Definitive Report - Report No 292, March 1994

1. 79. Las quejas objeto del presente caso figuran en comunicaciones de la Confederación General del Trabajo (CGT) y la Unión Tranviarios Automotor (UTA) de fecha 6 de noviembre de 1992, y en una comunicación conjunta de la Asociación del Personal Aeronaútico (APA), la Unión del Personal Superior de Empresas Aerocomerciales (UPSA), la Asociación del Personal Técnico Aeronaútico (APTA) y la Asociación de Técnicos de Vuelo de Líneas Aéreas (ATVLA) de febrero de 1993. Posteriormente, por comunicaciones de diciembre de 1992 y 6 de abril de 1993, la Unión Tranviarios Automotor presentó informaciones complementarias y nuevos alegatos. Por comunicación de fecha 7 de enero de 1993, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) se adhirió a la queja presentada por la UTA.
2. 80. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 23 de noviembre de 1993.
3. 81. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 82. En su comunicación de 6 de noviembre de 1992, la Confederación General del Trabajo (CGT) alega que ante diversos problemas por los que atraviesa el movimiento sindical, la central obrera decretó la realización de una huelga general de 24 horas para el día 9 de noviembre, y que como consecuencia de ello el Gobierno pretendió aplicar a diversas organizaciones sindicales de servicios el decreto núm. 2184/90 (sobre "reglamentación de los procedimientos destinados a prevenir o en su caso encauzar los conflictos de trabajo"), bajo amenaza de adoptar sanciones y represalias.
2. 83. Posteriormente, en sus comunicaciones de 6 de noviembre de 1992, diciembre de 1992 y febrero de 1993, la Unión Tranviarios Automotor (UTA), la Asociación del Personal Aeronaútico (APA), la Unión del Personal Superior de Empresas Aerocomerciales (UPSA), la Asociación del Personal Técnico Aeronaútico (APTA) y la Asociación de Técnicos de Vuelo de Líneas Aéreas (ATVLA) añaden que ante distintos conflictos de intereses en el sector del transporte (automotor y aéreo) y ante la posibilidad de que se realizara la huelga general, el Gobierno, a través de la promulgación de distintas resoluciones ministeriales, realizó una arbitraria aplicación del decreto núm. 2184/90, al establecer que el transporte es un servicio esencial, afectando de esta manera el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades y formular sus programas de acción.
3. 84. Concretamente, los querellantes critican además de la calificación del transporte como servicio esencial (artículo 1, párrafo 1), la imposición de servicios mínimos fijados unilateralmente por la autoridad pública, y el porcentaje demasiado elevado de los servicios mínimos obligatorios en el caso del transporte aéreo (100 por ciento para los vuelos de cabotaje al sur del país, 70 por ciento para el resto del país y 100 por ciento para los vuelos internacionales) y del transporte automotor (70 y 90 por ciento en servicios urbanos y 90 por ciento en servicios de larga distancia). Los querellantes critican también las medidas que podría aplicar la autoridad administrativa del trabajo en caso de no respeto de los servicios mínimos convenidos o bien establecidos por el Ministerio de Trabajo. Estas medidas pueden consistir en la imposición del arbitraje obligatorio, la declaración de ilegalidad de la huelga y la suspensión o cancelación de la personería gremial (artículos 9, 10 y 11 del decreto).
4. 85. Por último, en su comunicación de fecha 6 de abril de 1993, la UTA manifiesta que ante un conflicto entre los trabajadores y la Empresa Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado, el Ministerio de Trabajo decidió encuadrar el transporte de pasajeros a que se dedica la empresa en las normas del decreto núm. 2184/90, estableciendo que debería garantizarse un servicio mínimo mientras durara el conflicto. La organización querellante alega que en abril de 1993 el Ministerio de Trabajo, invocando el no respeto de los servicios mínimos (que estableció a falta de acuerdo entre las partes), declaró la ilegalidad de las medidas de acción directa que se habían llevado a cabo y amenazó a la organización sindical con la suspensión o quite de su personería gremial.

