Definitive Report - Report No 248, March 1987

1. 36. Dans des communications datées des 31 octobre et 7 novembre 1986, le Congrès irlandais des syndicats a présenté une plainte alléguant que le gouvernement de l'Irlande avait violé les droits syndicaux à l'occasion d'un différend concernant les syndicats d'enseignants, plainte appuyée dans une recommandation en date du 11 novembre 1986 émanant du Secrétariat professionnel international de l'enseignement au nom de son affilié le Syndicat du personnel enseignant d'Irlande. Une communication relative au même différend, datée du 5 novembre 1986, contenait une plainte de la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante au nom de ses membres, l'Association des enseignants des écoles secondaires d'Irlande et le Syndicat du personnel enseignant d'Irlande; une communication de la CMOPE, datée du 16 décembre 1986, contenait des informations complémentaires sur la question.
2. 37. Le gouvernement a répondu dans une communication datée du 15 janvier 1987.
3. 38. L'Irlande a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949. Elle n'a pas ratifié la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des plaignants

1. 39. Dans leurs communications et dans les documents qui y étaient joints, les plaignants ont donné des informations détaillées sur le déroulement d'un différend relatif aux augmentations de traitements des enseignants et à la violation alléguée des instruments internationaux s'y rapportant par le gouvernement, notamment en ce qui concerne les mesures prises par celui-ci dans la période qui a suivi la soumission de l'affaire à l'arbitrage.
2. 40. Les plaignants indiquent que la revendication salariale a eu lieu en 1982 et, qu'après que le désaccord eût été enregistré en décembre 1983, elle a été soumise à une Commission d'arbitrage pour le personnel enseignant (instituée en fonction du "Système de conciliation et d'arbitrage pour le personnel enseignant" datant de 1973) qui s'est réunie le 27 juin 1985.
3. 41. Une allégation du Congrès irlandais des syndicats se rapporte au refus du gouvernement, d'août 1985 à mars 1986, de nommer un président de la commission d'arbitrage après l'expiration du mandat du titulaire, le 31 juillet 1985. Le plaignant signale que le ministre de la Fonction publique a subordonné, dans une déclaration, de semblables absences de nominations de présidents de commissions d'arbitrage, les 11 et 23 octobre 1985, à la conclusion d'un accord général préalable sur les traitements couvrant l'année 1986 et au-delà, et à un accord avec les syndicats sur les modes de fixation des traitements, cependant que le ministre de l'Education a laissé entendre dans une déclaration au Parlement, le 6 février 1986, qu'il ne recommanderait la nomination d'un président que lorsque les syndicats se seraient engagés à soumettre un projet de propositions d'accords sur les traitements à l'examen de leurs membres, dans le cadre de négociations sur d'autres arrangements salariaux dans la fonction publique. Le Congrès irlandais des syndicats estime que, en refusant de nommer un président de la commission d'arbitrage pour les enseignants et en cherchant à imposer des conditions préalables à cette nomination, le gouvernement irlandais agissait contrairement aux conventions nos 98, 151 et 154, ainsi qu'à la recommandation no 163 et aux principes directeurs de 1966 concernant la condition du personnel enseignant: il fait observer, à cet égard, qu'il est conscient du fait que le gouvernement n'a pas ratifié la convention no 151, mais qu'il a voté pour, en 1978, et qu'il envisage de la ratifier.
4. 42. Les plaignants se réfèrent au rapport du président de la commission d'arbitrage du 1er novembre 1985 (dont une copie est jointe à leur lettre), recommandant une augmentation de 10 pour cent des traitements des enseignants, dont une moitié serait effective à dater du 1er septembre 1985 et l'autre à dater du 1er mars 1986. Ils indiquent à cet égard que, bien que le ministre n'ait reçu la recommandation que le 5 novembre, il en avait été informé le 20 août quand il avait fait des commentaires sur le résultat de l'arbitrage, et ils considèrent ces commentaires (qui se réfèrent à l'annonce unilatérale par le gouvernement, le 14 août, d'un gel des salaires dans le secteur public) comme une ingérence dans la procédure d'arbitrage.
