Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 281, March 1992

1. 118. Las quejas objeto del presente caso figuran en comunicaciones del Sindicato de Trabajadores del Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (SITIRHE) de fechas 7 de enero y 15 de febrero de 1991, en comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de fecha 17 de enero de 1991 y en comunicación del Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Telecomunicaciones (SITINTEL) de fecha 18 de enero de 1991. El Gobierno de Panamá envió sus observaciones por comunicaciones de 22 de febrero, 24 de mayo y 3 de noviembre de 1991, 8 y 28 de enero de 1992.
2. 119. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 120. El Sindicato de Trabajadores del Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (SITIRHE) en su comunicación de 7 de enero de 1991 señala que el 14 de diciembre de 1990, la Asamblea Legislativa de Panamá expidió la ley núm. 25, en virtud de la cual se suprimían las organizaciones sindicales de las empresas estatales. Aun antes de la aprobación de dicha ley, la Dirección General del Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE) despidió, el 10 de diciembre, a todos los dirigentes sindicales incluyendo al propio secretario general; además la administración del IRHE clausuró y tomó, mediante efectivos militares, las oficinas y locales del sindicato y retuvo, de manera ilegal, las cuotas sindicales.
2. 121. El querellante señala que los tribunales laborales del país se han negado a aceptar las demandas de los trabajadores sin ningún tipo de justificación legal.
3. 122. La mencionada ley núm. 25 dispone en su artículo 1.o que:
   • "Con el fin de preservar el orden constitucional, se autoriza al órgano ejecutivo y a los directores de instituciones autónomas y semiautónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado para que declaren insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las asociaciones de servidores públicos, con independencia de la existencia o no de fuero sindical, o que estén o no regidos por leyes especiales."
   • El artículo 2 estipula que:
   • "Las autoridades superiores de las distintas dependencias del Estado, tales como Ministros de Estado, directores de las instituciones autónomas y semiautónomas, de las empresas estatales, y demás dependencias públicas, el Procurador de la Nación y el de la Administración, el Contralor General de la República, los Gobernadores y Alcaldes respectivos podrán, previa identificación, declarar insubsistente el nombramiento de los funcionarios públicos que participen en los actos descritos en el artículo 1.o de esta ley.
   • Parágrafo: El órgano ejecutivo, a través del Consejo de Gabinete, determinará si las acciones son contra la democracia y el orden constitucional para aplicar la sanción administrativa de destitución.
   • Artículo 3. Contra la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de un servidor público, sólo caben los recursos de reconsideración ante la propia autoridad que dictó la decisión; y el de apelación ante la autoridad superior, agotándose con ésta la vía gubernativa."
4. 123. En su comunicación de 15 de febrero de 1991, el SITIRHE señala que el Gobierno ha interferido ante el banco donde el sindicato tiene sus fondos para que éste desconozca a los dirigentes despedidos y les retire la capacidad de manejar los fondos sindicales.
5. 124. Además, el SITIRHE envía una copia de la Resolución de Gabinete núm. 10, de 23 de enero de 1991, que regula el artículo 2 de la ley núm. 25 al determinar cuáles son las acciones de los servidores públicos que son atentatorias contra la democracia y el orden público. Dicha resolución declara, en su artículo 1.o, que "atentan contra la democracia y el orden constitucional los paros y ceses colectivos de labores abruptos en el sector público". El artículo 2 dispone que incurre en causal de destitución todo servidor público que haya promovido, convocado, organizado o participado o que, en el futuro, promueva, convoque, organice o participe en paros que no cumplan con los procedimientos y restricciones establecidos en la ley o ceses colectivos de labores abruptos en el sector público.
6. 125. La CIOSL, en su comunicación de 17 de enero de 1991, se refiere a la ley núm. 25 y expresa que ésta autoriza el despido sumario de los trabajadores del sector público que estén acusados de haber participado en la organización, convocación y ejecución de acciones contra la democracia y el orden público. La identificación de tales acciones recae exclusivamente en la competencia del órgano ejecutivo, actuando a través del Consejo de Gabinete. Los derechos de interponer recursos contra los despidos efectuados en virtud de esta ley son limitados y no se aplican a los sindicalistas las protecciones normales.
