Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 292, March 1994

1. 511. Por comunicación de fecha 29 de junio de 1993, la Asociación de Profesores de Universidad de Canadá (CAUT) presentó contra el Gobierno de Canadá (Ontario) una queja por violación de la libertad sindical. Por comunicación de 25 de octubre de 1993, el Congreso del Trabajo de Canadá (CLC) apoyó la queja en nombre de sus propios miembros y en el de sus organizaciones afiliadas. La Internacional de Servicios Públicos (PSI) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) se adhirieron a la queja por comunicaciones de fecha 16 y 25 de noviembre de 1993, respectivamente.
2. 512. Por comunicación de 17 de enero de 1994, el Gobierno federal transmitió las observaciones y la información facilitadas por el Gobierno de Ontario en fecha de 12 de enero de 1994.
3. 513. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni tampoco el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 514. En sus comunicaciones de 29 de junio y 25 de octubre de 1993, la Asociación de Profesores de Universidad de Canadá y el Congreso del Trabajo de Canadá alegan que en virtud de la promulgación de la ley de contrato social de 1993, que tiene por objeto favorecer la negociación de acuerdos en el sector público con protección de empleo y servicios y reducción de los gastos, así como regular ciertas cuestiones relativas al programa de reducción de gastos del Gobierno (la "ley"), el Gobierno de Ontario ha violado los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT.
2. 515. Los convenios de la OIT disponen que la autoridad pública ha de abstenerse de incurrir en prácticas de injerencia que limiten el derecho de los sindicatos a organizar libremente sus actividades, incluida la libertad de negociación colectiva. Si bien la OIT llega a la conclusión de que, como parte de una política de estabilización de los salarios, un gobierno puede imponer restricciones a la negociación de las tasas de salarios, "tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse lo necesario, no exceder un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores". Las organizaciones querellantes alegan que la ley viola las disposiciones de los convenios de la OIT desde varios puntos de vista.
3. 516. El Gobierno congela los salarios por un período excesivo - tres años, y aún por un período más largo si las negociaciones para 1991 y 1992 no llegan a un resultado exitoso - sin establecer ninguna disposición que proteja adecuadamente el nivel de vida de los trabajadores en caso de aumento del costo de la vida u otros cambios en la situación económica, y sin pruebas fehacientes de la necesidad de fijar un período tan largo de control de los salarios.
4. 517. En contradicción con su obligación de proteger el nivel de vida de los trabajadores, el Gobierno reduce unilateralmente los salarios de los trabajadores por medio de un sistema de licencias no pagadas, y también en este caso sin pruebas fehacientes de la necesidad de una medida tan drástica.
5. 518. Por otra parte, el Gobierno conserva la última palabra en la elección de los representantes de los trabajadores en la negociación de acuerdos locales, puesto que el Consejo de Ministros estará facultado para adoptar disposiciones relativas al derecho de los sindicatos provinciales, nacionales o internacionales para concluir acuerdos en nombre de los agentes negociadores, lo que es contrario a lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del Convenio núm. 87 de la OIT.
6. 519. La ley también presiona a los sindicatos para que acepten el programa del Gobierno, puesto que se sanciona a los trabajadores cuyos sindicatos nieguen adherirse a un "marco sectorial" o un acuerdo local. En especial, el Gobierno está facultado para determinar el contenido de un "marco sectorial" cuando, a su juicio, no existe un "apoyo suficiente" o cuando existen "circunstancias especiales", independientemente de si un sindicato lo haya o no aceptado, lo que es contrario a las disposiciones de los artículos 3 y 4 del Convenio núm. 87.
7. 520. El Gobierno define el marco sectorial previsto en la ley, y los acuerdos están sujetos a la aprobación del mismo, aun cuando éste último no es el empleador, como por ejemplo en las universidades, escuelas, hospitales y hospicios.
8. 521. Por otra parte, cuando un sindicato no firma un acuerdo local que se ajusta al "marco sectorial" del Gobierno, se aplican las siguientes medidas: i) el Gobierno decide unilateralmente congelar los salarios durante tres años y reducir al mismo tiempo estos últimos por medio de licencias no pagadas; ii) las metas fijadas por el Gobierno en materia de gastos no se reducen como podrían serlo, a menos que los sindicatos no acepten el marco sectorial del Gobierno o no concluyan acuerdos locales; y iii) los trabajadores no se benefician de un fondo de seguridad en el empleo, es decir, de un fondo de seguro de desempleo - que atenuaría los efectos de los despidos - salvo si el Gobierno estima que el sindicato ha hecho todo lo posible para ser parte en un acuerdo local.
9. 522. La ley también vulnera el artículo 8, 2) del Convenio núm. 87 que dispone que "la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio".

B. Respuesta del Gobierno

1. 523. En su comunicación de 12 de enero de 1994, el Gobierno declara que la ley está en conformidad con los convenios y principios en vigor de la OIT, con arreglo a los cuales los gobiernos han de poder actuar con flexibilidad para enfrentarse a las crisis económicas. En el pasado, el Comité de Libertad Sindical llegó a la conclusión de que eran aceptables las medidas de estabilización que restringen los derechos de negociación colectiva a reserva de que se apliquen como medida de excepción, se limiten a lo necesario, no excedan de un período razonable y vayan acomnpañadas de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. (Recopilación, párrafo 641.) La Comisión de Expertos adoptó un punto de vista análogo sobre el particular (Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1983, párrafo 315).
