Definitive Report - Report No 248, March 1987

1. 36. En comunicaciones fechadas el 31 de octubre y el 7 de noviembre de 1986, el Congreso de Sindicatos de Irlanda presentó una queja contra el Gobierno de Irlanda por violación de los derechos sindicales en un conflicto relacionado con los sindicatos del personal docente; esta queja fue apoyada por el Secretariado Profesional Internacional de la Enseñanza (CMOPE) en nombre de su afiliado el Sindicato de Profesores de Irlanda, en comunicación fechada el 11 de noviembre de 1986. Una comunicación relativa al mismo conflicto y fechada el 5 de noviembre de 1986 contenía una queja presentada por la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza en nombre de sus afiliados, la Asociación de Profesores Secundarios de Irlanda y el Sindicato Irlandés de Profesores, y una comunicación del CMOPE de 16 de diciembre de 1986 proporcionaba información adicional sobre la materia.
2. 37. El Gobierno respondió por comunicación de 15 de enero de 1987.
3. 38. Irlanda ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 39. Los querellantes exponen en sus comunicaciones y documentos anexos, detalles concernientes al desarrollo de un conflicto sobre aumentos salariales para profesores y a la supuesta violación por el Gobierno de instrumentos pertinentes de la OIT, en particular con respecto a la actuación del Gobierno en el período que siguió a la decisión de someter el asunto a arbitraje.
2. 40. Los querellantes indican que la reclamación salarial se hizo en 1982 y que, tras registrar el desacuerdo en diciembre de 1983, el asunto fue enviado a una junta de arbitraje para profesores (establecida en términos de un "sistema de conciliación y arbitraje del personal docente" de 1973) que se reunió el 27 de junio de 1985.
3. 41. Un alegato del Congreso de Sindicatos de Irlanda se refiere a la negativa del Gobierno, desde agosto de 1985 a marzo de 1986, a designar un presidente de la junta de arbitraje tras la expiración del mandato del titular el 31 de julio de 1985. El querellante indicó que el nuevo nombramiento de presidentes de las varias juntas arbitrales del servicio público se supeditaba, según declaraciones del Ministerio para la Administración Pública de 11 y 23 de octubre de 1985, a las condiciones previas de alcanzar un acuerdo sobre un convenio general de remuneración que abarque 1986 y más allá de ese año, y un acuerdo con los sindicatos sobre métodos de fijación de salarios; por su parte, el Ministro de Educación, en una declaración al Parlamento el 6 de febrero de 1986, indicó que recomendaría la designación de un presidente sólo después de recibir una firme promesa de los sindicatos de enviar los proyectos de propuestas de un convenio de remuneración a la consideración de sus miembros en el contexto de negociaciones sobre otros acuerdos de remuneración del servicio público. El ICTU considera que, al rehusar el nombramiento de un presidente de la junta de arbitraje de los profesores y al procurar imponer condiciones previas a la designación, el Gobierno irlandés actuó de manera contraria a los Convenios núms. 98, 151 y 154, así como a las Recomendaciones núms. 163 y a los principios generales de 1966 relativos a la situación del personal docente: a este respecto señala que tiene conocimiento de que el Gobierno aún no ha ratificado el Convenio núm. 151, pero que votó por él en 1978 y considera su ratificación.
4. 42. Los querellantes se refieren al informe del presidente de la junta de arbitraje de 1 de noviembre de 1985 (una copia se adjunta a la carta que recomiendan aumentar los salarios de los profesores en un 10 por ciento, la mitad con efecto el 1 de septiembre de 1985 y la otra mitad a partir del 1 de marzo de 1986). Señalan al respecto que, pese a que el ministro sólo recibió la recomendación el 5 de noviembre, ya el 20 de agosto había informaciones de sus comentarios sobre el resultado del arbitraje, y los querellantes consideran estos comentarios (que se refieren al anuncio unilateral del Gobierno el 14 de agosto de una congelación de las remuneraciones en el sector público) como interferencia en los procedimientos de arbitraje.
5. 43. Los querellantes afirman a continuación que en febrero de 1986 el Gobierno usó de su poder ejecutivo para rechazar el resultado de la negociación colectiva a que habían llegado los profesores, enmendando el laudo de la junta de arbitraje del personal docente mediante una resolución adoptada por el Parlamento a petición del propio Gobierno. En los términos de la modificación así introducida, el aumento de salarios se pagaría en tres cuotas iguales, una el 1 de diciembre de 1986 y las otras el 1 de diciembre de 1987 y el 1 de julio de 1988, respectivamente.