7. 126. La CIOSL añade que la ley es claramente antisindical en su contenido e intención como lo demuestra el hecho de que su aplicación es retroactiva desde el 4 de diciembre de 1990. Fue precisamente en esa fecha que el movimiento sindical panameño se unió en la "Coordinadora Nacional por el Derecho a la Vida", convocando una movilización de masa de los trabajadores para presionar ante el Gobierno con una lista de 13 puntos de reivindicaciones, que el Gobierno había rechazado anteriormente en octubre. Alrededor de unos 80.000 trabajadores participaron en la movilización, cuando los sindicatos convocaron una huelga general de 24 horas para el día siguiente, 5 de diciembre. El día de la huelga, el Gobierno denunció el aborto de un intento de golpe de estado de algunos elementos militares. Los sindicatos opinan que no existe prueba alguna de un verdadero intento de golpe de estado o que ninguna supuesta acción representase una amenaza real. De cualquier manera no existe conexión alguna entre la movilización sindical y la huelga del 4-5 de diciembre y cualquier supuesta acción militar. Sin embargo, el Gobierno acusó públicamente a los sindicatos de haber actuado en complicidad con los supuestos implicados en el intento de golpe de estado y de ser traidores, con el fin de desacreditarlos para legitimar la subsiguiente represión de sus derechos fundamentales.
8. 127. Finalmente la CIOSL señala que desde la adopción de la ley núm. 25, prácticamente todos los dirigentes sindicales del sector público: ferrocarriles, agua y electricidad, comunicaciones, puertos, obras públicas, seguridad social, han sido despedidos. La CIOSL opina que estos trabajadores han sido despedidos a consecuencia de sus actividades sindicales legítimas y que ello representa una violación calculada y flagrante por parte del Gobierno de Panamá de los principios de la libertad sindical.
9. 128. En comunicación de 18 de enero de 1991, el Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Telecomunicaciones (SITINTEL) se une a la queja presentada por el SITIRHE, e incluye una lista de sindicalistas y trabajadores despedidos en virtud de la ley núm. 25.

B. Respuesta del Gobierno

1. 129. Por comunicación de 22 de febrero de 1991, el Gobierno informa que SITIRHE interpuso, el 21 de diciembre de 1990, una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia en contra de la ley núm. 25, la cual se promulgó con el único fin de preservar el orden constitucional y la democracia.
2. 130. En comunicación de fecha 24 de mayo de 1991, el Gobierno observa que mediante la presente queja se alega que la ley núm. 25, de 14 de diciembre de 1990, suprime las organizaciones sindicales de los entes estatales, lo cual no es cierto, como se comprobará a continuación.
3. 131. El Código de Trabajo regula las relaciones generales de trabajo en el sector empresarial privado, estableciendo su ámbito de aplicación en su artículo 2, el cual estipula que las disposiciones del Código son de orden público y obligan a todas las personas, naturales o jurídicas, empresas, explotaciones y establecimientos que se encuentren o se establezcan en el territorio nacional. Los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa, salvo en los casos en que expresamente se determine para ellos la aplicación de algún precepto del Código.
4. 132. El Gobierno subraya que durante el régimen militar, la aplicación del Código de Trabajo se hizo extensiva mediante leyes especiales, aunque no en todo su contenido, a los servicios de electricidad, teléfonos, ferrocarriles y puertos nacionales, y señala que se debe dejar constancia que dichas leyes especiales fueron expedidas por el régimen militar sin las formalidades parlamentarias y constitucionales de un estado de derecho; sin embargo, están vigentes y el Gobierno las acata y hace cumplir. Todas estas instituciones cuentan con su sindicato, a pesar de que la República de Panamá no ha ratificado el Convenio núm. 151 sobre relaciones de trabajo en la administración pública. Aun cuando han sido despedidos varios trabajadores que a su vez eran directivos sindicales, con fundamento en la ley núm. 25 por actividades ajenas a los objetivos sindicales, los sindicatos nunca han dejado de tener vigencia y representación, pues las posiciones directivas vacantes han sido llenadas por los directivos, principales y suplentes subsistentes.