5. 43. Les plaignants poursuivent en déclarant qu'en février 1986 le gouvernement a annulé le résultat obtenu pour les enseignants par voie de négociation collective en modifiant la décision de la Commission d'arbitrage pour le personnel enseignant par une résolution adoptée par le Parlement à sa demande. En fonction de la modification ainsi introduite, le paiement de l'augmentation de traitements devait être échelonné en trois versements égaux, un le 1er décembre 1986, et les autres le 1er décembre 1987 et le 1er juillet 1988, respectivement.
6. 44. A cet égard, les plaignants font remarquer que, lorsqu'il a introduit ces changements, le gouvernement s'était référé, dans sa résolution, au paragraphe 46 (1) du Système de conciliation et d'arbitrage pour le personnel enseignant, qui contenait une disposition permettant au gouvernement de faire cette modification. Le Congrès des syndicats irlandais estime qu'en modifiant la sentence arbitrale et en réglant ce différend du travail le gouvernement a agi contrairement aux instruments internationaux déjà mentionnés.
7. 45. La CMOPE, dans sa communication du 5 novembre 1986, déclare que la stipulation permettant au gouvernement de modifier la sentence arbitrale, qui figure au paragraphe 46 (1) du Système de conciliation et d'arbitrage pour le personnel enseignant, doit être regardée comme non conforme à un mécanisme efficace de règlement des différends entre les syndicats d'enseignants et le gouvernement. Dans les informations communiquées le 16 décembre, elle ajoute, en se fondant sur un mémorandum - qu'elle joint - émanant de l'Organisation nationale irlandaise des enseignants, que cette "clause fatale" avait pour but de sauvegarder la souveraineté du Parlement en cas de crise nationale aiguë: la clause habilitait le gouvernement, qui pouvait se trouver dans des conditions financières désastreuses, à demander au Parlement de rejeter une sentence arbitrale. Le mémorandum indique que, lorsqu'une telle crise était survenue en 1956-57, il avait été possible de convaincre l'Organisation nationale irlandaise des enseignants de ne pas poursuivre sa revendication par voie de conciliation et d'arbitrage pour le motif que si le Parlement était contraint, en raison de conditions financières désastreuses, d'annuler la sentence, le mécanisme de conciliation et d'arbitrage serait sérieusement ébranlé. Il est indiqué plus loin qu'aucun gouvernement irlandais n'a cherché à annuler une sentence arbitrale concernant les enseignants depuis l'institution du mécanisme de conciliation et d'arbitrage du personnel enseignant, au début des années cinquante.
8. 46. Les plaignants déclarent aussi, à propos de la référence aux implications financières de la sentence arbitrale que fait le gouvernement dans sa résolution, qu'il est inacceptable que le gouvernement continue d'agir comme s'il était partie au différend alors que la décision finale en la matière appartenait au pouvoir législatif.
9. 47. En venant aux événements qui ont suivi la modification de la sentence arbitrale par le Parlement, les plaignants déclarent que le gouvernement a contesté le droit des syndicats d'enseignants d'engager une action directe et se réfèrent à une émission spéciale à la télévision nationale, en avril 1986, dans laquelle le Premier ministre a dépeint le différend comme une crise constitutionnelle. Ils continuent en signalant qu'en mars et avril 1986 le Département de l'éducation a menacé de retirer aux syndicats d'enseignants la possibilité de déduire les cotisations syndicales à la source; menacé de ne pas payer les traitements des enseignants pendant les vacances d'été, et pris des arrangements, notamment au moyen d'annonces, pour engager des personnes non qualifiées en qualité de surveillants et d'examinateurs pour se charger de tâches en rapport avec le déroulement des examens que les enseignants doivent normalement assumer.