6. 44. A este respecto, los querellantes señalan que el Gobierno, al introducir estos cambios, se refirió en su resolución al párrafo 46, 1) del sistema de conciliación y arbitraje del personal docente que contenía una disposición que permitía al Gobierno hacer tal modificación. El ICTU considera que, al enmendar el laudo arbitral para los profesores y por su comportamiento durante el consiguiente conflicto laboral (q.v.), el Gobierno actuó en forma contraria a los instrumentos de la OIT ya mencionados.
7. 45. En su comunicación de 5 de noviembre de 1986, la CMOPE declara que la estipulación que permite al Gobierno modificar el laudo arbitral, contenida en el párrafo 46, 1) del sistema de conciliación y arbitraje del personal docente, debe contemplarse como no acorde con un mecanismo eficaz para la solución de conflictos entre sindicatos de profesores y el Gobierno. En una información comunicada el 16 de diciembre y basándose en un memorándum que adjunta de la Organización Nacional de Profesores de Irlanda (INTO), agrega que esta "cláusula del juicio final" tenía por fin proteger la soberanía del Parlamento en el caso de una gran crisis nacional: la cláusula permite a un gobierno que se encuentra en extremas circunstancias financieras solicitar al Parlamento el rechazo de un laudo arbitral. El memorándum señala que cuando surgió una crisis semejante en los años 1956 y 1957, se persuadió a la INTO de no proseguir su reclamación mediante conciliación y arbitraje por la razón de que si el Parlamento se viera obligado a causa de extremas circunstancias financieras a rechazar el laudo, se socavaría gravemente el mecanismo de conciliación y arbitraje. Se hace notar además que desde el establecimiento del mecanismo de conciliación y arbitraje del personal docente a comienzos del decenio de 1950, ningún Gobierno de Irlanda ha pretendido anular un laudo arbitral para el personal docente.
8. 46. Los querellantes también declaran, en relación con la referencia en la resolución del Gobierno a las consecuencias financieras del laudo arbitral, que es inaceptable que el Gobierno continúe actuando como una parte del conflicto porque la decisión final sobre la materia incumbe a la legislatura.
9. 47. Pasando a los hechos que siguieron a la alteración del laudo arbitral por el Parlamento, los querellantes afirman que el Gobierno desafió el derecho de los sindicatos docentes a tomar medidas de acción sindical y hacen referencia a una emisión especial en televisión nacional en abril de 1986, en la cual el Primer Ministro calificó el conflicto de crisis constitucional. A continuación señalan que en marzo y abril de 1986 el Ministerio de Educación amenazó con retirar a los sindicatos del personal docente la posibilidad de deducir en nómina las cotizaciones sindicales; amenazó con no pagar los salarios de los profesores durante las vacaciones de verano; y comenzó a buscar, entre otras maneras mediante anuncios, a personas no calificadas como supervisores y examinadores para desempeñar tareas en relación con la realización de exámenes públicos que normalmente estarían a cargo de profesores.
10. 48. En apoyo de sus alegatos, los querellantes se remiten a instrumentos de la OIT. La CMOPE afirma que el Gobierno irlandés ostensiblemente no ha actuado dentro del espíritu del Convenio núm. 98, y la ICTU cita un extracto de la Declaración de Filadelfia, así como los artículos 4 del Convenio núm. 98, 8 del Convenio núm. 151, 5, d) y e) del Convenio núm. 154 y el artículo 6 de la Recomendación núm. 163 para fundar su opinión de que las circunstancias descritas revelan un enfoque totalmente contrario al espéritu de los convenios y recomendaciones de la OIT sobre negociación colectiva. El ICTU también hace citas detalladas de los principios generales de las recomendaciones de la OIT de 1966 sobre la situación del personal docente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 49. En su comunicación de 15 de enero de 1987, después de señalar que no ha ratificado los Convenios núms. 151 y 154, el Gobierno facilita información relativa al sistema de conciliación y arbitraje del personal docente de 1973 (el texto va anexo a su respuesta), y en particular a la composición de la junta de arbitraje ante la cual pueden remitirse los conflictos. Esta comprende todas las partes del sistema, es decir, los representantes de los profesores y representantes de varias autoridades educativas, así como de los Ministerios de Educación y de la Administración Pública y un empleador y un empleado miembros de la Magistratura del Trabajo; el presidente es una persona independiente, habitualmente un consejero con antigüedad en el servicio. El presidente de la junta somete un informe de sus decisiones sobre una reclamación a ambos ministros, quienes a su vez la presentan al Gobierno.