5. 133. Puntualiza el Gobierno que la ley núm. 25 se expidió con efectos transitorios hasta diciembre de 1991 con el único fin de preservar el orden constitucional y la democracia ya que desde el 16 de octubre de 1990, se inició un movimiento compuesto por las dirigencias sindicales y otros servidores públicos, que presentaron en un tono imperativo al Gobierno nacional un pliego de exigencias, más allá de los objetivos económicos y sociales propios de las organizaciones sindicales e incursionaron en las esferas gubernamentales en materia política, económica, financiera, administrativa y de seguridad social. Simultáneamente, con la ejecución de este inusitado movimiento, se produce el primer intento subversivo de un sector de oficiales de las antiguas fuerzas de defensa, encabezado un ex coronel y ex jefe de la policía nacional. A pesar de ello, una Comisión de Ministros analizó el pliego de exigencias y dio adecuada respuesta a todas y cada una de ellas mediante nota escrita. Los dirigentes sindicales de los servicios públicos hicieron caso omiso de estas respuestas dadas por el Gobierno y convocaron a un paro nacional de actividades para el día 5 de diciembre de 1990, a pesar de no existir conflicto laboral alguno y de que "el paro" de actividades nacionales no está previsto en el ordenamiento jurídico panameño. Mientras se realizaba una marcha previa al paro, se produjo la fuga del citado coronel, quien se encontraba detenido con motivo del intento subversivo del 16 de octubre, iniciándose una asonada militar para suplantar al Gobierno legítimo por el régimen de fuerza. Los dirigentes sindicales, en inequívoca connivencia con la asonada militar proclamaron que "el paro sería prolongado hasta que se cayera el gobierno", obviamente en respaldo al movimiento subversivo.
6. 134. En su comunicación, el Gobierno incluye declaraciones de dos testigos, Otilio Miranda (quien luego se retractara de su declaración) y Danilo Martín Toro, que vinculan a dirigentes sindicales del sector público a la llamada asonada militar, manifestando éstos que, el Sr. secretario general del SITIRHE y otros dirigentes sindicales, mantenían contactos telefónicos con los militares subversivos.
7. 135. Agrega el Gobierno que con el propósito de preservar la normalidad en los servicios públicos, la Constitución Política establece limitaciones y restricciones a la actividad sindical en dichos servicios. La ley núm. 8, de 25 de febrero de 1975, por la cual se aprueba la legislación especial que regula las relaciones de trabajo entre el IRHE y el INTEL y las personas que prestan servicios en dichas instituciones estatales, establece el procedimiento que debe seguirse en caso de conflictos surgidos por razón de la relación laboral, que se inicia con la presentación de la queja y puede terminar en huelga, si la institución respectiva no acatase lo fallado por un Comité de Arbitraje (artículo 140 de la ley núm. 8/75). Sin embargo, no se contempla en la legislación panameña el "derecho al paro".
8. 136. El Gobierno sostiene en su comunicación que el ejercicio de las actividades sindicales sigue estando eficazmente protegido en la legislación panameña. El fuero sindical existe siempre y cuando sus actividades estén encaminadas a gestionar el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de los trabajadores (artículo 357 C.T.) y no puede ser interpretado como una inmunidad a cuyo amparo se pueden realizar cualquier tipo de acciones, incluyendo la subversión del orden público y los intentos por suplantar un gobierno legítimo por un régimen de fuerza. Por los motivos expuestos, el Gobierno indica que no coincide con la CIOLS cuando opina que los despidos se han dado a consecuencia de "actividades sindicales legítimas" y que "no existe lazo alguno entre la movilización sindical" y "cualquier supuesta acción militar".