B. Respuesta del Gobierno

1. 86. En su comunicación de fecha 23 de noviembre de 1993, el Gobierno declara que el decreto núm. 2184/90, que regula el derecho de huelga, ha sido dictado en virtud de las potestades reglamentarias otorgadas al Poder Ejecutivo por la Constitución Nacional, que el derecho de huelga tiene rango constitucional y que el mismo ha sido regulado sucesivamente por la ley núm. 14786 (sobre normas para la tramitación del conflicto), la ley núm. 16936 (sobre arbitraje obligatorio), el decreto ley núm. 879/57 (sobre soluciones de conflictos colectivos entre empresas del Estado y su personal) y finalmente por el decreto cuestionado. El Gobierno indica que la reglamentación de la huelga pone de relieve la juridicidad y la importancia otorgada a la misma en el derecho nacional y que por otra parte, estando regulada la huelga por las leyes citadas, el Poder Ejecutivo está constitucionalmente facultado para reglamentar el ejercicio de la misma.
2. 87. El Gobierno señala que no sólo se reconoce el derecho de huelga, sino que se propicia la existencia de mecanismos de prevención y solución de los conflictos laborales y que se pretende que sean las propias partes las que establezcan los mecanismos regulatorios del conflicto. Aclara que debido al proceso de crisis económica, inflación y déficit fiscal que sufriera el país durante la década del ochenta, se promulgaron las leyes de emergencia económica y reforma del Estado, y fueron creados en consecuencia los mecanismos adecuados para procurar la no interrupción prolongada o total de aquellos servicios considerados indispensables, estableciendo un equilibrio entre el interés general y los derechos de las partes en conflicto.
3. 88. El Gobierno manifiesta que el decreto criticado contiene una definición indicativa conceptual y genérica de servicios esenciales, a efectos de que se respeten unos servicios mínimos en caso de huelga y que el mismo dispone que al tomar conocimiento el Ministerio de Trabajo de la existencia de un conflicto de trabajo cuya competencia le corresponda en virtud de la ley núm. 14786 ya mencionada, procede a determinar si el mismo afecta total o parcialmente a alguno de los servicios mencionados en el decreto. El Gobierno aclara que conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del decreto, las partes deben convenir las modalidades de prestación de los servicios mínimos que deberán mantenerse mientras dure el conflicto, y que, a falta de acuerdo, la modalidad de la prestación es establecida por el Ministerio de Trabajo, quien no lo hace a su arbitrio, sino que debe contar con el informe del Ministerio u organismo que resulte competente. Asimismo, el decreto dispone que en aquellas actividades o empresas en las que mediante convenio colectivo o acuerdo de empresa se hubiere preestablecido la prestación de servicios mínimos, deberá respetarse lo convenido, ya que en caso contrario hará uso de esa facultad la autoridad de aplicación. El Gobierno hace hincapié sobre el hecho de que no se suprime el derecho de huelga en los servicios esenciales, sino que se establece un procedimiento para reglamentarlo, en las que intervienen las partes involucradas.
4. 89. En lo que respecta a la disposición que establece que si se llevan a cabo medidas de acción directa sin respetar las prestaciones de servicios mínimos convenidos o establecidos se sometará la cuestión al arbitraje obligatorio, el Gobierno indica que esto es así en virtud de lo dispuesto por la ley núm. 16936 que nunca fue objetada por las entidades sindicales y que fue de constante y pacífica aplicación.
5. 90. Por otra parte, el Gobierno manifiesta que el transporte ha sido incluido dentro del ámbito de aquellos servicios cuya interrupción total o parcial puede poner en peligro la vida, la salud, la libertad o la seguridad de parte de la población o de las personas, ya que el mismo cumple una función primordial en el país, uniendo puntos geográficos distantes, y que deben tenerse en cuenta las graves consecuencias que traería aparejada la interrupción del transporte en cuanto a provisión de alimentos, traslado de enfermos, etc. Finalmente, en cuanto a las frecuencias fijadas a cumplirse en estos servicios, el Gobierno reitera que las mismas se determinan previa consulta con el organismo competente, siendo en estos casos la Secretaría de Transporte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, y que estas frecuencias mínimas no impiden el ejercicio del derecho de huelga, sino que sólo lo limitan o restringen en aquellos casos puntuales que constituyen una prestación imprescindible y necesaria para la comunidad.

