la provincia (57 aproximadamente). Sin embargo, contrariamente a lo que afirman los querellantes, esto no ha dado lugar, según la opinión del Gobierno, a una gran variedad en cuanto al contenido fundamental de dichos convenios colectivos. Hay poca variación por lo que respecta a los sueldos, las prestaciones o las condiciones de trabajo dado que se tiende a utilizar la "negociación tipo". Hay algunas variantes relativamente de poca importancia en algunos de los convenios colectivos, pero únicamente con respecto a un número limitado de cuestiones.
5. 157. El Gobierno reconoce que la legislación enmendada contiene las nuevas categorías de disposiciones a que hacen referencia los querellantes.
   • Jurisdicción de los árbitros en los casos de conflicto de intereses
6. 158. El Gobierno reconoce que a diferencia de lo que ocurría con la legislación anterior, las enmiendas estipulan que ciertas cuestiones que se enumeran no pueden ser objeto de arbitraje, aunque las partes siguen teniendo la posibilidad de abordarlas mediante la negociación si así lo desean. Esto se añadió debido a que algunos laudos arbitrales recientes limitaban considerablemente la capacidad de las autoridades locales para cumplir sus obligaciones para con su electorado y los estudiantes a su cargo. El Comité para la reforma de la legislación en materia de educación indicó específicamente que en el transcurso de las consultas públicas que se habían efectuado, no se había apoyado la idea de incluir en el proceso de negociación cuestiones tales como las siguientes: "selección, nombramiento, asignación de puestos y evaluación de docentes; tareas que deben realizar los docentes; el número y tipo de los establecimientos escolares, así como su categoría y su descripción; los cursos y programas de estudio; el número de alumnos por clase, la proporción de alumnos por cada maestro, el tiempo de preparación o el número de clases; las horas o los días del año escolar".
7. 159. El Gobierno reconoce que la legislación enmendada contiene una disposición en la que se exige que la junta escolar actúe de manera razonable, equitativa y de buena fe para poner en práctica sus políticas en relación con las cuestiones que han quedado excluidas del ámbito del arbitraje en virtud de lo dispuesto por la ley. El incumplimiento de dicha disposición puede dar lugar a una queja. El Gobierno alega que esto supone una limitación muy importante para las juntas empleadoras. Además, la legislación no impide que la división o el distrito escolar lleguen a un acuerdo consensual con los maestros respecto de las cuestiones excluidas.
8. 160. El Gobierno declara que hay muy pocos convenios colectivos, o casi ninguno, en los que se abordan cuestiones tales como el número de alumnos por clase y la programación de los recreos o la pausa al mediodía. Es cada vez mayor el número de contratos en los cuales las partes acuerdan abordar el tema de la pausa al mediodía para asegurarse de que los maestros tengan un descanso ininterrumpido, generalmente de 55 minutos, entre las 11 y las 14 horas. Hay unos pocos convenios en los que se aborda el tema de las evaluaciones. En muchos convenios colectivos se reconocen derechos a la dirección con respecto a la asignación de los puestos docentes, pero se incluyen también disposiciones por las que se exige dar un "preaviso razonable" para efectuar cualquier traslado.
   • Factores que deben tener en cuenta los árbitros
9. 161. Aunque la ley no tiene en sí el carácter de una disposición restrictiva en materia salarial, el Gobierno señala que la situación financiera de Manitoba a comienzos de este decenio no es ajena a una de las cuestiones planteadas a raíz de las enmiendas en cuestión, esto es, la inclusión de la "capacidad de pago" entre los factores que deben tener en cuenta los árbitros. Las juntas escolares de Manitoba constituyen un tercer nivel de gobierno, y dentro de cada división/distrito, la administración del sistema educativo está a cargo de los síndicos elegidos para cumplir esa función. El sistema escolar se financia en gran parte mediante impuestos locales, y las juntas escolares fijan la tasa impositiva aplicable. No obstante, los síndicos tenían dificultades para administrar las cuestiones relativas al ámbito de las divisiones escolares debido principalmente a que la mayor parte de sus presupuestos, que se destinaba a pagar los sueldos de los docentes, estaba bajo control externo mediante los mecanismos de la negociación colectiva; asimismo, muchas de las funciones prácticas eran cada vez más objeto de negociación y, en última instancia, de un arbitraje obligatorio. El resultado de todo esto era, y sigue siendo, un aumento vertiginoso de los impuestos en el ámbito local, en un período en que muchas de las economías locales registraban un deterioro financiero. Esto se agravó al aumentar el número de factores no salariales que eran objeto de laudos obligatorios, con lo cual resultaba aún más difícil para los síndicos administrar las cuestiones relativas a las divisiones escolares de manera flexible y responsable limitando al mismo tiempo los gastos para mantener el presupuesto en un nivel aceptable.