9. 137. Agrega el Gobierno que el SITIRHE también argumenta en la queja que sus oficinas sindicales fueron tomadas por efectivos militares, e indica que, en realidad, la dirección del IRHE había prestado al sindicato un lugar para que se alojara provisionalmente mientras contrataban un nuevo local. Dichas instalaciones fueron custodiadas con el fin de que no fueran objeto de actos vandálicos, tal como ocurrió durante el régimen militar. Actualmente, hay libre acceso al local, sus bienes y archivos para los trabajadores sindicalizados, quienes realizan sus actividades con toda libertad. Además, tanto el SITIRHE como el SITINTEL afirman que se han retenido ilegalmente los fondos provenientes de las cuotas sindicales, lo cual no es cierto, ya que el INTEL y el IRHE han entregado las cuotas sindicales a los directivos sindicalistas encargados de esos asuntos. (El Gobierno anexa copias del acta de entrega de las cuotas sindicales al SITINTEL.)
10. 138. El Gobierno observa que se ha pretendido establecer que hay injerencia de las autoridades en el manejo de los fondos del sindicato del IRHE, lo cual es inexacto. El director del IRHE se limitó a comunicar al banco donde se mantenían los fondos sindicales cuáles directivos se habían declarado insubsistentes y cuáles seguían en sus posiciones, con el propósito de que las cuentas del sindicato fueran manejadas conforme a la ley (es decir por los no despedidos). El Gobierno asegura que es muy respetuoso del derecho de los sindicatos de manejar sus fondos con independencia y autonomía.
11. 139. En cuanto a la afirmación de que los tribunales laborales del país se han negado a aceptar demandas laborales de los trabajadores, sin ningún tipo de justificación legal, el Gobierno informa en sus comunicaciones, de fechas 3 de noviembre de 1991 y 8 de enero de 1992, que tramitan ante la sala tercera de la Corte Suprema de Justicia 144 demandas por despidos, contra el IRHE y el INTEL. Asimismo, el Gobierno señala que 66 trabajadores despedidos con motivo de la aplicación de la ley núm. 25 de 1990, que demandaron ante la Junta de Conciliación núm. 5 el reintegro al IRHE, desistieron de dichas demandas. El Gobierno añade que es erróneo señalar, como lo hacen las organizaciones querellantes, que la ley núm. 25 de 1990 limita las reclamaciones de los trabajadores públicos al ámbito administrativo, dado que los trabajadores despedidos pueden recurrir ante la propia autoridad que dictó la medida y ante la autoridad superior gubernativa, pudiendo luego apelar ante la sala tercera de la Corte Suprema de Justicia (máxima autoridad laboral). En relación a los despidos de los trabajadores del IRHE y del INTEL, el Gobierno informa que fueron despedidos 149 trabajadores del IRHE y 67 del INTEL, habiéndose reintegrado, tras considerarse los recursos administrativos presentados, a 15 trabajadores al IRHE y a 10 al INTEL.
12. 140. Finalmente, el Gobierno se refiere a la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la ley núm. 25 e indica que la Corte Suprema de Justicia declaró constitucional y por tanto válida y procedente dicha ley.

C. Conclusiones del Comité

1. 141. El Comité observa que los alegatos presentados por las organizaciones querellantes se refieren a las siguientes cuestiones:
   • a) el despido masivo de dirigentes sindicales y trabajadores del sector público (ferrocarriles, agua, electricidad, comunicaciones, obras públicas, puertos, etc.) con motivo del paro del 5 de diciembre de 1990. Según los alegatos, la ley núm. 25, de 14 de diciembre de 1990, y la Resolución de Gabinete núm. 10 prevén la declaración de insubsistencia por los órganos ejecutivos y administrativos de entes estatales, de los nombramientos de servidores públicos que ocupen o no cargos sindicales, que participen o hayan participado en acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional, incluyéndose en estas acciones "los paros y ceses colectivos de labores abruptos en el sector público";
   • b) la toma de los locales del SITIRHE (electricidad) por fuerzas militares, y
   • c) la interferencia del Gobierno en la administración de los fondos sindicales, impidiendo a los dirigentes sindicales (masivamente despedidos) el manejo de estos fondos, con el consiguiente bloqueo de cuotas sindicales.