C. Conclusiones del Comité

1. 91. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren al contenido y aplicación del decreto núm. 2184/90 (sobre "reglamentación de los procedimientos destinados a prevenir o en su caso encauzar los conflictos de trabajo"), en lo relativo al establecimiento de servicios mínimos en el sector del transporte.
2. 92. En primer lugar, en cuanto a la exigencia prevista en la legislación de mantener un servicio mínimo (artículo 5 del decreto) durante las huelgas en el sector del transporte, sea éste terrestre, aéreo o ferroviario, el Comité comparte las declaraciones del Gobierno en las que pone de relieve la necesidad de atender al interés general y subraya la función primordial que cumple el transporte en el país, que tiene puntos geográficos distantes, así como las consecuencias negativas que tendría para la población la falta de un servicio mínimo (distribución de alimentos, traslado de enfermos, etc.). El Comité considera que el transporte de pasajeros y mercancías no es un servicio esencial en el sentido estricto del término (aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población); no obstante, se trata de un servicio público de importancia trascendental en el país y en caso de huelga, puede justificarse la imposición de un servicio mínimo. En estas condiciones, el Comité considera que, en el presente caso, el sometimiento del transporte a un servicio mínimo en caso de huelga no viola los principios de la libertad sindical.
3. 93. En lo que respecta al alegato relativo al establecimiento de los servicios mínimos en forma unilateral por parte del Ministerio de Trabajo, el Comité observa que, según el artículo 5 del decreto, ello sólo se produce a falta de acuerdo entre las partes, que en todo caso son consultadas. A este respecto, el Comité ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre alegatos similares cuando se trata del establecimiento de servicios mínimos en los servicios públicos, y reitera sus conclusiones al respecto, según las cuales en el sector público, en caso de divergencias entre las partes sobre el alcance de los servicios mínimos, "la legislación debería prever que dicha divergencia fuese resuelta por un órgano independiente" (véase 291.er informe del Comité, casos núms. 1648 y 1650 (Perú), párrafo 467) y no por el Ministerio de Trabajo o el Ministerio o empresa pública concernida.
4. 94. En lo que respecta a la facultad del Ministerio de Trabajo de declarar la ilegalidad de la huelga en caso de no cumplimiento de los servicios mínimos (artículo 10 del decreto), y de someter el conflicto a arbitraje obligatorio (artículo 9 del decreto) y en su caso pedir a la autoridad judicial la suspensión o cancelación de la personería gremial de la organización gremial implicada (artículo 11 del decreto), el Comité toma nota de la declaración del Gobierno señalando que la ley núm. 16936 que permite el arbitraje obligatorio nunca fue objetada por las organizaciones sindicales. A este respecto, el Comité ha señalado anteriormente que el recurso al arbitraje obligatorio en caso de huelga sólo debería poder aplicarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) (véase 286. informe del Comité, caso núm. 1620 (Colombia) párrafo 384), servicios éstos entre los cuales no figura el transporte.
5. 95. Por otra parte, el Comité observa que la declaración de ilegalidad por vía administrativa de una huelga puede darse por no cumplimiento de los servicios mínimos convenidos entre las partes, pero que el decreto núm. 2184/90 permite también la declaración de ilegalidad de la huelga por vía administrativa más allá de este supuesto y, concretamente en caso de violación de otros requisitos legales. A este respecto, el Comité ha considerado anteriormente que en caso de huelga, "la decisión final de declaración de ilegalidad de las huelgas no debería ser pronunciada por el Gobierno, particularmente en aquellos casos en que éste es parte en un conflicto" (véase 284. informe del Comité, caso núm. 1586 (Nicaragua), párrafo 942).