10. 162. El Gobierno afirma que las divisiones escolares se ven con frecuencia obligadas a aumentar los impuestos cuando un árbitro ha decidido considerar los aumentos de sueldos otorgados en otras divisiones como una justificación para autorizar un aumento similar, a pesar de las diferencias que puede haber en la situación económica dentro de los límites de la división escolar de que se trate. Cuando esto ocurre, la división escolar en la que están empleados tiene que tomar una decisión difícil: aumentar los impuestos o, si la situación económica no permite hacer frente de otro modo al consiguiente aumento de los costos, eliminar programas en detrimento de sus alumnos.
11. 163. El Gobierno sostiene que no se pide a los árbitros que tomen decisiones políticas, sino simplemente que tengan en cuenta las circunstancias financieras locales junto con otros factores, tales como las condiciones de empleo en otras divisiones o distritos, la necesidad de la división escolar de contratar maestros calificados y de conservarlos, y lo que otros asalariados con una formación comparable que no sean docentes podrían ganar en la misma área geográfica. Algunas de estas consideraciones pueden resultar útiles para los maestros. De hecho, los dos últimos factores enumerados se incorporaron en la ley en respuesta a lo planteado por la MTS. Sostiene también que incluso los factores financieros son neutros, dado que aunque hagan que resulte más difícil conseguir aumentos significativos de sueldo en períodos de dificultad económica, tendrán el efecto opuesto cuando las economías locales mejoren. Con respecto al alegato de que en virtud de las enmiendas la función de los árbitros puede ahora calificarse de "política", el Gobierno sostiene que no lo era menos en virtud de la ley anterior, dado que los árbitros podían tener una influencia considerable en la orientación del sistema escolar local sin contraer por ello responsabilidad alguna en cuanto a las consecuencias.
    • Creación de un nuevo sistema de mediación/arbitraje
12. 164. El Gobierno está de acuerdo con la forma en que los querellantes describen el sistema de conciliación previsto en virtud de la ley anterior. No obstante, sostiene que ese sistema era considerado por las partes como un mero procedimiento pro forma con miras al arbitraje. Los funcionarios encargados de la conciliación rara vez conseguían que las partes llegaran a un acuerdo, y tanto la MTS como la MAST no atribuían, al parecer, mucha importancia a ese proceso.
13. 165. Reconoce que antes de promulgarse la ley, el Gobierno corría con todos los gastos relativos a la conciliación. Ahora, las partes tienen que asumir esos gastos, de manera equitativa, según lo dispuesto por el Gobierno. De ese modo se trata de lograr que tanto los maestros como los empleadores consideren seriamente el proceso de conciliación.
14. 166. Por lo que respecta a los gastos del mediador/árbitro, el Gobierno sostiene que al tener que pagar únicamente la mitad de los gastos de un único mediador/árbitro, el sistema resultará en definitiva menos oneroso para las partes que si tuviesen que pagar los gastos correspondientes a una junta de arbitraje. El Gobierno señala, además, que aunque el Ministro de Educación y Formación esté facultado para nombrar un árbitro, hasta ahora no ha ejercido nunca esa facultad y sólo lo haría en el caso de que las negociaciones estuviesen estancadas y las partes se negaran rotundamente a utilizar los procedimientos previstos en la legislación. El Gobierno señala, sin embargo, que el Ministro designa el árbitro basándose en una lista establecida por la Junta del convenio colectivo o la Junta Laboral de Manitoba; en esas listas figuran los nombres de las personas consideradas aceptables tanto por los empleados como por la dirección. En julio de 1997, el Ministro se dirigió por escrito a la MTS y a la MAST a la vez para proporcionarles los nombres que figuraban en ese momento en la lista de la Junta del convenio colectivo, y les alentó a que indicaran los nombres de otras personas que tuviesen experiencia en este ámbito, o pudieran adquirirla. La MTS aún no ha respondido a esa invitación.