10. 48. A l'appui de leurs allégations, les plaignants invoquent les instruments internationaux, la CMOPE en déclarant que le gouvernement irlandais n'a, de toute évidence, pas agi dans l'esprit de la convention no 98, et le Congrès irlandais des syndicats en citant un extrait de la Déclaration de Philadelphie, ainsi que les articles 4 de la convention no 98, 8 de la convention no 151, 5 d) et e) de la convention no 154 et l'article 6 de la recommandation no 163, pour expliquer que, selon eux, les circonstances brièvement décrites révèlent une façon d'aborder le problème totalement opposée à l'esprit des conventions et recommandations de l'OIT sur la négociation collective. Le Congrès irlandais des syndicats fournit aussi des citations détaillées des principes directeurs de la recommandation de l'OIT de 1966 concernant la condition du personnel enseignant.

B. Réponse du gouvernement

1. 49. Dans sa communication du 15 janvier 1987, le gouvernement, après avoir fait observer qu'il n'avait pas ratifié les conventions nos 151 et 154, fournit des informations sur le Système de conciliation et d'arbitrage pour le personnel enseignant de 1973 (dont il joint le texte à sa réponse) et, en particulier, sur la composition de la commission d'arbitrage à laquelle les différends peuvent être soumis. Celle-ci comprend toutes les parties au système, c'est-à-dire les représentants du personnel enseignant et ceux des différentes autorités chargées de l'éducation, ainsi que des ministères de l'Education et de la Fonction publique, un membre employeur et un membre travailleur du tribunal du travail; le président est une personne indépendante, normalement un juriste de haut niveau. Le président de la commission soumet un rapport contenant ses conclusions au sujet d'une revendication aux deux ministres qui, à leur tour, le soumettent au gouvernement.
2. 50. Sur la question des modifications apportées à la sentence, le gouvernement attire l'attention sur deux clauses du système: a) la clause 2 vise à préserver la liberté d'action du gouvernement et stipule que le système "ne suppose pas que le gouvernement a renoncé ou peut renoncer à sa liberté d'action dans l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels et à assumer ses responsabilités dans l'intérêt public"; b) la clause 46 stipule que le gouvernement ou donnera effet immédiat, dans les trois mois suivant la réception du rapport des mains des ministres, aux conclusions de la commission, ou, après l'expiration de cette période, présentera une motion au Parlement conseillant le rejet, la modification ou l'ajournement des conclusions (c'est le comité qui souligne). Le gouvernement fait remarquer que le système ne précise pas les circonstances dans lesquelles cette procédure doit être adoptée.
3. 51. Le gouvernement poursuit en indiquant que, en proposant les modifications du paiement de la somme prévue dans la sentence, il a dû prendre en considération le coût annuel qu'elle impliquait, à un moment de graves difficultés économiques et budgétaires. De plus, il avait cherché, sans succès, au cours d'une série de quatre entretiens avec les syndicats d'enseignants, entre le 2 et le 15 janvier 1986, à obtenir un accord sur les arrangements relatifs à l'échelonnement des paiements (qui étaient les mêmes que ceux proposés aux autres syndicats représentant les travailleurs non manuels de la fonction publique).
4. 52. Le gouvernement indique qu'il est exact qu'il a cherché, pour la première fois, à modifier une sentence arbitrale à l'égard du personnel enseignant avec l'approbation du Parlement, mais déclare que ce faisant il agissait en stricte conformité avec les termes du système tel qu'il avait été accepté et signé par les syndicats intéressés. Il déclare, en outre, que le fait qu'il se soit si rarement prévalu de ce pouvoir est un signe de sa répugnance à modifier des jugements indépendants en matière de négociation collective et de son attachement sincère à cette procédure.
5. 53. Le gouvernement termine sa réponse, quant à cet aspect des allégations, en résumant sa position: il conteste l'affirmation selon laquelle il a annulé la sentence arbitrale; il dit qu'en fait il était prêt à accepter la recommandation sous réserve d'une modification des dates auxquelles elle devait être appliquée; il déclare avoir été obligé, à regret, d'exercer les droits que lui confère le paragraphe 46 du système par la situation budgétaire très grave devant laquelle se trouve le pays, et qu'il ne l'a fait qu'après l'échec des entretiens avec les syndicats pendant lesquels il avait tenté de parvenir à un accord négocié portant des arrangements pareils à ceux que d'autres syndicats de la fonction publique ont acceptés par la suite.