2. 524. Antes de contestar concretamente a los alegatos, el Gobierno facilita amplios detalles y datos que se resumen a continuación sobre los factores económicos y sociales que hicieron según él, de la adopción de la ley una necesidad absoluta.
3. 525. La recesión económica de 1990-1992 fue particularmente dura en Ontario. Sus efectos fueron dramáticos en el empleo, los gastos del servicio social y los ingresos. Afectó con especial gravedad la deuda de Ontario, que aumentó de 42.000 a 68.000 millones de dólares durante este período. Tuvo también efectos devastadores en empleo. Cerca del 70 por ciento de todos los empleos perdidos en Canadá durante la recesión se han registrado en Ontario, principalmente en la industria. El cierre definitivo de fábricas motivó el 65 por ciento de los despidos colectivos principales en 1992, porcentaje particularmente elevado en comparación con el 24 por ciento en 1982. Por otra parte, la recesión creó dificultades adicionales para el presupuesto del servicio social, en especial por concepto de asistencia social: desde 1984 el número de beneficiarios se ha duplicado y los gastos se han duplicado, hasta representar 6.200 millones de dólares.
4. 526. La recesión también provocó la caída de los ingresos fiscales provinciales, que han disminuido fuertemente durante dos años a pesar de las enérgicas medidas adoptadas en materia de recaudación de impuestos. Proporcionalmente, los ingresos disminuyeron más que el PBI nominal. Los ingresos en 1991 y 1992 disminuyeron en un 5,2 por ciento; y, en 1992-1993, disminuyeron en casi 1.750 millones de dólares en comparación con lo previsto en el presupuesto de 1992. Esta disminución de ingresos ha aumentado considerablemente el déficit de Ontario correspondiente a los últimos tres años, llevándolo en 1992-1993 a 12.000 millones de dólares. Si el Gobierno no hubiera adoptado medidas, el déficit de la provincia hubiera alcanzado casi 17.000 millones de dólares en 1993-1994, y la deuda acumulada habría alcanzado probablemente 120.000 millones de dólares en 1996. Los intereses de la deuda pública absorben actualmente unos 13 centavos de cada dólar de impuesto. Sin medidas enérgicas para reducir los gastos y aumentar los ingresos, este porcentaje podría duplicarse en 1995-1996. El costo anual del servicio de la deuda, que actualmente es de 5.000 millones de dólares, podría aumentar hasta alcanzar 12.000 millones de dólares y convertirse en el "programa" más importante de Ontario, superando con creces los egresos por concepto de educación y hospitales. Con exclusión de los países soberanos, Ontario se ha convertido en el prestatario más importante del mundo, ya que contrae un promedio de préstamos mensuales superior a 1.000 millones de dólares. Los gastos de la provincia por concepto de intereses son superiores a los que asigna a sus escuelas.
5. 527. Hay aproximadamente 900.000 personas empleadas en el sector público, es decir, aproximadamente 20 por ciento de activos de la provincia, y la suma total de los salarios asciende a casi 43.000 millones de dólares. Los gastos del sector público de Ontario aumentaron el 61 por ciento entre 1986 y 1993, mientras que el producto bruto interno se mantuvo en el mismo nivel de 202.000 millones de dólares. Los gastos de salud, educación y servicios sociales representan el 71 por ciento de los gastos del Gobierno de la provincia y un 50 por ciento de estos últimos corresponde a la remuneración de los empleados de la administración pública. Desde 1980, el empleo en el sector público aumentó en un 47 por ciento, contra un 10 por ciento en el sector privado.
6. 528. Frente a esta situación, el Gobierno se vio ogligado a obrar rápidamente, y lo hizo de dos maneras. Se incluyó en el presupuesto para 1993-1994 un plan de control de los gastos en el que se preveía una reducción de los mismos en 4.600 millones de dólares, 720 de los cuales por concepto de reducción de las actividades del Gobierno y de los gastos generales, incluida la nómina de salarios, así como una racionalización de la organización. A fines de 1994, el número de puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo se habrá reducido en 5.000, en lo posible por disminución natural del personal y por medio de jubilaciones y renuncias voluntarias. Sin embargo, estas medidas no son suficientes para resolver adecuadamente el problema de la deuda y del déficit.
7. 529. En abril de 1993, el Gobierno inició negociaciones con miras a la concertación de un contrato social, entre los empleadores y los empleados del sector público, a fin de completar el plan de control de los gastos. Este contrato social tiene por objeto realizar un equilibrio entre las medidas económicas, como aquellas que tienden a mejorar la productividad y a limitar los costos salariales, y aquellas que tienen por objeto acrecentar la seguridad en el empleo y en la participación de los trabajadores en los mecanismos de planificación. Su objetivo es preservar los empleos de la administración pública y del sector público saneando su situación financiera. Juntos, el plan de control de los gastos y el contrato social, permitirán que el Gobierno cumpla su compromiso de crear empleos, mantener servicios importantes y reducir a un mínimo los efectos de la situación en el empleo del sector público, realizando un ahorro que ascenderá a 6.000 millones de dólares en 1993-1994.