2. 142. En cuanto a los alegados despidos masivos de dirigentes sindicales del sector público (las organizaciones querellantes señalan 87 nombres) y de trabajadores del mismo sector (95 nombres) en virtud de la ley núm. 25 y la Resolución de Gabinete núm. 10, el Comité observa que el Gobierno invoca:
3. 1) que la ley núm. 25 se expidió con efectos transitorios hasta diciembre de 1991 con el único fin de preservar el orden constitucional y la democracia ya que desde el 16 de octubre de 1990, se inició un movimiento compuesto por las dirigencias sindicales y otros servidores públicos, que presentaron en un tono imperativo al Gobierno nacional un pliego de exigencias, más allá de los objetivos económicos y sociales propios de las organizaciones sindicales e incursionaron en las esferas gubernamentales en materia política, económica, financiera, administrativa y de seguridad social;
4. 2) que el paro de actividades nacionales no está previsto en el ordenamiento jurídico panameño;
5. 3) que el SITIRHE y el SITINTEL no cumplieron con los procedimientos previstos en la ley núm. 8, de 25 de febrero de 1975, por intermedio de la cual se regulan las relaciones de trabajo entre el IRHE (electricidad) y el INTEL (comunicaciones) y las personas que prestan servicios en dichas instituciones estatales, la cual prevé, en casos de conflictos surgidos por razón de la relación laboral, la posibilidad de realizar una huelga, si la institución respectiva no acatase lo fallado por un comité de arbitraje;
6. 4) que hubo connivencia entre los dirigentes sindicales del sector público y militares autores de una asonada militar, que se produjo durante la huelga.
7. 143. El Comité toma debida nota de los argumentos invocados por el Gobierno, sin embargo el Comité debe observar que:
8. 1) el paro nacional convocado por los dirigentes sindicales de los servicios públicos para el día 5 de diciembre de 1990, fue a consecuencia de la respuesta del Gobierno a un pliego de reivindicaciones sindicales, económico-financieras y de seguridad social, aunque también según el Gobierno de carácter político; sin embargo, según la documentación que el Gobierno adjunta, las reivindicaciones de carácter político no se refieren al derrocamiento del Gobierno, sino a: "oposición a la privatización de las empresas estatales o algunas de sus actividades; derogación de las leyes que reforman el Código de Trabajo; derogación de los decretos de guerra, así como los decretos antiobreros; etc.";
9. 2) la afirmación del Gobierno respecto a la connivencia entre los dirigentes sindicales del sector público y los militares que produjeron la asonada militar no parece concluyente, en la medida que el Gobierno se limita exclusivamente a acompañar la declaración de dos personas (una de las cuales se retractó posteriormente ante la autoridad judicial) que manifiestan que el Sr. secretario general del SITIRHE y otros dirigentes sindicales mantenían contactos telefónicos con los militares subversivos, así como a referirse a una declaración del secretario general, mencionado en un periódico ("... y si después de las 24 horas no quieren negociar, el paro se prorrogará 48 ó 72 horas... hasta que se caigan entonces"); por otra parte, no surge de la respuesta del Gobierno que se hayan iniciado procesos penales contra dirigentes sindicales por la comisión de delitos contra "la personalidad interna del Estado";
10. 3) el despido masivo de dirigentes sindicales y trabajadores del sector público por el paro del día 5 de diciembre de 1990 es una medida, que puede comprometer seriamente, las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales en el sector público en las instituciones donde existan; asimismo, dado que tales despidos se produjeron colectivamente y en un corto intervalo de tiempo, cabe concluir que los procedimientos y garantías legales habituales, en caso de despidos de funcionarios y empleados públicos, no han sido respetados;
11. 4) el Comité ha mantenido en reiteradas ocasiones la legitimidad de las huelgas de ámbito nacional, en la medida que tengan objetivos económicos y sociales y no puramente políticos; la prohibición de la huelga sólo podría ser aceptable con respecto a los funcionarios públicos, que actúan como órganos del poder público, o con respecto a los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población);
