Definitive Report - Report No 284, November 1992

1. 108. Dans des communications datées des 18 février et 26 mars 1992, le Syndicat des cadres techniques de l'Etat (STE) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Portugal. Le gouvernement a envoyé ses observations sur ce cas dans une communication du 1er septembre 1992.
2. 109. Le Portugal a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 110. Dans ses communications des 18 février et 26 mars 1992, le Syndicat des cadres techniques de l'Etat (STE) soutient que le comportement du gouvernement portugais contrevient aux articles 7 et 8 de la convention no 151 sur les relations de travail dans la fonction publique ainsi qu'aux dispositions du décret-loi no 45-A/84 du 3 février 1984 sur la négociation collective dans la fonction publique qui vise à réglementer, dans la législation nationale, les principes contenus dans la convention no 151.
2. 111. L'organisation plaignante indique qu'en vertu de l'article 8 du décret-loi no 45-A/84 les conflits survenus lors du processus de négociation collective peuvent être réglés, à la demande des organisations syndicales, par une négociation supplémentaire. L'ouverture de la négociation supplémentaire se fait lorsque l'administration accepte les motifs qui fondent la demande de l'organisation syndicale; la négociation doit se faire dans un délai de vingt jours et a pour but l'obtention d'un accord; le consensus résultant de la négociation supplémentaire revêt le caractère d'une recommandation.
3. 112. Le STE relate que, dans le but de réviser les salaires et autres prestations sociales de la fonction publique, il a, en date du 3 décembre 1991, et en vertu des articles 6 et 7 du décret-loi no 45-A/84, adressé à la secrétaire d'Etat adjointe au Budget une proposition demandant que soit procédé à une négociation collective.
4. 113. Lors d'une réunion en date du 11 décembre 1991, le ministre des Finances a demandé aux partenaires sociaux syndicaux de la fonction publique de contribuer à la concrétisation des mesures visant à réduire l'inflation afin que le gouvernement portugais puisse répondre à ses obligations envers la Communauté économique européenne pour lutter contre l'inflation. Le STE a fait savoir au ministre qu'il considérait, en tant qu'organisation syndicale responsable, que cette demande était entièrement compatible avec les objectifs indiqués. Tenant compte du fait que des économistes portugais prestigieux avaient prévu une inflation de 9 pour cent pour l'année 1992 et à la lumière du fait que, selon les mêmes économistes, une augmentation de ce chiffre de 2 à 3 pour cent ne préjugerait en rien les mesures à prendre pour diminuer l'inflation, le STE a considéré que sa proposition d'une augmentation de 12,5 pour cent des salaires et des autres avantages sociaux était une proposition sérieuse. Le STE déclare également avoir souligné que cette proposition était négociable.
5. 114. Lors des négociations collectives qui se sont ensuite déroulées, le gouvernement a modifié sa proposition initiale d'une augmentation de 6,5 pour cent à 7, puis à 8 pour cent, tandis que le STE a réduit sa propre proposition à 12 pour cent. Le STE relate que, lors d'une réunion le 24 janvier 1992, le gouvernement a fait savoir qu'il maintiendrait sa dernière proposition. L'organisation plaignante déclare qu'elle a clairement indiqué au gouvernement que sa proposition de 12 pour cent était négociable, mais que le gouvernement, en réduisant le niveau salarial des employés de la fonction publique, violait le Nouveau système de rémunération de la fonction publique, négocié en 1989 et visant à revaloriser la rémunération des cadres de la fonction publique, dans la mesure où le salaire national minimum augmente, et en ajustant les différents grades de ces travailleurs selon le décret-loi no 353-A/89 du 16 octobre 1988.
6. 115. Selon le STE, la réunion du 24 janvier 1992 s'est terminée par un accord aux termes duquel il lui appartenait de faire une nouvelle proposition. La secrétaire d'Etat adjointe au Budget aurait approuvé cet accord. Toutefois, après une nouvelle proposition de la STE en date du 29 janvier 1992, le gouvernement a décidé unilatéralement, par le décret no 77-A/92 du 5 février 1992, d'imposer une augmentation de 8 pour cent.
7. 116. Suite à ce décret, l'organisation plaignante a demandé l'ouverture d'une négociation supplémentaire en vertu du décret-loi no 45-A/84 afin de trouver un règlement du conflit qui l'opposait au gouvernement. Selon l'organisation plaignante, le gouvernement n'a pas répondu à cette demande.
8. 117. Elle déclare que le gouvernement portugais a violé son droit de négocier collectivement, qu'il a agi de mauvaise foi et d'une façon qui n'inspire pas la confiance. Elle demande par conséquent que le processus de négociation collective interrompu soit repris. L'organisation syndicale est également d'avis que l'article 8 du décret-loi no 45-A/84 n'est pas conforme à la convention no 151, dans la mesure où la procédure de règlement de conflits collectifs du travail dans la fonction publique instituée par ce décret n'inspire pas la confiance des parties intéressées en vue d'un règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d'emploi, comme le prouve le cas présent.