15. 167. Aunque la ley no hace una distinción entre las funciones de mediación y de arbitraje que incumben al mediador/árbitro en relación con la admisibilidad de la prueba, las partes tienen libertad para decidir desde un comienzo que toda discusión que se entable en el marco de la mediación no irá en detrimento de las partes. Además, las partes siguen teniendo la posibilidad de contar con la asistencia de un conciliador y, si esto no es posible, de recurrir a otra persona para que actúe como árbitro, y no están obligadas a recurrir al modelo del mediador/árbitro.
16. 168. El Gobierno sostiene que los procedimientos previstos en la versión enmendada siguen otorgando a la MTS la posibilidad de negociar eficazmente en nombre de los docentes, y que no hay razón para pensar que dicho procedimiento será menos imparcial que el previsto en virtud de la ley anterior. El Gobierno afirma, además, que los procedimientos previstos ofrecen un marco "adecuado, imparcial y rápido para la conciliación y el arbitraje", lo cual constituye la esencia misma de lo dispuesto en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Análogamente, el Gobierno niega que las enmiendas en cuestión violen el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No sólo se ha mantenido el proceso de negociación colectiva previsto para los docentes sino que además se lo ha mejorado al acelerarse la conciliación y el arbitraje y al resultar en definitiva menos oneroso para las partes. Del mismo modo, al mejorar lo que se había convertido en un modelo de conciliación/arbitraje lento y engorroso, el Gobierno alienta y promueve el desarrollo y la utilización de manera cabal de los mecanismos previstos para la negociación de las condiciones de empleo, como se prevé en el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).
17. 169. El Gobierno afirma además que se efectuó un número considerable de consultas antes de adoptarse las enmiendas en cuestión, de acuerdo con los términos del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). El Comité nombrado en 1992 para reformar la legislación en materia de educación celebró amplias audiencias públicas, y la primera comisión creada como resultado del informe de dicho Comité se integró en gran parte con representantes de los interesados, entre ellos de la MTS y de la MAST. Como no fue posible llegar a un consenso, se creó una Comisión encargada de las cuestiones relativas a la negociación colectiva y la remuneración de los docentes, la cual celebró 11 reuniones públicas y una reunión especial para tomar conocimiento de las posiciones oficiales de la MTS y de la MAST. Por último, después de haberse presentado el texto legislativo en cuestión ante la Asamblea Legislativa, y de acuerdo con los procedimientos legislativos aplicables en Manitoba, se celebraron amplias audiencias públicas en las que se examinaron todas las enmiendas y se modificaron de hecho ciertos aspectos significativos según lo solicitado por los representantes de la MTS antes de procederse al examen final del proyecto de ley. El Gobierno declara que está dispuesto a continuar el proceso de consulta y volver a examinar cualquier aspecto de la estructura legislativa que pueda plantear problemas. El Gobierno señala, no obstante, que para que haya un auténtico proceso de consulta, todas las partes deben estar dispuestas a entablar un diálogo y a considerar compromisos razonables, y sostiene que la MTS no siempre ha abordado de esa manera las cuestiones que se examinan.
18. 170. El Gobierno sostiene en conclusión que, examinadas en su contexto, las enmiendas no sólo son razonables sino que, si los interesados actúan de buena fe, habrán de redundar en una mejora de la negociación colectiva para los docentes y los síndicos de Manitoba en los próximos años.

C. Conclusiones del Comité

1. 171. El Comité observa que en el presente caso los alegatos de violaciones de la libertad sindical se refieren a tres categorías de enmiendas introducidas recientemente en la ley sobre las escuelas públicas en la provincia de Manitoba. En primer lugar, el hecho de que se hayan retirado determinadas cuestiones de la jurisdicción de los árbitros en los casos de conflicto de intereses, en un sistema en que el arbitraje obligatorio ha sustituido por ley el derecho de huelga en el caso de los maestros de escuelas públicas. En segundo lugar, antes de tomar una decisión, los árbitros tienen que tener en cuenta determinados factores, entre ellos, la capacidad de pago. En tercer lugar, el anterior sistema de conciliación y arbitraje ha sido reemplazado por un sistema combinado de mediación y arbitraje. Los querellantes alegan que estas modificaciones suponen una interferencia en la independencia con que deben actuar los árbitros y la ecuanimidad del proceso de arbitraje, lo cual contraviene las normas y principios de la OIT en materia de libertad sindical.
