Definitive Report - Report No 253, November 1987

1. 143. La Coordinadora de Entidades Gremiales Jerárquicas de la República Argentina presentó una queja por violación de los derechos sindicales en Argentina en una comunicación de 8 de junio de 1987. Facilitó asimismo informaciones complementarias en apoyo de su queja el 22 de julio de 1987. El Gobierno hizo llegar sus observaciones a través de una comunicación de 14 de septiembre de 1987.
2. 144. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 145. En su comunicación de 8 de junio de 1987, la organización querellante alega que ciertos aspectos del proyecto de ley sobre las asociaciones profesionales en curso de examen por el Parlamento vulneran los principios, normas y convenios internacionales sobre la libertad sindical.
2. 146. La organización querellante observa que, si bien el proyecto prevé que las asociaciones sindicales podrán constituirse libremente y sin necesidad de autorización previa, no menciona en cambio la posibilidad de que los trabajadores jerárquicos puedan constituir y mantener sus propios gremios, tal como se había indicado en la reunión tripartita sobre las condiciones de empleo y trabajo de los trabajadores intelectuales organizada por la OIT en noviembre de 1977.
3. 147. La existencia de organizaciones de personal jerarquizado, técnico y profesional - prosigue la organización querellante -, se halla reconocida en la Argentina desde 1955. Con posterioridad, la ley núm. 20615 de 1973, completada por el decreto núm. 1045/74, estableció la posibilidad de constituir entidades gremiales por categorías, y la ley núm. 22105 de 1979, completada por el decreto núm. 640/80, reconoció formalmente la existencia de entidades gremiales. Dicho reconocimiento venéa a ratificar por tanto la existencia de tales organizaciones que, en la mayoría de los casos, desde hacía más de 25 años llevaba desarrollando una intensa actividad gremial en defensa de sus afiliados y de la comunidad en general.
4. 148. En conclusión, la organización querellante, tras definir lo que para ella representa el personal jerárquico, reivindica una legislación que ampare a dicho personal en un encuadramiento sindical propio.
5. 149. En su comunicación de 28 de julio de 1987, la organización querellante analiza el proyecto de ley que ya se ha aprobado por la Cámara de Diputados y que en la actualidad es objeto de examen en la Cámara de Senadores. En la misma se resalta que, en el mensaje del poder ejecutivo al Congreso que acompaña al proyecto, se reitera el criterio "sustentado en todas las leyes anteriores de privilegiar al sindicato más representativo, en concordancia con una práctica cada vez más extendida en el orden internacional". Este principio ha sido, según la organización querellante, desvirtuado por el párrafo siguiente del mencionado mensaje: el privilegio atribuido al "sindicato más representativo, no importa desconocer el principio de la pluralidad sindical, el mérito a que si el que goza de personería gremial pierde el carácter de más representativo, esta capacidad de derecho se transfiere a aquel que en sustitución del anterior asume esa misma calidad". Para la organización querellante, dicho principio equivale a decir que en el proyecto no sólo se prevé la pérdida de personería gremial, sino también la transferencia de la capacidad de derecho que se atribuye a otra organización, aun en contra de la voluntad de los trabajadores jerárquicos, quienes ven así violada su libertad sindical. A juicio de la organización querellante, el proyecto de ley consagra de esta manera el sindicato único con lo que viola el Convenio núm. 87.