B. Réponse du gouvernement

1. 118. Dans sa lettre du 1er septembre 1992, le gouvernement indique tout d'abord que les allégations du STE sont exactes du point de vue des faits relatés dans la plainte.
2. 119. Le gouvernement fait toutefois remarquer qu'entre les réunions du 24 janvier 1992 et le 26 mars 1992 - date qui figure dans la lettre accompagnant la présentation officielle de la plainte au BIT en date du 18 février 1992 - une autre réunion a eu lieu, le 5 mars 1992, entre le gouvernement portugais, représenté par le ministre des Finances et la secrétaire d'Etat adjointe au Budget, et les syndicats de toutes obédiences, dont le STE. Il conclut qu'à la date de la formulation de la plainte, le 26 mars 1992, il y avait donc des faits nouveaux, dont le STE avait connaissance et dans lesquels il a joué un rôle, qui revêtent de l'importance pour l'analyse de la plainte.
3. 120. Le gouvernement déclare que, lors des négociations de 1992 sur les conditions d'emploi dans la fonction publique, auxquelles ont participé non seulement le STE, mais également la FESAP et la Commission négociatrice de la plate-forme revendicative pour l'administration publique, il a été guidé par les paramètres suivants:
   • - la concrétisation du programme de convergence en vue de l'Union économique et monétaire, et la politique de rigueur budgétaire qui en est le corollaire, nécessaire pour obtenir une réduction du déficit budgétaire et de l'inflation en 1992;
   • - la proposition de budget de l'Etat pour 1992, présentée à l'Assemblée nationale, qui se fonde sur un taux d'inflation de 8 pour cent; et
   • - l'Accord sur la politique des revenus pour 1992, négocié le 15 février 1992 entre le gouvernement et les partenaires sociaux - travailleurs et employeurs - au Conseil permanent de la négociation sociale (dont le gouvernement joint le texte).
4. 121. Le gouvernement indique que sa dernière proposition, communiquée lors de la réunion en date du 24 janvier 1992 - application d'une augmentation de 8 pour cent au barème des traitements - "en tant que proposition finale constituait l'effort maximum possible assorti d'un minimum de coûts sociaux, car le relèvement des traitements revendiqués par les syndicats était sans nul doute un pari sur le chômage". La secrétaire d'Etat a confirmé qu'il s'agissait d'une proposition finale. Le gouvernement déclare également que cette augmentation de 8 pour cent appliquée au barème des traitements, conjuguée aux autres modifications du statut des rémunérations dans la fonction publique que le gouvernement avait acceptées au cours du processus de négociation, se traduit par une augmentation de près de 15,5 pour cent de la masse salariale pour 1992. En tout état de cause, poursuit le gouvernement, il ne fait pas de doute que la réunion du 24 janvier 1992 a clos le processus de négociation pour 1992, comme cela est clairement indiqué dans le compte rendu de cette réunion.
5. 122. En ce qui concerne la publication du décret no 77-A/92 du 5 février, qui concrétise la position finale du gouvernement dans le cadre d'une négociation qui a duré du 3 décembre 1991 au 24 janvier 1992 et au cours de laquelle trois réunions ont eu lieu avec la participation du STE, le gouvernement déclare qu'elle n'a pas eu lieu au cours de la négociation, celle-ci ayant pris fin le 24 janvier, et qu'elle n'implique nullement une attitude moins correcte - encore moins de la mauvaise foi - de la part du gouvernement dont la position a évolué au cours des négociations (de 6 à 8 pour cent) et qui a expliqué les contraintes qui limitaient sa marge de manoeuvre et démontré que la hausse de 8 pour cent revenait en fait à une augmentation effective de 15,5 pour cent de la masse salariale de la fonction publique.
6. 123. Selon le gouvernement, la négociation a repris le 5 mars 1992, fait que le STE ne pouvait ignorer lorsqu'il a formulé sa plainte le 26 mars 1992, lors d'une réunion à laquelle l'organisation plaignante a assisté avec deux autres centrales syndicales. A cette réunion, le gouvernement portugais, par le truchement du ministre des Finances, a informé les syndicats présents que, compte tenu de l'Accord sur les revenus pour 1992, le gouvernement garantissait à tous les travailleurs de la fonction publique une augmentation au moins égale à 10 pour cent du montant des traitements perçus en décembre 1991 en expliquant que, lorsque cette augmentation ne serait pas obtenue par d'autres voies (promotion, formation en cours de carrière, etc.), elle serait assurée par l'octroi à chaque travailleur d'un supplément de rémunération de 2 pour cent en sus de l'augmentation garantie par le décret no 77-A/92. Le gouvernement déclare que la seule réaction du STE a cette annonce a été d'interroger le gouvernement sur la nature de ce supplément de rémunération. Le gouvernement aurait alors expliqué qu'il s'agit d'un supplément de 2 pour cent qui devait entrer en vigueur en 1992 avec effet au 1er janvier, ce qui a été confirmé par le décret-loi no 61/92 du 15 avril 1992.