2. 172. El Comité toma nota de que el Gobierno no caracteriza esas enmiendas como una respuesta temporal ante las serias dificultades financieras y presupuestarias con que se enfrenta el Gobierno, sino como un medio de promover un mejor proceso de negociación colectiva y de crear un entorno más adecuado. El Comité observa, además, que si bien los que trabajan en el sector de la educación deberían disfrutar del derecho de huelga si así lo desean (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 545), los querellantes no desean cuestionar la validez del sistema obligatorio de arbitraje en sí ni tampoco la denegación del derecho de huelga como medio de defender sus intereses económicos y sociales, sino que plantean objeciones con respecto a ciertos cambios que se han introducido en el sistema de arbitraje.
   • Jurisdicción de los árbitros en los casos de conflicto de intereses
3. 173. El Comité observa que, de conformidad con las recientes enmiendas a la ley sobre las escuelas públicas, cuando se trata de solucionar un conflicto de intereses, el árbitro ya no tiene jurisdicción para pronunciar un fallo con relación a: la selección, el nombramiento, la asignación de puestos y el traslado de maestros y directores de establecimientos de enseñanza escolar; el método para evaluar la actuación de los docentes y los directores; el número de alumnos por clase, y la programación de los recreos y la pausa del mediodía. Estas cuestiones han quedado excluidas de la jurisdicción de los árbitros y, al mismo tiempo, se exige ahora a las juntas escolares que apliquen sus políticas y prácticas en relación con las cuestiones excluidas de manera razonable, equitativa y de buena fe.
4. 174. Según las declaraciones del Gobierno, estas enmiendas fueron adoptadas como consecuencia de las importantes limitaciones que algunos de los fallos arbitrales más recientes habían impuesto a las autoridades locales, aunque no especifica la naturaleza de dichas limitaciones. Otra de las razones que señala es el hecho de que, según un informe publicado en 1992, en el transcurso de las consultas públicas no hubo apoyo para incluir en el proceso de negociación los temas en cuestión. El Gobierno sostiene, en todo caso, que hay pocos convenios colectivos en los que se abordan las cuestiones enumeradas.
5. 175. El Comité recuerda, en primer lugar, que el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de empleo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan (véase Recopilación, op. cit., cuarta edición (revisada), 1996, párrafo 782). El Comité ya ha señalado previamente la importancia particular de que se promueva la negociación colectiva en el sector de la educación (véase Recopilación, op. cit., párrafo 804). En segundo lugar, por lo que respecta a las cuestiones que pueden ser objeto de negociación colectiva, el Comité recuerda el punto de vista de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, según el cual "existen ciertas cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 812). La determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza ya ha sido citada como ejemplo de una de las cuestiones que pueden quedar excluidas de la negociación colectiva; no obstante hay otros asuntos que se refieren primordialmente a cuestiones relativas a las condiciones de empleo, que no se deberían considerar excluidas del ámbito de la negociación colectiva (véase Recopilación, op. cit., párrafos 812 y 813). El Comité considera que, salvo con la posible excepción del número de alumnos por clase en los establecimientos de enseñanza, las cuestiones que han quedado excluidas de la jurisdicción de los árbitros están claramente relacionadas con las condiciones de empleo y que, por consiguiente, en el contexto del sistema vigente en Manitoba para determinar los términos y condiciones de empleo en el sector de la educación, tales asuntos deberían incluirse dentro de la jurisdicción de los árbitros. Aunque estas cuestiones no estén necesariamente incluidas en la mayoría de los convenios colectivos relativos a los maestros de escuelas públicas en Manitoba, sí lo están en algunos de ellos. En todo caso, se trata de cuestiones importantes para los trabajadores que recurren cada vez más a los convenios colectivos. En cuanto a la cuestión de la selección y nombramiento de docentes y directores, el Comité considera que el establecimiento de procedimientos al respecto debería poder ser incluido entre los temas a someter a arbitraje, mientras que los casos específicos de selección o de nombramiento pueden ser excluidos. Con respecto al número de alumnos por clase, el Comité reconoce que, aunque este tema puede tener relación con las condiciones de empleo, podría considerarse como una cuestión que depende más estrechamente de la política de enseñanza en general. En caso de que el Gobierno considere que las cuestiones tales como el número de alumnos por clase deberían determinarse fuera del marco del proceso de negociación colectiva, el Comité solicita al Gobierno que garantice que las asociaciones de maestros interesadas sean debidamente consultadas antes de formular y poner en práctica políticas a ese respecto.