12. 5) según se desprende de las informaciones del Gobierno, sólo se ha reintegrado hasta la fecha a dos dirigentes sindicales despedidos, 13 trabajadores del IRHE y 10 del INTEL, habiendo desistido 66 trabajadores despedidos de las demandas presentadas ante la Junta de Conciliación, contra el IRHE;
13. 6) por último, desde el punto de vista legislativo, debe subrayarse que:
    • - salvo en casos muy aislados (Sindicato de la Electricidad, Sindicato de Telecomunicaciones), los funcionarios y trabajadores del sector público carecen en la legislación del derecho de organización sindical y de los demás derechos sindicales;
    • - la Comisión de Expertos viene insistiendo desde hace numerosos años en que se reconozca a los funcionarios y empleados públicos los derechos sindicales;
    • - la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en su reunión de marzo de 1991, pidió al Gobierno que tome medidas con miras a la derogación de la ley núm. 25, en la que se fundaron los despidos masivos por considerar que la misma, atenta gravemente contra el ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores públicos, de organizar sus actividades;
    • - a juicio del Comité, la expresión "atentado a la democracia y al orden constitucional", contenida en la ley núm. 25 y en la Resolución de Gabinete núm. 10, en la que se fundaron los despidos, es demasiado vaga y puede prestarse a abusos.
      • En estas condiciones, el Comité considera que el despido masivo de dirigentes sindicales y trabajadores del sector público fue una grave violación del Convenio núm. 98. Por lo tanto, el Comité urge al Gobierno a que tome medidas con miras al reintegro de los dirigentes sindicales y trabajadores que siguen despedidos, lo cual no puede sino contribuir al restablecimiento de relaciones laborales normales y armoniosas. En cualquier caso, el Comité pide también al Gobierno, que le informe de la evolución y resultado de los procesos de despidos en trámite ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. El Comité pide asimismo al Gobierno, que tome las medidas necesarias a efectos de que la legislación consagre el derecho de organización sindical y los demás derechos sindicales de los funcionarios y trabajadores públicos reconocidos en los Convenios núms. 87 y 98.
    • 144. En relación al alegato de la toma de los locales del SITIRHE por fuerzas militares, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno en cuanto a que actualmente existe libre acceso al local, y que dichas instalaciones fueron custodiadas con el fin de que no fueran objeto de actos vandálicos, como ocurriera durante el régimen militar. El Comité recuerda al Gobierno que la inviolabilidad de los locales sindicales tiene como corolario necesario el que las autoridades públicas no puedan exigir la entrada en tales locales sin haber obtenido un mandato judicial que les autorice a ello, mandato que no consta en este caso (véase al respecto Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 202 y 203), de otro modo existe el riesgo de una grave injerencia de las autoridades en las actividades sindicales.
14. 145. En cuanto al alegato de que el Gobierno bloquea la administración de los fondos sindicales del SITIRHE, imposibilitando a los dirigentes sindicales despedidos el acceso y gestión de las cuotas sindicales, el Comité observa que dicho bloqueo fue consecuencia del despido de los dirigentes sindicales que por este motivo carecían de autoridad legal para manejar los fondos. El Comité subraya que el despido de un dirigente sindical no debería impedirle el ejercicio de sus actividades sindicales durante el período que dure su mandato y considera que la administración de los fondos sindicales debería realizarse por los dirigentes designados por los estatutos sindicales y sin ningún tipo de injerencia. Son los miembros de los sindicatos los que deberían decidir si los dirigentes sindicales deberían conservar el derecho del manejo de los fondos de las organizaciones. El Comité pide por tanto al Gobierno que tome medidas en este sentido.