7. 124. De l'avis du gouvernement, il n'est pas raisonnable d'affirmer, le 26 mars 1992, qu'il a rompu les négociations le 24 janvier 1992, alors qu'après cette date la négociation a été reprise avec la réunion du 5 mars 1992; qu'à cette réunion, il n'a pas été question du montant des rémunérations mais de la nature des mécanismes permettant de garantir ce montant; que les organisations syndicales se sont félicitées de la disposition au dialogue manifestée par le gouvernement; enfin, que le gouvernement a rappelé les contraintes qui devaient guider son attitude dans les négociations.
8. 125. Il n'est en outre pas raisonnable, estime le gouvernement, d'affirmer qu'il n'est ni réceptif ni ouvert au dialogue avec les syndicats, après que le ministre des Finances eut déclaré "être disposé à appuyer la proposition des syndicats, maintenant réaffirmée, concernant la création à bref délai d'un organe supérieur de consultation de l'administration et de la fonction publique constitué de représentants des syndicats et de l'administration"; et que, par lettre datée du 6 mars 1992, accompagnée du compte rendu, le STE eût été invité à désigner son représentant à cet organe supérieur de consultation.
9. 126. Le gouvernement conclut en indiquant que la négociation dans la fonction publique est réglementée par le décret-loi no 45-A/84 du 3 février 1984 et que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a jugé cette négociation conforme à la convention, pourvu que le gouvernement et les organisations syndicales maintiennent une attitude de bonne foi durant les négociations. Le gouvernement estime que, tout au long de la négociation de 1992, il a fait preuve d'une bonne foi évidente: sa position relative au barème des traitements a évolué (de 6 à 6,5 pour cent d'augmentation, puis 7 pour cent et enfin 8 pour cent, et, lors de la reprise des négociations, octroi d'un supplément de 2 pour cent de manière à garantir à tous les travailleurs une augmentation minimum de 10 pour cent par rapport aux traitements perçus en décembre 1991); le gouvernement a expliqué les contraintes auxquelles il était soumis à cet égard soit en vertu d'engagements d'ordre international, soit en raison de la nécessité de ne pas violer les principes de rigueur budgétaire et de lutte contre l'inflation et, en même temps, de ne pas sacrifier le niveau d'emploi; enfin, le gouvernement a démontré que cette hausse de 8 pour cent, accompagnée des autres avantages, impliquait une augmentation de 15,5 pour cent de la masse salariale.
10. 127. Il est d'avis qu'il n'a pas enfreint les principes de la bonne foi dans les négociations en publiant le décret no 77-A/92 du 5 février 1992 car, à cette date, les négociations étaient considérées comme closes depuis le 24 janvier, la phase constituée par la réunion du 5 mars devant s'entendre comme une reprise des négociations ou comme une négociation supplémentaire. Le gouvernement portugais a adopté une position définitive tenant compte de l'engagement qu'il avait pris au Conseil permanent de la négociation sociale.

C. Conclusions du comité

1. 128. Le comité note que, dans le présent cas, l'organisation plaignante allègue que le gouvernement a violé les articles 7 et 8 de la convention no 151 en ayant agi de mauvaise foi lors de la négociation en 1992 sur l'augmentation des salaires et des autres prestations sociales de la fonction publique et que la procédure de règlement de conflits collectifs dans la fonction publique, réglée par le décret no 45-A/84, n'est pas conforme aux exigences de ladite convention puisqu'elle n'est pas de nature à inspirer la confiance des parties intéressées.
2. 129. En ce qui concerne les événements ayant précédé le conflit collectif qui oppose l'organisation plaignante au gouvernement et qui porte sur l'augmentation des salaires et autres prestations sociales dans la fonction publique, le comité croit comprendre qu'ils se résument comme suit. En décembre 1991, sur proposition du STE, organisation plaignante, des négociations collectives sur une augmentation salariale pour l'année 1992 ont été initiées. Le STE a initialement demandé une augmentation de 12,5 pour cent, fondée sur les prévisions concernant l'inflation pour l'année 1992. Le gouvernement, invoquant des obligations internationales envers la CEE et la politique de rigueur budgétaire nécessaire pour obtenir une réduction du déficit budgétaire, a proposé une augmentation de 6 pour cent. Le 24 janvier 1992, après que le STE ait baissé l'augmentation demandée de 12,5 à 12 pour cent et que le gouvernement ait proposé 8 pour cent, le gouvernement a indiqué qu'il ne changerait plus sa position. Après une autre proposition du STE en date du 29 janvier 1992, le gouvernement, par le décret no 77-A/92 du 5 février 1992, a maintenu sa dernière position et a fixé l'augmentation à 8 pour cent. Le comité observe que le gouvernement et l'organisation plaignante ne contestent pas ces faits.