8. 530. Con el fin de conseguir que los ahorros por concepto de remuneración se consigan de la manera más justa posible, el 5 de abril de 1993 el Gobierno invitó a los representantes de los empleadores y de los empleados del sector público y a los representantes del personal independiente del sector de la salud a negociar con el Gobierno un contrato social. Durante las negociaciones, que se celebraron en abril, mayo y junio de 1993, el Gobierno elaboró un acuerdo marco en el que se preveían las siguientes disposiciones: realización de ahorros, mediante licencias no remuneradas sin menoscabo de los servicios públicos y ajustándose a las preferencias de cada empleado; seguridad en el empleo, incluidas oportunidades de traslado, formación y la adaptación para los empleados; fomento de ahorros, en virtud de mejoras de la eficiencia y productividad en el sector público; acceso a una caja de previsión para complementar las prestaciones del seguro de desempleo o permitir la prolongación de los períodos de preaviso y la reconversión profesional; protección de los trabajadores que perciben menos de 30.000 dólares anuales. A pesar de los progresos conseguidos en las negociaciones, éstas terminaron el 3 de junio de 1993 sin que se llegara a un acuerdo.
9. 531. La última propuesta de acuerdo marco del Gobierno, presentada el 2 de junio de 1993, proponía un modelo justo y equilibrado para conseguir un ahorro de 2.000 millones de dólares dentro del marco del contrato social y proteger al mismo tiempo el empleo y los servicios. Contenía muchas ideas formuladas por las partes en el contrato social, tanto por los representantes de los empleados como de los empleadores. Asimismo reflejaba sus objetivos comunes: reestructuración realizada desde un punto de vista humano, una administración menos onerosa y más eficaz, mejora de la transparencia y de la responsabilidad y, sobre todo, la conservación de los servicios públicos. Estas orientaciones generales constituyen la base del contrato social de 1993. El Gobierno se compromete a ahorrar anualmente 2.000 millones de dólares en los tres próximos años presupuestarios mediante una reducción de los gastos de remuneración. La ley trata de conseguir este ahorro dentro del marco de los principios que establece el contrato social.
10. 532. Los objetivos de la ley son los siguientes: incitar a los empleadores, a los agentes negociadores y a los empleados a conseguir ahorros por medio de acuerdos concertados a los niveles sectorial y local, esencialmente mediante ajustes en las modalidades de remuneración; conservar en la medida de lo posible los empleos y servicios del sector público mediante mejoras en la productividad, incluida la eliminación del despilfarro y de la ineficiencia; reducir los gastos durante un período de tres años y determinar los criterios y mecanismos con el fin de lograr esta reducción; y, crear un fondo de seguridad en el empleo.
11. 533. Las principales características de la ley son las siguientes: a) el Ministro es responsable de la aplicación de la ley y está facultado para determinar los objetivos en materia de reducción de gastos para los diversos sectores y empleadores del sector público; b) se establece el fondo de seguridad en el empleo en el sector público; c) se establece en favor de los empleados comprendidos en una unidad de negociación, tanto a nivel sectorial como local, un mecanismo de negociación de acuerdos que tengan por objeto determinar los objetivos en materia de reducción de gastos; asimismo, se establece para los empleadores la posibilidad de elaborar un plan para empleados que no forman parte de una unidad de negociación; d) cuando no exista un acuerdo o plan, los empleadores alcanzarán sus metas de reducción de los gastos con medidas de congelación de los sueldos y, si tales medidas no son suficientes, mediante licencias no pagadas de hasta un máximo de 12 días. Se establecen disposiciones especiales para los empleados que ejercen funciones esenciales; e) se prevé una protección para los trabajadores que perciben menos de 30.000 dólares anuales. También se protegen los derechos relativos a la igualdad de salarios; f) la provincia está facultada para reducir los gastos que destina a los empleadores del sector público y, en casos especificados por vía de reglamento, para que sus servicios se cobren. Se prevé asimismo la aplicación de la ley al personal médico independiente; g) se prevé la aplicación de la ley a los miembros de la asamblea y a las demás personas elegidas o designadas que ocupan puestos oficiales.
12. 534. En cuanto al primer alegato formulado por los querellantes, según el cual se habrían congelado los salarios durante un período excesivo sin garantía suficiente, el Gobierno declara que, al promulgar la ley, se proponía proteger el nivel de vida de los trabajadores reduciendo los peligros de despido y desempleo. Ninguna disposición del Convenio núm. 87 impide que el Gobierno tome una decisión drástica para reducir los gastos del servicio público. El Gobierno estima que entre 20.000 y 40.000 trabajadores del sector público habrían perdido su empleo en caso de no haberse buscado un acuerdo de reestructuración respaldado por la legislación. Basándose en proyecciones que no prevén sino muy pocos despidos, puede afirmarse que la ley ha cumplido sus objetivos y que se ha protegido el nivel de vida de los trabajadores. Al 13 de diciembre, sólo 66 personas habían pedido beneficiarse del fondo de seguridad en el empleo (de 300 millones de dólares) constituido por la provincia.
13. 535. La ley no acarrea necesariamente un congelamiento de los salarios. En la inmensa mayoría de los casos, los empleadores y los sindicatos han concertado acuerdos locales con arreglo a la ley, en algunos de los cuales se acepta voluntariamente una congelación de los sueldos por un período que oscila entre uno y tres años, mientras que en otros no se estima necesario. La negociación colectiva no se interrumpirá durante este período y los resultados de la misma se ajustarán a las condiciones negociadas por las partes a nivel local. A pesar de ello y considerando la situación de crisis y de déficit fiscal en la que se encuentra actualmente el Gobierno, se llega a la conclusión de que una congelación de los sueldos por un período de tres años es una medida razonable para lograr un equilibrio entre el nivel de vida de los trabajadores y la necesidad de recuperar una estabilidad económica.