6. 54. Sur la question de la nouvelle nomination du président de la Commission d'arbitrage du personnel enseignant, le gouvernement indique que rien dans le système n'exige que ce président soit en fonctions sans interruption et, qu'en fait, depuis 1973, moment où le système est entré en vigueur, il y a eu, à plusieurs reprises, des intervalles entre un mandat et le suivant. Par le passé, ces intervalles ont duré sept, quatre et deux mois.
7. 55. Le gouvernement déclare avoir annoncé, en octobre 1985, son intention de principe de reconduire dans ses fonctions le président sortant, et que la période qui s'est écoulée entre l'expiration de son mandat, le 31 juillet 1985, et sa nouvelle nomination, le 29 mai 1986, n'a pas entravé le cours de l'affaire ni ne l'a empêché de s'occuper de la revendication salariale du personnel enseignant. Cette revendication a été entendue le 27 juin 1985 et les conclusions du président ont été envoyées sous forme de projet au secrétaire de la commission d'arbitrage, le 1er août; il a signé le rapport d'arbitrage le 1er novembre 1985. Seule une revendication mineure est restée en suspens et l'intervalle n'a pas eu pour effet de priver le syndicat des enseignants des conclusions de l'arbitrage ni d'en retarder la publication sur aucun point essentiel.
8. 56. A cet égard, le gouvernement mentionne aussi son désir d'entamer des pourparlers et des négociations avec les syndicats d'enseignants et ceux de la fonction publique en vue de réviser le mécanisme de conciliation et d'arbitrage actuel. Il déclare que les autres syndicats ont accepté d'entamer ces négociations, mais la principale préoccupation des syndicats d'enseignants a été la sentence en question, et ils se sont lancés dans une confrontation professionnelle et politique qui ne tenait aucun compte des termes de leur système de conciliation et d'arbitrage convenu.
9. 57. A l'appui de cela, le gouvernement déclare qu'aux termes du paragraphe 46 du système il pouvait prendre jusqu'à trois mois à compter de la date de réception du rapport contenant les conclusions du président de la commission d'arbitrage (c'est-à-dire le 5 novembre 1985) pour donner sa réponse et que, pendant cette période, il était au bénéfice des sauvegardes prévues au paragraphe 7 du système. Ce paragraphe dispose que, pendant la période en question, aucune des parties au système ne devra parrainer ou recourir à aucune forme d'agitation politique pour servir sa cause, et aucune partie ne devra non plus pousser un organisme extérieur à faire des représentations en son nom. Les syndicats, en contravention à cette disposition, se sont lancés dans l'action directe, y compris un jour de grève, le 15 octobre, et se sont assurés l'appui du Congrès irlandais des syndicats et de la CMOPE dans leur effort de contraindre le gouvernement à appliquer la sentence arbitrale sans modification.
10. 58. Le gouvernement déclare encore que la possibilité de prélever les cotisations à la source (qui, dit-il, est un arrangement administratif et non un accord contractuel) n'a pas été retirée aux enseignants, et nie toute menace du Département de l'éducation de le faire. Il nie aussi toute menace de la part du département de ne pas verser les traitements du personnel enseignant pendant les vacances d'été.