6. 176. El Comité toma nota de la afirmación del Gobierno de que no se ha cometido infracción alguna, dado que las partes siguen teniendo libertad para entablar voluntariamente negociaciones acerca de esas cuestiones y que la disposición relativa a la buena fe supone una importante limitación para los órganos empleadores. No obstante, el Comité observa que cuando no se permite a las organizaciones de trabajadores recurrir a cualquier medio de ejercer presión para promover y defender su posición en el marco de la negociación colectiva, esto puede inhibir la eficacia de la negociación colectiva. A juicio del Comité, las disposiciones por las que se exige al Gobierno actuar de manera razonable, equitativa y de buena fe al aplicar sus políticas respecto de las cuestiones que han quedado excluidas en virtud de la ley, junto con la posibilidad de recurrir al procedimiento de queja en caso de una supuesta infracción, no pueden considerarse como una medida equivalente a la negociación colectiva, dado que el Gobierno sigue teniendo la facultad de actuar de manera unilateral al respecto, y que esto no constituye una garantía compensatoria apropiada en relación con las restricciones del derecho de huelga. El Comité recuerda que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales. Este derecho sólo puede ser objeto de restricciones en los servicios esenciales o con respecto a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, y los trabajadores del sector de la educación no están comprendidos en ninguna de esas categorías (véase Recopilación, op. cit., párrafos 474, 475 y 536; y 278.o informe, caso núm. 1570 (Filipinas), párrafos 165 y 166). En el presente caso, los querellantes no impugnan la denegación del derecho de huelga; no obstante, para poder aceptar la denegación de este importante medio para defender sus reivindicaciones en el contexto de la negociación colectiva, es necesario contar con garantías apropiadas, lo cual implica procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas (véase Recopilación, op. cit., párrafo 547). Dado que no se permite el arbitraje con respecto a las cuestiones enumeradas, los trabajadores y sus organizaciones se ven así privados de un medio eficaz para promover sus reivindicaciones en las negociaciones y no cuentan con garantías compensatorias apropiadas.
7. 177. El Comité insta pues al Gobierno a que tome medidas para derogar las enmiendas a la ley sobre las escuelas públicas de Manitoba que circunscribe la jurisdicción de los árbitros competentes en materia de conflicto de intereses y a que se le mantenga informado al respecto. El Comité somete este aspecto del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
   • Factores que deben tener en cuenta los árbitros en los casos de conflicto de intereses
8. 178. El Comité toma nota de que se ha enmendado el texto de la ley sobre las escuelas públicas para obligar a los árbitros que actúan en los casos de conflicto de intereses a que, cuando examinen una cuestión que tendrá previsiblemente repercusiones financieras en el ámbito de la división o del distrito correspondiente, se basen primordialmente para tomar su decisión en la "capacidad de pago" de la división o el distrito escolar, en función de sus ingresos corrientes. Se enumeran además una serie de factores que deben "considerar" los árbitros en relación con la capacidad de pago de la división o el distrito escolar.
9. 179. El Comité observa que a pesar de que el Gobierno lo niega, con estas enmiendas se procura aparentemente contener el nivel de los salarios dentro de ciertos límites, aunque se mantiene cierta flexibilidad mediante el equilibrio que se procura establecer entre los diversos factores enumerados, tales como la necesidad de la división o el distrito escolar de contratar docentes calificados y de conservarlos. El Comité considera que deben tenerse en cuenta consideraciones de orden financiero al ordenar al árbitro que fundamente su decisión "primariamente" en la capacidad de pago; la legislación va más allá de lo que es aceptable desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que se modifique la legislación en consulta con las organizaciones de trabajadores interesadas y que le mantenga informado de toda evolución que se produzca al respecto. El Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
   • Creación de un nuevo sistema de mediación/arbitraje
10. 180. El Comité toma nota de que, en virtud del texto anterior de la ley sobre las escuelas públicas, cuando se negociaba un convenio colectivo, cada una de las partes podía iniciar un procedimiento de conciliación que se financiaba con fondos públicos. Si la conciliación no daba resultado, cada una de las partes podía solicitar al Ministro que designase una Junta de Arbitraje. De conformidad con el texto enmendado de la ley, en caso de ser necesario recurrir a la conciliación, las partes deben solicitar conjuntamente la asistencia de un funcionario de conciliación, y tienen después que compartir equitativamente el monto de la remuneración y los gastos de dicho funcionario. La modificación de la ley ha consistido en esencia en la sustitución del procedimiento de conciliación primero y luego el de arbitraje a cargo de una junta por un sistema combinado de mediación/arbitraje. Ahora, cada una de las partes puede solicitar al Ministro que designe un mediador/árbitro para ayudarles a concluir un convenio colectivo. Si la mediación fracasa, cada una de las partes o el Ministro puede solicitar a esa misma persona que elabore un convenio colectivo mediante el arbitraje.