14. 536. Para aquellos empleadores y sindicatos que no consiguieron llegar a un acuerdo, se impone una congelación obligatoria de la remuneración y los empleadores están facultados para exigir que los empleados pidan hasta 12 días anuales de licencia no pagada durante un período de tres años. La utilización de las licencias no pagadas de 12 días parece ser de hecho inferior a la que se había previsto. Cuando los empleadores eligen esta posibilidad, el reglamento impide que recurran a otras medidas previstas por la ley (el despido) hasta que hayan demostrado claramente que no pueden conseguir el ahorro previsto con la sola aplicación de las medidas relativas a la congelación de los salarios y los días de licencia no pagados. Los empleadores que formulan propuestas infundadas tienen que someterlas obligatoriamente al arbitraje obligatorio de un tercero y tienen la obligación reglamentaria de presentar información financiera detallada en apoyo de su propuesta. La ley no fija restricciones respecto de la facultad de la tercera parte arbitral para dictar laudos que aumenten la remuneración durante el período transcurrido entre el 14 de junio de 1993 y el 31 de marzo de 1996. Esta disposición se aplica tanto en los casos en que existe un acuerdo local como cuando no lo hay. No se establece ninguna restricción comparable respecto del derecho a declarar una huelga para conseguir aumentos de remuneración, salvo cuando pueden aplicarse las disposiciones del contrato social local relativas a los conflictos o cuando la ley dispone una congelación de los salarios si no hay acuerdo local. Si se considera la situación fiscal de la provincia, esta restricción a la negociación colectiva es aceptable.
15. 537. Para proteger el nivel de vida de los trabajadores, la ley dispone que se protegerá a los empleados que ganan menos de 30.000 dólares anuales, con exclusión de las horas extraordinarias remuneradas, y sólo permite una excepción en la materia cuando así lo aprueba un plan sectorial aprobado por el negociador local. Esta protección se aplica también a los trabajadores no sindicados.
16. 538. En lo que respecta al segundo alegato según el cual la ley reduce los salarios en hasta 5 por ciento con el sistema de licencias no pagadas, el Gobierno declara que la ley ofrece oportunidades de negociar soluciones que no requieren una reducción de los salarios de los trabajadores. Si bien la ley apunta principalmente a un ahorro inicial realizado en las remuneraciones, planes sectoriales incitan a las partes interesadas a nivel local a buscar soluciones originales para elevar la productividad y proteger al mismo tiempo el nivel de vida de los trabajadores eliminando las exigencias y las presiones conducentes a despidos involuntarios. La ley afecta temporalmente la remuneración de los trabajadores en los casos en que no se concluyen acuerdos locales. Se ha prestado especial atención a que los trabajadores tengan derecho a un tiempo libre comparable cuando su remuneración se reduce en estas circunstancias. Por otra parte, los derechos a pensión se protegen sin efectos negativos para los contribuyentes que se acogen al plan. La ley se adoptó como alternativa reglamentaria para reducir a un nivel anterior los salarios de los trabajadores, sobre una base permanente o temporal, sin recurrir a una reestructuración negociada que compense plenamente la disminución de los créditos consignados para la provincia. Se hizo un esfuerzo considerable por elaborar un modelo que permitiera negociar el cambio frente a la crisis fiscal que aquejaba la provincia.
17. 539. Contrariamente a lo que se dice en el tercer alegato según el cual el Gobierno se propone conservar en última instancia el control de las opciones presentadas por los representantes de los trabajadores en la negociación de acuerdos locales, el Gobierno declara que no pretende de ninguna manera pasar por alto derechos existentes y reconocidos por la legislación en materia de representatividad de los negociadores. El párrafo 3 del artículo 4 de la ley prohíbe que el Ministro designe a una organización para representar a trabajadores que tienen ya un negociador. A reserva de esta limitación, la ley amplía los derechos de los trabajadores para constituir asociaciones con el fin específico de ejercer los derechos de negociación que garantiza la ley. En ninguna ocasión estos derechos pueden sustituirse a los que se hubieran otorgado a un negociador ya reconocido. La ley ofrece a los sindicatos y a los empleadores la posibilidad de constituir asociaciones o ser partes en acuerdos en nombre de sus afiliados.
18. 540. En lo que respecta al cuarto alegato, según el cual la ley contiene disposiciones que tienen por objeto presionar a los sindicatos para que acepten las disposiciones del artículo 11 relativo a "circunstancias particulares", el Gobierno declara que la ley ofrece incentivos para la concertación de acuerdos locales que consisten en fijar metas más bajas en materia de ahorro y constituir un fondo de seguridad en el empleo de 300 millones de dólares con el fin de financiar la reconversión profesional de los trabajadores que puedan verse afectados por medidas de despido por iniciativa del empleador. Por otra parte, cuando los sindicatos pueden demostrar que han hecho "todos los esfuerzos posibles" por concertar un acuerdo local sin conseguirlo, conservan el derecho de beneficiarse de este fondo en nombre de sus afiliados. El artículo 11, 4) de la ley no restringe de ninguna manera las facultades de ningún organismo sindical en cuanto a su derecho de organizar su administración y sus actividades, de redactar sus estatutos y reglamentos; elegir a sus representantes; de formular sus programas de acción, etc. No se tenía previsto aplicar la ley de esa manera y no lo ha sido. En los casos en que se han invocado "circunstancias especiales" y se ha elaborado un plan sectorial, los sindicatos no tienen ninguna obligación jurídica de aceptar estos planes en un acuerdo local. Incluso existe la posibilidad de concertar un acuerdo local en materia de contrato social que no corresponda a las directivas del plan sectorial. La ley no amplía las facultades del Gobierno para disolver por vía administrativa ninguna organización de trabajadores o de empleadores; de hecho, refuerza el derecho de sindicación.