11. 59. En ce qui concerne les annonces en vue d'engager des surveillants et des examinateurs, le gouvernement indique qu'elles ont été insérées après qu'une période d'action directe ait été entamée à la suite de l'adoption de la résolution par le Parlement en février: outre l'arrêt de travail, cette action comprenait une menace de la part des enseignants de ne pas collaborer à la surveillance, etc., des examens (tâche que le personnel enseignant n'est pas tenu par contrat d'assumer et pour laquelle il touche une rémunération supplémentaire). Si cette menace avait été mise à exécution, les conséquences pour les examens auraient été très graves. Le gouvernement a jugé nécessaire de prendre des mesures pour parer à toute éventualité sous forme d'annonces pour constituer un personnel d'examen de réserve, mais a différé son action en attendant la décision des conférences annuelles du personnel enseignant qui se sont tenues entre le 1er et le 3 avril 1986. En fait, celles-ci ont décidé d'appeler leurs membres à voter sur la question de la collaboration au déroulement des examens, et des annonces ont paru le 4 avril afin qu'un personnel suffisamment qualifié soit disponible si les enseignants décidaient d'interrompre leur participation volontaire au système d'examen. Dans les faits, il n'a pas été nécessaire de faire appel au groupe de surveillants et d'examinateurs de réserve, car des négociations ont eu lieu entre les ministres de l'Education et de la Fonction publique et les syndicats; elles ont débouché sur des propositions de règlement du différend qui ont été acceptées à la suite d'un vote, le 29 mai 1986.

C. Conclusions du comité

1. 60. Le comité note que le différend relatif aux traitements du personnel enseignant et la manière dont la revendication s'y rapportant a été traitée ont été réglés quelque six mois avant que les plaintes soient présentées. Les plaignants ont toutefois soulevé un certain nombre de questions concernant le mécanisme de négociation collective en vigueur pour le personnel enseignant, en Irlande, et la manière dont il a été appliqué dans le cas du différend, ainsi qu'à l'égard d'un certain nombre d'autres mesures prises par le gouvernement au cours de celui-ci.
2. 61. Le mécanisme en question a été institué par un accord entre les syndicats irlandais du personnel enseignant compétents et le gouvernement, et est exposé dans un document, daté du 9 octobre 1973, connu sous le titre de "Système de conciliation et d'arbitrage pour le personnel enseignant" (désigné plus loin comme le "système"). Il semble qu'il contienne des dispositions semblables à celles qui sont en vigueur pour d'autres employés de l'Etat.
3. 62. S'agissant du présent cas, les deux aspects du système qui appellent un examen se rapportent tous deux à la procédure d'arbitrage qu'il établit, aux pouvoirs du gouvernement par rapport à celle-ci et aux façons dont ils ont été exercés. Spécifiquement, ils concernent: a) le défaut de nommer (ou de nommer à nouveau) le président indépendant de la commission d'arbitrage prévu par le système, entre l'expiration de son mandat, le 31 juillet 1985 et mai 1986: pendant cette période, le différend a continué et a compris, entre autres, une action directe de la part des enseignants, en raison de leur insatisfaction au sujet de b) la décision du Parlement, sur la proposition du gouvernement, de modifier la sentence de la commission d'arbitrage.
4. 63. Pour ce qui est de la première de ces questions, il semblerait, d'après les informations dont dispose le comité, que le président de la commission d'arbitrage était en fonctions au moment de l'audition de la revendication salariale du personnel enseignant dont elle était saisie et des délibérations sur cette question, et que le projet de rapport de la commission (qui n'avait pas été modifié quand il a paru sous sa forme finale) a été soumis le jour suivant l'expiration de son mandat. Il semblerait aussi que l'ex-président n'ait signé le rapport que le 1er novembre 1985, environ trois mois après qu'il eût cessé d'être en fonctions. Le comité ne juge pas utile de se pencher sur les questions concernant les dates exactes de ces événements, car elles n'ont de rapport qu'avec les aspects purement formels de l'état du rapport de la commission d'arbitrage et non avec le fond de sa sentence qui n'a pas été mis en doute. De plus, le gouvernement a expliqué que des écarts s'étaient produits à trois reprises au moins, dans le passé, entre la nomination de personnes à la présidence de la commission d'arbitrage, tout en indiquant que la période dont il s'agit a aussi été mise à profit pour inviter les syndicats du personnel de la fonction publique, y compris le syndicat des enseignants, à des discussions en vue de réviser les systèmes de conciliation et d'arbitrage qui leur sont applicables. Comme le différend des enseignants se poursuivait à ce moment et qu'il comprenait une action directe, ces discussions n'ont pas été possibles, mais le comité ne détient aucun élément donnant lieu de croire que la vacance de la fonction de président de la commission d'arbitrage ait gêné, de quelque façon matérielle, les activités de cet organisme en rapport avec la revendication salariale en litige - sur laquelle il avait déjà fait ses recommandations sous la forme d'une sentence - ou de toute autre manière. Le fait que la sentence avait déjà été prononcée au moment où le ministre de l'Education a mentionné, le 20 août 1986, le gel des salaires de l'Etat et son effet probable sur la possibilité de se conformer à la sentence amène aussi le comité à penser que cette déclaration ne visait pas à influencer le résultat de la procédure d'arbitrage. Le comité conclut, en conséquence, que les allégations relatives au retard dans la nomination du président de la commission d'arbitrage et la tentative d'influer sur la sentence n'appellent pas un examen plus approfondi.