6. 150. La organización querellante se refiere asimismo a los artículos 21, 22 y 25 del proyecto, en los que se exige el cumplimiento de determinados requisitos para la creación de una organización, además de preverse que la autoridad administrativa del trabajo dispone de 90 días para resolver sobre la adjudicación o no de la mera inscripción gremial. Ahora bien, ello no es más que un paso previo para el otorgamiento posterior de la personería gremial, la cual constituye el auténtico acto administrativo que habilita para el funcionamiento íntegro de una organización profesional. En efecto, deben transcurrir seis meses desde la inscripción, como mera entidad sindical, para que la organización pueda solicitar la personería gremial. La mayoría de los requisitos que deben reunirse para poder efectuar dicha solicitud se someten, según la organización querellante, a la apreciación subjetiva de la autoridad de aplicación, a saber, el Ministerio de Trabajo. Este goza aún de un plazo de 90 días para emitir su dictamen que se funda, según la organización querellante, no en la voluntad de los trabajadores de asociarse sino en su grado de representatividad en un momento determinado. De esta forma, explica la organización querellante, se impide de hecho la existencia de un pluralismo sindical que responda estrictamente a la libre elección de los trabajadores.
7. 151. La organización querellante añade que existen entidades jerárquicas que, desde hace más de dos años, vienen padeciendo desde la desaparición de sus expedientes administrativos hasta la burocracia en grado sumo de los funcionarios, que exigen formalidades legalmente inexistentes, impidiendo así a dichas organizaciones obtener su personería gremial. Según la organización querellante, las quejas que expresa a propósito del proyecto de ley no son infundadas, sino que se hallan corroboradas por la realidad, caracterizada por una violación permanente de los Convenios núms. 87 y 98 respecto de las entidades jerárquicas.
8. 152. La organización querellante indica asimismo que en caso de inobservancia de algunos de los requisitos exigidos para obtener la personería gremial se declarará nulo el acto de reconocimiento administrativo o judicial. Ello implica, según la organización querellante, el reconocimiento de la prioridad de la autoridad administrativa sobre la judicial, lo que a su juicio constituye una violación de la Constitución nacional.
9. 153. Esta concepción halla sustento, según la organización querellante, en el texto del proyecto de ley. Así, el artículo 56 habilita a la autoridad administrativa a intervenir en una asociación sindical sin que medie una resolución judicial previa, mientras que el artículo 36 habilita a una confederación o federación a intervenir en una organización de grado inferior. Ello muestra, según la organización querellante, el carácter intervencionista de la ley contrario a los convenios de la OIT y a la doctrina y práctica internacionalmente aceptadas y reconocidas.
10. 154. En conclusión, la organización querellante declara que la lamentable experiencia vivida por las organizaciones jerárquicas, que incluso durante la vigencia de la ley núm. 22105 han visto reducida su representatividad por resolución ministerial, fundamenta sus temores e inquietudes en cuanto al proyecto de ley. No es la primera vez, precisa, que por medio de un proyecto de ley se impide el legítimo crecimiento de las organizaciones jerárquicas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 155. En su respuesta, el Gobierno declara, en primer lugar, que es precisamente la libertad sindical lo que se ha buscado privilegiar al elaborar el proyecto de ley de asociaciones sindicales de trabajadores.
2. 156. El Gobierno explica que las disposiciones ya aprobadas por la Cámara de Diputados, que actualmente son objeto de examen por el Senado, en nada afectan los legítimos intereses de las asociaciones sindicales del personal jerárquico. Este argumento no se pone en cuestión por la ausencia en el proyecto de una norma similar a la de la ley núm. 22105 invocada por el querellante. El Gobierno observa, en efecto, que tal disposición era contraria a la libertad sindical pues preveéa la sindicalización del personal jerarquizado junto con otros trabajadores.
3. 157. El Gobierno añade que el artículo 10, b) del proyecto de ley prevé, al igual que los antecedentes legales citados por el querellante, la existencia de asociaciones sindicales de trabajadores del mismo oficio, profesión o categoría, entre las que podrían incluirse las representativas del personal jerarquizado.
4. 158. El Gobierno cita una serie de disposiciones por las que se protege claramente la libertad sindical. Señala que en el capétulo referido a las atribuciones de la autoridad de aplicación se delimitan las facultades de intervención de ésta (artículo 57). La autoridad administrativa debe, en efecto, recurrir al poder judicial para solicitar la suspensión o cancelación de la personería gremial de una asociación sindical o su intervención (artículo 56). Por otro lado, todas las decisiones administrativas pueden ser impugnadas ante la justicia (artículo 61).