19. 541. Respecto del quinto alegato según el cual el marco sectorial determinado por la ley ha sido elaborado por el Gobierno y los acuerdos están sujetos a su aprobación, aun cuando el Gobierno no es el empleador, el Gobierno señala que nada en la ley obliga a un negociador o a un empleador a incluir las disposiciones de cualquier plan sectorial en un acuerdo local de contrato social y ni siquiera establecer un acuerdo de esta índole. El Gobierno sólo ha elaborado acuerdos sectoriales después de haberse cerciorado de que recibían cierto apoyo de los empleadores y sindicatos partes en los mismos.
20. 542. En cuanto al alegato según el cual la ley, vulnera el artículo 8, 2) del Convenio núm. 87, el Gobierno declara que, ante una difícil realidad presupuestaria intentó lograr un equilibrio entre los derechos de los trabajadores del servicio público a gozar libremente del derecho de negociación colectiva, la necesidad de proteger sus niveles de vida, y la necesidad de proteger servicios públicos esenciales, dado que si no, los servicios públicos se habrían visto fuertemente reducidos y se habrían perdido puestos de trabajo. La provincia consiguió su propósito dentro de un marco reglamentario que protegía en lo posible los derechos y los niveles de vida de los trabajadores, los principios de la negociación colectiva y la necesidad de negociar un modelo de reestructuración que permitiera continuar la prestación de servicios eficientes, efectivos y económicamente sostenibles.
21. 543. El Gobierno adjunta a sus observaciones una serie de documentos entre los cuales algunos muestran que pese a las medidas antes mencionadas de estabilización económica adoptadas por la provincia continúa el deterioro de su situación económica. Según se indica en la encuesta trimestral de la provincia publicada el 30 de septiembre de 1993 (Quarterly Update), los ingresos de la provincia en el presente año fiscal serán incluso inferiores a las previsiones del presupuesto; se trata de una disminución en los ingresos que oscila entre 800 y 1.000 millones de dólares y esta situación condujo en noviembre de 1993 a que se disminuyera la solvencia de la provincia.
22. 544. El Gobierno termina declarando que es penosa y difícil para él la perspectiva de tener que pasar por encima de acuerdos colectivos, pero que sería mucho más penoso y difícil lo que ocurriría en la provincia en caso de no adoptarse esta alternativa. En el orden de importancia de los principios que el Gobierno ha establecido, éste considera que el derecho a una negociación colectiva libre no es superior en todos los casos y en todo momento a los derechos de los demás miembros de la sociedad. Sin embargo, las medidas de estabilización económica establecidas en la ley son de carácter excepcional, su alcance no rebasa los límites de lo que es estrictamente necesario y su vigencia no es excesiva; por otra parte, estas medidas se acompañan con garantías suficientes para proteger el nivel de vida de los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 545. El Comité observa que los alegatos se refieren a una intervención en el proceso de negociación colectiva del sector público de Canadá (Ontario) que, según los querellantes, viola los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154.
2. 546. Los querellantes alegan que estas medidas de intervención fueron tomadas sin pruebas fehacientes que demostraran su necesidad. Por su parte, el Gobierno declara que no ha tenido otra opción que la de intervenir, dada la gravedad de la crisis económica y fiscal que la provincia enfrentaba, y que en su accionar intentó lograr un equlibrio entre los intereses de todas las partes. Tal como señaló en una decisión anterior relativa a varias leyes provinciales restrictivas de Canadá, incluido Ontario (véase 241.er informe, casos núms. 1172, 1234, 1247 y 1260, párrafo 113), el Comité no debe poner en duda ni la validez de los argumentos económicos manifestados por el Gobierno para justificar su actitud, ni las medidas que éste haya adoptado; véanse también en el informe de misión de información y estudio llevado a cabo en Canadá en 1985, las observaciones generales a este respecto (ibíd., párrafos 9-13). Tratándose de un asunto similar, el Comité no puede considerar el presente caso como un hecho aislado: invocando razones similares, varias jurisdicciones canadienses promulgaron leyes relacionadas con la negociación colectiva en el sector público, que provocaron la presentación de un cierto número de quejas por violación de la libertad sindical, que han sido examinadas recientemente o que se encuentran pendientes de examen.
3. 547. En lo que respecta a las medidas de estabilización económica que limitan los derechos de negociación colectiva, el Comité recientemente recordó que cuando un "gobierno por razones imperativas de interés económico nacional y en virtud de una política de estabilización, considera que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores" (véase 284. informe, caso núm. 1616, párrafo 635). Por consiguiente, la Ley de contrato social debe ser examinada a luz de este criterio, a efectos de apreciar si ha ido más allá de lo que el Comité ha considerado como limitaciones aceptables temporales al derecho de negociación colectiva.