11. 181. Como ya se ha dicho, el Comité ha admitido que en el contexto de este caso las restricciones del derecho de huelga deben acompañarse de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos. Los querellantes alegan lo siguiente: el nuevo sistema de mediación/arbitraje no es ni adecuado ni imparcial dado que las partes deben iniciar la conciliación conjuntamente, y ahora están obligadas además a sufragar los gastos conjuntamente; el mediador/árbitro no puede ejercer con suficiente independencia las funciones de mediación y de arbitraje; las partes son responsables solidariamente de la remuneración y los gastos del mediador/árbitro. Los querellantes indican además que la revisión del sistema no fue precedida por una consulta adecuada con las partes interesadas.
12. 182. En lo que respecta a la exigencia de que las partes paguen los servicios de conciliación y de mediación/arbitraje, el Comité opina que, siempre que los costos sean razonables y que no se inhiba la capacidad de las partes -- en particular, las que no cuentan con recursos financieros adecuados -- de hacer uso de esos servicios, esa disposición no sirve como base para considerar que hubo una violación de la libertad sindical. El Comité no se pronuncia tampoco acerca de la conveniencia de la conciliación con respecto a la mediación, ya que ambos son medios para ayudar a las partes a concluir voluntariamente un acuerdo. Tampoco se pronuncia con respecto a la conveniencia o no de establecer un sistema de conciliación y otro de arbitraje por separado o en cambio un sistema combinado de mediación/arbitraje, en la medida en que los miembros de los órganos encargados de esas funciones sean imparciales y sean percibidos como tales por los interesados. En caso de mediación y arbitraje en conflictos colectivos, lo esencial es que todos los miembros de los órganos encargados de esas funciones no sólo sean estrictamente imparciales, sino que también lo parezcan, tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento eficaz del arbitraje, aun cuando sea obligatorio (véase Recopilación, op. cit., párrafo 549).
13. 183. Por lo que atañe a la preocupación de los querellantes por la falta de consulta para modificar el sistema de arbitraje, el Comité recuerda que cuando un gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que interviene directa o indirectamente como empleador, y en este caso el sistema de arbitraje es una prolongación de las estructuras de negociación, es particularmente importante que se siga un procedimiento adecuado de consulta, en cuyo marco todas las partes interesadas puedan discutir todos los objetivos propuestos. Dichas consultas deben emprenderse de buena fe y las partes deben disponer de toda la información necesaria para tomar una decisión fundada (véanse 299.o informe, caso núm. 1802 (Canadá/Nueva Escocia), párrafo 281, y 300.o informe, caso núm. 1806 (Canadá/Yukón), párrafo 126). El Comité toma nota de que aunque se celebró cierto número de reuniones públicas acerca de la reforma de la legislación en materia de educación, sólo hubo una reunión en la cual la MTS y la MAST dieron a conocer sus respectivas posiciones oficiales. Asimismo, aunque la MTS logró al parecer que se introdujeran ciertas modificaciones en la ley después de presentada ante la Asamblea Legislativa, este hecho tiene lugar en una etapa muy avanzada del procedimiento y no puede considerarse como un sustituto de las consultas que deben efectuarse de buena fe durante el proceso de elaboración de una política destinada a modificar una estructura de negociación. El Comité solicita al Gobierno que se asegure en el futuro de que se efectúen consultas de buena fe en condiciones tales que las partes dispongan de toda la información necesaria para formular propuestas y tomar decisiones fundadas.