6. 96. En cuanto a la cuestión de la posible suspensión o cancelación de la personería gremial de la organización sindical por no cumplir con los servicios mínimos durante la huelga, el Comité considera que dichas medidas serían inaceptables. A este respecto, el Comité observa que el decreto cuestionado dispone en su artículo 11 que "en relación a las asociaciones sindicales que dispongan, alienten o apoyen medidas de acción directa consideradas ilegales, la autoridad de aplicación procederá a instrumentar los procedimientos previstos en los incisos 2 y 3 del artículo 56 de la ley núm. 23551 (de asociaciones sindicales)". Asimismo, el Comité observa que el inciso 2 de la ley núm. 23551 se refiere a la solicitud por parte del Ministerio de Trabajo a las asociaciones sindicales para que dejen sin efecto las medidas que importen la violación de las disposiciones legales o estatutarias, o el incumplimiento a disposiciones dictadas por la autoridad competente en el ejercicio de facultades legales; y que el inciso 3 dispone que se podrá peticionar en sede judicial la suspensión o cancelación de una personería gremial o la intervención de una asociación sindical en los supuestos de incumplimiento de las intimaciones a que se refiere el inciso 2, y cuando haya comprobado que en las asociaciones se ha incurrido en graves irregularidades administrativas. En estas condiciones, aunque el Comité observa que la decisión final de suspender o cancelar la personería gremial corresponde a un órgano judicial independiente, reitera que tales medidas no deberían adoptarse en caso de incumplimiento de los servicios mínimos.
7. 97. En cuanto al alegato relativo a las elevadas frecuencias fijadas como servicios mínimos, el Comité observa que el Gobierno se limita a señalar de manera general en su respuesta que las mismas se determinan previa consulta con el organismo competente, siendo en estos casos la Secretaría de Transporte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, y que estas frecuencias mínimas no impiden el ejercicio del derecho de huelga, sino que sólo lo limitan o restringen en aquellos casos puntuales que constituyen una prestación imprescindible y necesaria para la comunidad. A este respecto, el Comité constata que el Gobierno no ha hecho comentarios sobre los - a primera vista - elevados porcentajes de prestación de servicios señalados por los querellantes que, en ciertos casos, habrían alcanzado el 90 y 100 por ciento, lo que equivale en la práctica a una prohibición de la huelga. El Comité no excluye pues que se hayan fijado servicios mínimos excesivos, aunque la huelga en cuestión no haya llegado a producirse. No obstante, como ha hecho en ocasiones anteriores, el Comité subraya que "un pronunciamiento definitivo y con completos elementos de apreciación sobre si el nivel de servicios mínimos fue o no el indispensable sólo puede realizarse por la autoridad judicial, toda vez que supone en particular un conocimiento en profundidad de la estructura y funcionamiento de las empresas y establecimientos concernidos y del impacto efectivo que tuvieron las acciones de huelga" (véase 254. informe del Comité, caso núm. 1403 (Uruguay), párrafo 447).
8. 98. En cuanto al alegato de la UTA relativo a la declaración de ilegalidad de las medidas de acción directa que habían llevado a cabo los trabajadores de la Empresa de Subterráneos de Buenos Aires y a la alegada amenaza a la organización sindical con la suspensión o quite de su personería gremial, el Comité observa que el Gobierno no ha comunicado observaciones precisas al respecto. Sin embargo, de la documentación acompañada por la organización querellante surge que al no haber llegado las partes a un acuerdo, la autoridad administrativa del trabajo dispuso el porcentaje de servicios mínimos a respetar durante la duración del conflicto, que la UTA, así como la Asociación Personal de Supervisión de Subterráneos de Buenos Aires, fueron intimadas a dejar sin efecto toda medida que afectara la prestación mínima de servicios, y que finalmente se declaró la ilegalidad de las medidas de acción directa por no haberse cumplido con el servicio mínimo ordenado. El Comité observa que desde que el querellante presentó sus alegatos en abril de 1993 no ha vuelto a enviar nuevas informaciones que permitan afirmar que se haya concretado la amenaza de suspensión o cancelación de la personería gremial por vía judicial. En estas condiciones, el Comité se remite a sus conclusiones anteriores sobre la importancia de que la declaración de ilegalidad de las huelgas en los servicios públicos y el establecimiento de servicios mínimos en caso de falta de acuerdo de las partes corresponda a un órgano independiente.
9. 99. Teniendo en cuenta las conclusiones precedentes, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras a la modificación de la legislación con objeto de que la decisión final sobre la ilegalidad de las huelgas y el establecimiento de servicios mínimos en caso de falta de acuerdo entre las partes corresponda a un órgano independiente. El Comité señala el presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.