4. 548. A este respecto, la estructura general de la ley, cuyas disposiciones principales se reproducen en anexo, es la siguiente:
   • - artículo 7: el Ministro determina los objetivos en materia de reducción de gastos en lo relativo a sectores y los empleadores;
   • - artículo 11 (1): el Ministro puede designar como "marco sectorial" un plan que se refiera a un sector determinado, a condición de que éste responda a ciertos criterios (un apoyo suficiente del plan obtenido por negociaciones colectivas; disposiciones que tengan por objeto la reducción del gasto; que no tenga efectos perjudiciales para con los trabajadores que ganen menos de 30.000 dólares anuales; disposiciones para reducir las pérdidas de empleo, así como disposiciones relativas a la reafectación y formación de empleados y programas de adaptación);
   • - artículo 13: los agentes negociadores pueden concluir acuerdos locales para establecer marcos sectoriales; para el caso que se concluyan tales acuerdos, el artículo 7 (2) (a) prevé que el Ministro determina objetivos menos elevados en materia de reducción de gastos;
   • - artículos 23 y 24: en ausencia de un acuerdo o de un plan, las tasas de retribución serán bloqueadas durante tres años; si estas medidas no son suficientes para lograr el objetivo en materia de reducción de gastos, los empleadores pueden exigir a los empleados, en virtud del artículo 25, que tomen licencia no remunerada hasta un límite de 12 días en cada uno de los tres siguientes años;
   • - otras disposiciones de la ley: planes que se aplican a los empleados no comprendidos en una unidad de negociación; protección de los trabajadores que ganan menos de 30.000 dólares anuales; garantía de derechos salariales equitativos; establecimiento de un fondo de seguridad del empleo; y la institución, en ciertos casos, de un procedimiento de examen ante un árbitro.
5. 549. El Comité observa que el objetivo principal de la ley es lograr reducciones en el gasto público durante un periódo de tres años, lo que necesariamente implica una intervención en el proceso de negociación colectiva, a menos que el Gobierno pueda convencer a la totalidad de los agentes y empleados públicos que estas intervenciones están justificadas. Si bien la Ley incita a los agentes negociadores a que concluyan acuerdos negociados, es decir acuerdos locales para establecer cuadros sectoriales (a efectos de ser designados como tales, deben incluir disposiciones que ayuden a los empleadores del sector público a cumplir con el objetivo establecido por el Ministro), podrían obtenerse en última instancia reducciones en el gasto a través del congelamiento de las tasas de salarios, y si esto fuera insuficiente, a través de licencias no remuneradas o de licencias especiales obligatorias. Por consiguiente, no puede decirse que la negociación colectiva sea voluntaria en ese contexto. El Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva y se haya sentido obligado a promulgar la ley para establecer las condiciones de empleo en el sector público.
6. 550. No obstante, el Comité observa que la ley contiene ciertas características que, hasta cierto punto, atenúan sus efectos y su alegada incompatibilidad con los convenios de la OIT. En primer lugar, la ley protege a los trabajadores de la última escala de salarios y que pueden verse más afectados, y garantiza el derecho a la igualdad de pago de salarios, lo que en la práctica beneficia principalmente a las mujeres. En segundo lugar, y en la medida en que el Comité puede juzgar, la ley no constituye una medida legislativa como consecuencia de otras intervenciones del Gobierno en el proceso de negocación colectiva. En tercer lugar, parecería que se han llevado a cabo ciertas consultas y negociaciones - aun si no han sido exitosas - desde abril a junio de 1993. Por otra parte, la Parte VIII de la ley dispone, bajo ciertas condiciones, un procedimiento de revisión a cargo de una tercera persona cuando no se llega a un acuerdo local.
7. 551. Además, el artículo 12 de la ley prevé en cierta medida la negociación de marcos sectoriales enumerando una serie de disposiciones que las personas que intentan negociar pueden considerar incluir en el acuerdo. La ley también intenta persuadir a las partes negociadoras a tener en cuenta voluntariamente las principales consideraciones de economía y política social, así como el interés general invocado por el Gobierno, dado que el artículo 7 (2) prevé un incentivo en ese sentido en cuanto dispone que son fijados objetivos menos elevados cuando se concluye un acuerdo local estableciendo un cuadro sectorial. Observando que el Gobierno declara que se han concluido tales acuerdos en la gran mayoría de los casos, el Comité pide al Gobierno que le comunique informaciones adicionales a este respecto, en particular sobre el número de estos acuerdos y el porcentaje de la totalidad de la mano de obra y de los sectores que ellos cubren.
8. 552. En cuanto al carácter razonable del período de vigencia de la ley, el Comité observa que la apreciación de este aspecto depende principalmente de la posición adoptada frente a la gravedad de la situación económica y fiscal de la provincia, tema sobre el cual las opiniones del Gobierno y de los querellantes no son conciliables. No obstante, considerando que un período de tres años de limitación del derecho de negocociación colectiva constituye una restricción considerable, el Comité confía en que la legislación dejará de tener efectos como máximo en las fechas estipuladas en la ley, o incluso antes si mejora la situación fiscal y económica. El Comité pide al Gobierno que en el futuro se abstenga de tomar medidas similares.
9. 553. En lo que respecta al alegato según el cual el Gobierno conserva el control de la decisión final en cuanto a la elección de los representantes de los trabajadores para la negociación de los acuerdos locales, el Comité observa que el artículo 5 (1) de la ley autoriza al Ministro a reconocer, a los fines de la ley, agentes negociadores adicionales, pero que no puede designar, en virtud del artículo 5 (3), un agente negociador de los trabajadores que ya estén representados por uno de éstos. Por consiguiente, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

ANEXO I

1. Ley para favorecer la negociación de acuerdos en el sector
2. público con
3. protección de empleos y servicios y reducción de gastos, y para
4. la regulación
5. de ciertas cuestiones relativas al programa de reducción de
6. gastos del
7. Gobierno
8. Parte I
9. Disposiciones generales
10. ...
11. 4. La presente ley obliga a la Corona de Ontario y todos los
12. empleadores,
13. empleados y agentes negociadores del sector público.