5. 64. L'autre aspect du cas se présentant en raison du système concerne les modifications apportées à la sentence arbitrale par le Parlement en février 1986, sur proposition du gouvernement. Les plaignants allèguent que cet acte porte atteinte à l'efficacité du mécanisme des négociations collectives et à la mesure dans laquelle ce mécanisme est conforme aux principes de l'OIT en matière de liberté syndicale. En outre, ils affirment que la disposition particulière en vertu de laquelle le gouvernement a agi n'a pas été invoquée pendant près de trente ans et qu'il est inacceptable que le gouvernement y ait recouru, en 1986, en alléguant des considérations de politique économique et budgétaire parce qu'il est aussi partie au différend. Pour sa part, le gouvernement a contesté les affirmations selon lesquelles il aurait annulé la sentence de la commission d'arbitrage en faisant observer qu'au lieu de cela son acte visait à y apporter une modification, et qu'en tout cas il était fondé sur une option spécifique que les dispositions du système l'autorisaient à prendre. Le comité note, à cet égard, qu'en traçant l'historique de ces dispositions l'un des plaignants mentionne le fait qu'elles avaient pour but de réserver au gouvernement des pouvoirs dont il pourrait faire usage dans les périodes de crise économique. Il note aussi que, bien que la disposition en question n'ait pas été appliquée pendant très longtemps, le système instituant les procédures de conciliation et d'arbitrage a été établi et accepté de plein gré par les syndicats d'enseignants et que toutes les parties au différend se sont prévalues des possibilités qu'il offrait. Il est donc d'avis que ni le système dans son ensemble ni le fait que le gouvernement ait recouru à la disposition en question, qui lui permettait de proposer des modifications à la sentence de la commission d'arbitrage, ne violent les principes de l'OIT concernant les négociations collectives et conclut que cet aspect du cas n'appelle pas non plus un examen plus approfondi.
6. 65. Les plaignants ont présenté encore trois autres allégations relatives au comportement du gouvernement au cours du différend, notamment à sa menace de supprimer la possibilité pour les syndicats de prélever les cotisations à la source, à sa menace de ne pas payer leurs salaires aux enseignants pendant les vacances, et à sa tentative de recruter des remplaçants pour les enseignants qui, dans le cadre de leur action directe, refusaient de surveiller les examens et d'attribuer des notes. Le gouvernement nie les deux premières allégations et fait observer aussi que la possibilité de prélever les cotisations syndicales à la source était un arrangement administratif et non un droit découlant d'un contrat. Au sujet de la troisième allégation, le gouvernement déclare qu'il a mis des annonces pour recruter des personnes en vue de remplir les fonctions normalement accomplies volontairement par le personnel enseignant dans le cadre d'un plan visant à parer à toute éventualité pour faire face à la perturbation du système d'examen, mais qu'en fait ces recrutements n'ont pas eu lieu. Le comité note donc que les informations dont il est saisi et qui se rapportent aux deux premières allégations sont contradictoires, tandis que celles qui concernent la troisième n'indiquent aucune violation des principes de la liberté syndicale. Dans ces conditions, il conclut qu'un examen plus approfondi des trois allégations mentionnées dans le présent paragraphe ne serait pas utile.