5. 159. Para el Gobierno, los argumentos del querellante según los cuales el proyecto de ley propiciaría la unicidad sindical no merecen tampoco considerarse, pues las formalidades requeridas para la constitución e inscripción de asociaciones sindicales sólo son de carácter formal. El plazo de examen atribuido a la autoridad administrativa del trabajo antes de proceder a la inscripción (90 días) parece razonable si se tiene en cuenta el cúmulo de tareas administrativas que debe cumplir la administración laboral. Por otro lado, al vencimiento del plazo, la organización interesada puede solicitar la intervención de la justicia del trabajo por denegación tácita de la inscripción (artículo 62, c)).
6. 160. El Gobierno destaca asimismo que, en virtud del artículo 23 del proyecto, la simple inscripción confiere a todas las asociaciones sindicales la adquisición de la personería jurídica y el otorgamiento de derechos tales como los de elevar peticiones en nombre de sus afiliados y representar los intereses colectivos de la actividad o categoría, imponer cotizaciones o contribuciones a sus afiliados y convocar reuniones o asambleas sin necesidad de autorización previa.
7. 161. Finalmente, y en lo que se refiere a los derechos exclusivos atribuidos a los sindicatos dotados de personería gremial, el Gobierno declara que las disposiciones del proyecto no privan a las organizaciones simplemente inscritas de los derechos generales que les incumben. Al respecto, el Gobierno se refiere a las decisiones del Comité de Libertad Sindical en la materia así como a los sistemas nacionales que atribuyen privilegios al sindicato más representativo.
8. 162. En conclusión, el Gobierno estima que el proyecto de ley en cuestión no contiene violaciones a la libertad sindical y que, por tanto, la queja carece de fundamento.

C. Conclusiones del Comité

1. 163. El Comité toma nota de que la queja de la Coordinadora de Entidades Gremiales Jerárquicas de la República Argentina se basa en el nuevo proyecto de ley sobre las asociaciones sindicales de trabajadores presentado ante el Congreso por el Gobierno. La organización querellante alega que el proyecto no prevé expresamente la posibilidad de constituir organizaciones jerárquicas, en contra de lo dispuesto por la ley precedentemente en vigor. Critica asimismo el procedimiento previsto para la inscripción de los sindicatos, que a su juicio es demasiado lento, así como los poderes excesivos con que se investiría la autoridad administrativa, en concreto el Ministerio del Trabajo. Finalmente, la organización querellante estima que el sistema de privilegios exclusivos atribuidos a la organización más representativa impide la existencia de un pluralismo sindical.
2. 164. El Comité observa que el proyecto de ley en cuestión no contiene ninguna disposición en la que se prevea expresamente la posibilidad de constituir organizaciones que reagrupen de forma exclusiva al personal jerárquico. Ahora bien, en el artículo 10 del proyecto se dispone que puede haber organizaciones que reagrupen a los trabajadores del mismo oficio, la misma profesión y la misma categoría, incluso si se hallan en distintos sectores de actividad. Parece pues claro, según este artículo, que pueden crearse organizaciones jerárquicas y funcionar como tales. El Comité debe observar, por otro lado, que la disposición de la ley precedente a la que se refiere la organización querellante fue objeto de comentarios por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y del Comité mismo pues, si bien preveéa expresamente la creación de organizaciones jerárquicas, prohibía al personal jerárquico afiliarse a las mismas organizaciones que los demás trabajadores (Véase 201. informe, caso núm. 842 (Argentina), párrafo 35). El Comité considera por tanto que la disposición del artículo 10 del proyecto, que está redactada de manera que el personal jerárquico pueda constituir sus propias organizaciones o afiliarse a organizaciones de trabajadores en general, constituye un progreso respecto de la legislación anterior.