14. 5. (1) El Ministro puede reconocer una organización que, a su
15. juicio,
16. represente a empleados pero que no posea el derecho de
17. negociar en los
18. términos de una ley como agente negociador para la aplicación
19. de la presente
20. ley.
21. (2) El reconocimiento puede estar sujeto a las restricciones que
22. establezca el
23. Ministro.
24. (3) El Ministro no debe designar, en virtud del párrafo (1) una
25. organización
26. como agente negociador de empleados que ya están
27. representados por un agente
28. negociador.
29. (4) Un agente negociador designado en virtud del párrafo (1)
30. tiene el derecho
31. de negociar en nombre de los empleados para la aplicación de
32. la presente.
33. 6. Ninguna disposición de la presente ley será interpretada o
34. aplicada de
35. manera que limite los derechos previstos en el Código de
36. Derechos de la
37. Persona o la ley sobre equidad salarial.
38. Parte II
39. Objetivos en materia de reducción de gastos
40. 7. (1) El Ministro determina los objetivos en materia de reducción
41. de gastos
42. en lo relativo a sectores y empleadores.
43. (2) Si existe un marco sectorial para un sector dado, el Ministro
44. determinará
45. objetivos menos elevados en materia de reducción de gastos en
46. relación con
47. cada empleado de tal sector que:
48. a) concluya un acuerdo local de aplicación del marco sectorial
49. antes de que
50. expire el 1. de agosto de 1993;
51. ...
52. Parte III
53. Fondo de seguridad en el empleo del sector público
54. 8. (1) Se constituye un fondo denominado Fondo de Seguridad
55. en el Empleo del
56. Sector Público, en francés, y "Public Sector Job Security Fund",
57. en inglés.
58. (2) El Fondo tiene por objeto, de conformidad con la presente
59. ley y los
60. reglamentos:
61. a) por una parte, los pagos en favor de los empleados
62. despedidos por su
63. empleador; y
64. b) por otra, los pagos en favor de los empleadores, para
65. prolongar la duración
66. de los empleos de los empleados que vayan a despedir.
67. ...
68. Parte IV
69. Marco sectorial
70. 11. (1) El Ministro puede designar como marco sectorial un plan
71. que se refiera
72. a un sector.
73. ...
74. (3) El Ministro sólo designará un plan como marco sectorial si, a
75. su juicio,
76. dicho plan responde a los criterios siguientes:
77. 1. El plan cuenta, según se desprende de las negociaciones
78. que dieron lugar a
79. su elaboración, con suficiente apoyo para constituir la base de
80. acuerdos
81. locales en el sector.
82. 2. El plan contiene disposiciones que ayudarán a los
83. empleadores del sector a
84. cumplir en el sector el objetivo fijado por el Ministro, en materia
85. de
86. reducción de gastos.
87. 3. El plan no perjudicará a los empleados del sector que ganen
88. menos de 30.000
89. dólares por año, sin incluir el pago de las horas extraordinarias.
90. 4. El plan contiene disposiciones apropiadas para reducir al
91. mínimo las
92. pérdidas de empleo en el sector, disposiciones apropiadas en lo
93. relativo a la
94. reafectación de los empleados del sector que sean despedidos
95. o reciban un
96. preaviso de despido y disposiciones apropiadas en materia de
97. programas de
98. formación y de readaptación.
99. 5. El plan será justo y equitativo en su aplicación a todos los
100. empleados.
101. (4) El apartado 3 no se aplica a un plan en el que, a juicio del
102. Ministro,
103. concurran circunstancias especiales que aconsejen que el plan
104. sea designado
105. como marco sectorial.
106. ...
107. 12. Además de las disposiciones mencionadas en el párrafo 11
108. (3), las personas
109. que intenten negociar el contenido de un marco sectorial
110. pueden incluir en
111. dicho marco las disposiciones siguientes:
112. 1. Disposiciones relativas a la reestructuración en materia de
113. organización,
114. incluidos la opción de la jubilación anticipada y programas de
115. readaptación de
116. la mano de obra.
117. 2. Disposiciones relativas a la mejora de la productividad,
118. inclusive contra
119. el despilfarro y la ineficacia.
120. 3. Disposiciones relativas a la modificación del régimen de
121. trabajo.
122. 4. Disposiciones relativas al arreglo de conflictos con carácter
123. vinculante.
124. 5. Disposiciones relativas al intercambio de informaciones y a la
125. toma de
126. decisiones por los empleadores y los representantes de los
127. empleadores,
128. incluido el intercambio de informaciones de carácter financiero y
129. en materia
130. de planificación.
131. 6. Disposiciones relativas a la negociación por sector.
132. 7. Disposiciones relativas a la constitución de comités paritarios
133. a nivel
134. sectorial y local.
135. 8. Disposiciones en materia de pensiones, incluida la posibilidad
136. de una
137. administración fiduciaria conjunta de los fondos de jubilación.
138. 9. Cualquier otra disposición que proponga una de las partes en
139. la
140. negociación.
141. Parte V
142. Acuerdos locales con los agentes negociadores
143. 13. (1) Uno o varios agentes negociadores podrán concluir un
144. acuerdo local con
145. un empleador hasta el 1. de agosto de 1993.
146. (2) Un sindicato provincial, nacional o internacional puede
147. concluir acuerdos
148. en nombre de agentes negociadores que le estén afiliados y
149. que le hayan
150. facultado para representarlos.
151. (3) Una asociación de empleadores puede concluir acuerdos
152. locales en nombre de
153. los empleadores miembros de tal asociación si éstos le autorizan
154. para
155. representarla.
156. ...