3. 130. En ce qui concerne les événements qui ont eu lieu après le 5 février 1992, le comité observe que les versions de l'organisation plaignante et du gouvernement sont contradictoires. Le comité note d'abord que l'organisation plaignante indique que, suite au décret no 77-A/92 et étant donné que le gouvernement n'avait pas répondu à sa proposition du 29 janvier, elle a demandé, le 10 février 1992, l'ouverture d'une négociation supplémentaire, conformément à l'article 8 du décret-loi no 45-A/84, afin de trouver une solution au conflit collectif qui l'opposait au gouvernement. Le comité observe que, d'après les allégations contenues dans la communication du STE datée du 26 mars 1992, le gouvernement n'a jamais répondu à cette demande.
4. 131. Le comité note que le gouvernement, pour sa part, indique qu'en date du 5 mars 1992 une nouvelle réunion a eu lieu à laquelle ont participé différentes organisations syndicales, dont le STE. A cette réunion, le gouvernement aurait, par le truchement du ministre des Finances, informé les syndicats présents que, compte tenu de l'Accord sur les revenus pour 1992, le gouvernement garantissait à tous les travailleurs de la fonction publique une augmentation au moins égale à 10 pour cent du montant des traitements perçus en décembre 1991, en expliquant que, lorsque cette augmentation ne serait pas obtenue par d'autres voies (promotion, formation en cours de carrière, etc.), elle serait assurée par l'octroi à chaque travailleur d'un supplément de rémunération de 2 pour cent en sus de l'augmentation garantie par le décret no 77-A/92. Le comité observe que le gouvernement déclare que la seule réaction du STE à cette annonce a été d'interroger le gouvernement sur la nature de ce supplément de rémunération.
5. 132. Le comité note également que le gouvernement estime que la publication du décret no 77-A/92 du 5 février constitue la fin d'un processus de négociation collective qui doit être considéré comme étant clos en date du 24 janvier 1992 et que la réunion du 5 mars 1992 est une reprise des négociations ou une négociation supplémentaire.
6. 133. Ayant pris note de ces informations, le comité observe tout d'abord que le droit de négociation collective des fonctionnaires publics, à l'exception des forces armées, est reconnu par le décret-loi no 45-A/84 du 3 février 1984 et que ce décret prévoit également une procédure de négociation supplémentaire afin de régler les différends survenus lors des négociations des conditions d'emploi. Tout résultat obtenu soit par des négociations proprement dites, soit par une négociation supplémentaire, revêt la nature d'une recommandation et ne constitue en aucun cas une convention collective (articles 5 et 8).
7. 134. En ce qui concerne la conformité du décret-loi avec la convention no 151, le comité tient d'abord à rappeler qu'aux termes de l'article 8 de la convention no 151 "le règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d'emploi sera recherché, d'une manière appropriée aux conditions nationales, par voie de négociation entre les parties ou par une procédure donnant des garanties d'indépendance et d'impartialité, telle que la médiation, la conciliation ou l'arbitrage, instituée de telle sorte qu'elle inspire la confiance des parties intéressées". Tout en autorisant une certaine souplesse dans le choix des procédures, cet article exige que la procédure choisie inspire la confiance des parties intéressées. Le comité estime, à l'instar de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, que la procédure prévue par le décret-loi no 45-A/84 est conforme à la convention no 151, dès lors que les parties maintiennent une attitude de bonne foi au cours de la procédure.
8. 135. Dans le cas présent, il apparaît que le gouvernement, en annonçant le 24 janvier 1992 qu'il ne changerait plus sa proposition dans la négociation, a entraîné au moins au sein d'une organisation syndicale (l'organisation plaignante STE) un manque de confiance dans la procédure suivie. Toutefois, le comité relève qu'il ressort de la réponse du gouvernement qu'une nouvelle réunion a eu lieu le 5 mars 1992 au cours de laquelle de nouvelles augmentations de salaires ont été accordées. De l'avis du comité, il s'agit bien là d'une négociation supplémentaire démontrant la volonté du gouvernement d'aboutir à un accord avec les organisations syndicales.
9. 136. Le comité note en outre avec intérêt que le gouvernement a appuyé la proposition des syndicats de créer un organe supérieur de consultation de l'administration et de la fonction publique, constitué de représentants des syndicats et de l'administration, et que le STE a été invité à y désigner un représentant. Dans ces conditions, le comité estime que ce cas n'appelle pas un examen plus approfondi.