3. 165. Por lo que se refiere a las formalidades requeridas para la constitución de las organizaciones, el Comité señala que según lo dispuesto por el artículo 22 del proyecto, la autoridad administrativa de trabajo debe inscribir a aquellas organizaciones que han satisfecho las formalidades (inscripción del nombre y de los estatutos, lista de dirigentes y afiliados, etc.), en un plazo de 90 días. En virtud de los artículos 61 y 62, las decisiones administrativas pueden recurrirse ante la autoridad judicial, a saber, la Cámara Nacional de Apelación del Trabajo.
4. 166. Para poder pronunciarse sobre la compatibilidad de dichas disposiciones con los principios de la libertad sindical, el Comité debe determinar si las formalidades requeridas equivalen o no a una autorización previa de las autoridades. Considerando que la naturaleza de las formalidades y el plazo concedido para hacer pública la decisión administrativa son razonables y que existe una posibilidad de recurso judicial, el Comité estima que las exigencias del proyecto de ley en materia de constitución de organizaciones no violan los principios de la libertad sindical.
5. 167. Finalmente, y sobre la cuestión de los privilegios atribuidos al sindicato más representativo, el Comité observa que a la organización que se le reconoce dicho estatuto se le atribuye la "personería gremial", que se deriva del reconocimiento de ciertos derechos exclusivos y, en particular, intervenir en las negociaciones colectivas (artículo 31 del proyecto). La asociación que disfrute de personería gremial debe inscribirse en el registro de los sindicatos, llevar funcionando un período mínimo de seis meses y reagrupar a más del 20 por ciento de los trabajadores a los que aspira a representar. Se designará a la asociación que cuente con el mayor número medio de afiliados cotizantes respecto de la media de trabajadores susceptibles de afiliarse, calculándose dicha media en función de los seis meses anteriores a la solicitud (artículo 25). Por su parte, las organizaciones que no hayan obtenido personería gremial pueden en particular representar los intereses individuales de sus miembros, y representar los intereses colectivos cuando no haya organizaciones dotadas de personería gremial de la misma actividad o categoría (artículo 23).
6. 168. El Comité ha tenido que pronunciarse en varias ocasiones sobre tales sistemas. Indicó que, durante la discusión del proyecto de convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la Conferencia Internacional del Trabajo evocó la cuestión del carácter representativo de los sindicatos y hasta cierto punto admitió la distinción operada a veces entre los diversos sindicatos en presencia, según su grado de representatividad. Por su parte, el artículo 3, párrafo 5, de la Constitución de la OIT consagra la noción de "organizaciones profesionales más representativas". Por consiguiente, el Comité estima que el simple hecho de que la legislación de un país dado establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las otras organizaciones sindicales no debería prestarse, en cuanto a tal, a críticas. Ahora bien, es preciso que tal distinción no tenga como consecuencia atribuir a las organizaciones más representativas - carácter que se desprende del mayor número de sus afiliados - privilegios que vayan más allá de una prioridad en materia de representación a los fines de la negociación colectiva, la consulta por parte de los gobiernos o incluso por lo que respecta a la designación de delegados ante los organismos internacionales. En otras palabras, la distinción efectuada no debería privar a las organizaciones sindicales no reconocidas como más representativas de los medios esenciales de defensa de los intereses profesionales de sus afiliados y del derecho a organizar su gestión y su actividad y formular su programa de acción previsto por el Convenio núm. 87 (véase, por ejemplo, 218. informe, caso núm. 1113 (India), párrafo 718).
7. 169. En el caso presente, parece que los criterios así definidos se respetan en el proyecto de ley pues, en concreto, la organización más representativa se determina según criterios objetivos y preestablecidos (el mayor número de afiliados) y los sindicatos minoritarios tienen la posibilidad de representar los intereses individuales de sus miembros. El Comité expresa la esperanza de que sobre esta base el personal jerárquico podrá ser representado en el proceso de negociación colectiva por la organización que hayan escogido mayoritariamente.