157. Parte VII
158. Falta de acuerdo o de plan
159. 23 (1). La presente parte se aplica a los siguientes empleados:
160. a) los empleados de una unidad de negociación que no estén
161. cubiertos por
162. ningún acuerdo local...
163. (2) La presente parte no se aplica a los empleados que ganen
164. menos de 30.000
165. dólares por año, excluidas las horas extraordinarias.
166. 24. (1) Entre el 14 de junio de 1993 y el 31 de marzo de 1996,
167. se congelará la
168. tasa de retribución de los empleados con referencia a la tasa
169. correspondiente
170. a justo antes del 14 de junio de 1993.
171. ...
172. 25. (1) Si fuera necesario, para conseguir los objetivos de
173. reducción de
174. gastos establecidos por el Ministro, un empleador puede exigir a
175. sus empleados
176. que tomen licencia no pagada hasta por un máximo de 12 días
177. o su equivalente
178. en cada uno de los períodos siguientes:
179. 1. 14 de junio de 1993 a 31 de marzo de 1994.
180. 2. 1. de abril de 1994 a 31 de marzo de 1995.
181. 3. 1. de abril de 1995 a 31 de marzo de 1996.
182. ...
183. 26. (1) Cuando se trata de empleados que realizan funciones
184. esenciales
185. prescritas por los reglamentos y el empleador no puede, sin
186. perjudicar tales
187. funciones, alcanzar su objetivo en materia de reducción de
188. gastos recurriendo
189. a las licencias no pagadas establecidas en el artículo 25, puede
190. exigir que
191. los empleados en cuestión tomen licencias especiales.
192. ...
193. 27. (1) Si la congelación de la retribución contemplada en el
194. artículo 24 no
195. tiene por efecto permitir que el empleador cumpla su objetivo en
196. materia de
197. reducción de gastos, este último:
198. a) deberá hacer todo esfuerzo razonable para alcanzar ese
199. objetivo,
200. recurriendo a las licencias no pagadas contempladas en el
201. artículo 25 o, en su
202. caso, a las licencias especiales contempladas en el artículo 26,
203. antes de
204. tomar las demás medidas de que dispone en virtud de la ley;
205. b) elaborará un programa estableciendo de qué manera deben
206. aplicarse tales
207. licencias.
208. (2) El programa será elaborado de acuerdo con los siguientes
209. criterios:
210. 1. El programa no perjudicará a los empleados contemplados en
211. el párrafo 23
212. (2).
213. 2. Los empleados no estarán obligados a tomar licencias no
214. pagadas en la
215. medida en que esto tenga por efecto que sus ingresos anuales,
216. sin contar las
217. horas extraordinarias, asciendan a menos de 30.000 dólares.
218. 3. El programa servirá para que el empleador alcance el objetivo
219. en materia de
220. reducción de gastos determinado por el Ministro.
221. 4. El programa será justo y equitativo en su aplicación a todos
222. los empleados.
223. 5. El empleador participará en todo plan de reafectación
224. existente en un marco
225. sectorial aplicable al sector en cuestión o que haya sido
226. establecido por el
227. Ministro en virtud del artículo 50 para este sector.
228. ...
229. (4) Con objeto de que los empleados puedan evaluar las bases
230. del programa, el
231. empleador, previa solicitud de los empleados, dará las
232. informaciones
233. financieras prescritas en los reglamentos.
234. 28. (1) Se elaborará un resumen del programa con las
235. indicaciones siguientes:
236. a) la manera en que se administrarán las licencias no pagadas;
237. b) si el empleador se propone o no recurrir a las licencias
238. especiales para
239. alcanzar los objetivos en materia de reducción de gastos; ...
240. (2) El resumen del programa tendrá suficientes precisiones como
241. para que los
242. empleados puedan determinar de qué manera están afectados.
243. 29. (1) El resumen del programa y una copia de la presente
244. parte se pondrán en
245. una cartelera a fin de que los empleados afectados por el
246. programa puedan
247. tomar conocimiento de él.
248. ...
249. (3) El empleado o el agente negociador que se opone al
250. programa por no
251. responder a los criterios enunciados en el artículo 27, puede
252. pedir su
253. modificación al empleador, dentro de los diez días siguientes a
254. la colocación
255. del programa en la cartelera.
256. ...
257. (5) En los diez días siguientes al período de oposición, el
258. empleador
259. examinará las objeciones y colocará en la cartelera:
260. a) una comunicación confirmando el programa original; o
261. b) un resumen del programa modificado;
262. ...
263. 30. (1) Si después del examen previsto en el artículo 29 (5), un
264. empleado o un
265. agente negociador considera que el programa o la modificación
266. del programa
267. sigue sin respetar los criterios establecidos en el artículo 27,
268. puede, en un
269. plazo de diez días desde la colocación de la comunicación
270. contemplada en el
271. artículo 29 (5), solicitar la revisión del programa por la persona u
272. organismo
273. designado como árbitro en los reglamentos para tal efecto.
274. (2) La solicitud se presentará por escrito y precisará los motivos
275. de la
276. oposición al programa.
277. 31. (1) A reserva de lo que prevean en su caso los reglamentos,
278. el árbitro
279. podrá determinar el procedimiento para realizar el examen.
280. (2) El árbitro deberá examinar el programa, y:
281. a) confirmarlo, si respeta los criterios establecidos en el artículo
282. 27; o
283. b) modificarlo para que se ajuste a los criterios establecidos en
284. el artículo
285. 27...
286. ...
287. (5) La decisión del árbitro tiene carácter definitivo.