2. 50. Sobre la cuestión de las alteraciones al laudo, el Gobierno llama la atención sobre dos cláusulas en el sistema: a) la cláusula 2 tiene por fin preservar la libertad de acción del Gobierno, y declara que el sistema "no significa que el Gobierno ha renunciado o pueda renunciar a su libertad de acción en el ejercicio de su autoridad constitucional y en el desempeño de sus responsabilidades de interés público"; b) la cláusula 46 establece que el Gobierno o dará efecto inmediato a las decisiones de la junta dentro de tres meses a partir de la recepción de un informe de los ministros o, tras la expiración de dicho período, presentará una moción al Parlamento proponiendo el rechazo, la modificación o el aplazamiento del fallo (el subrayado es del Gobierno). El Gobierno hace notar que el sistema no especifica las circunstancias en las cuales deba adoptarse una u otra línea de acción.
3. 51. El Gobierno a continuación indica que, al proponer modificaciones en el pago del laudo, tuvo que tener en cuenta el costo anual que entraña, en un momento de graves dificultades económicas y presupuestarias. Además, en el curso de una serie de cuatro conversaciones con los sindicatos del personal docente entre el 2 y el 15 de enero de 1986 procuró, sin éxito, llegar a un acuerdo sobre un escalonamiento de los pagos (iguales a los propuestos a otros sindicatos representantes de los trabajadores no manuales en la administración pública).
4. 52. El Gobierno señala que es exacto que ésta es la primera vez que ha procurado modificar un laudo arbitral relativo a los profesores con la aprobación del Parlamento, pero declara que al hacerlo actuaba estrictamente en concordancia con los términos del sistema según fuera aceptado y firmado por los sindicatos interesados. Afirma asimismo que el hecho de invocar tan raramente esta facultad indica su renuencia a modificar decisiones independientes en la esfera de la negociación colectiva, y de su compromiso sincero con este proceso.
5. 53. El Gobierno concluye su respuesta sobre este aspecto de los alegatos con un resumen de la situación: niega haber rechazado el laudo arbitral; afirma que de hecho estaba dispuesto a aceptar la recomendación, previa modificación de las fechas en las cuales debía aplicarse; de mala gana se vió obligado a ejercer sus derechos en virtud del párrafo 46 del sistema a causa de la muy grave situación presupuestaria que encara el país, y que lo hizo sólo después de la ruptura de las conversaciones con los sindicatos, en las cuales procuró alcanzar un acuerdo negociado que contenía los mismos arreglos aceptados más tarde por otros sindicatos de la función pública.
6. 54. Sobre la cuestión del nuevo nombramiento de un presidente de la junta de arbitraje de los profesores, el Gobierno señala que el sistema no exige en parte alguna que dicho presidente esté continuamente en funciones, y que de hecho desde 1973, cuando el sistema comenzó a regir, hubo intervalos en varias ocasiones entre un período de funciones y el siguiente. En el pasado estos intervalos significaron períodos de siete, cuatro y dos meses.
7. 55. El Gobierno declara que en octubre de 1985 anunció su intención en principio de volver a designar al presidente saliente, y que el período entre la expiración de su mandato el 31 de julio de 1985 y su nuevo nombramiento el 29 de mayo de 1986 no había interferido en el desarrollo y tratamiento por el Gobierno de la demanda salarial de los profesores. Se atendió esta demanda el 27 de junio de 1985, y las decisiones del presidente se enviaron en borrador el 1 de agosto al secretario de la junta de arbitraje, quien firmó el informe arbitral el 1 de noviembre de 1985. Sólo quedó pendiente una reivindicación menor, y el intervalo no privó a los sindicatos del personal docente de las decisiones arbitrales ni aplazó el efecto de tales decisiones en materia sustancial.
8. 56. A este respecto, el Gobierno también alude a su deseo de entrar en discusiones y negociaciones con los sindicatos de profesores y con los sindicatos de la función pública con miras a reexaminar el mecanismo existente de conciliación y arbitraje. Afirma que los otros sindicatos habían accedido a iniciar tales negociaciones, pero que la preocupación principal de los sindicatos docentes era su laudo especial de remuneraciones y que se empeñaron en la confrontación política y laboral, haciendo caso omiso del sistema de conciliación de arbitraje aceptado por ellos mismos.
9. 57. Desarrollando este argumento, el Gobierno declara que, según los términos del párrafo 46 del sistema, el Gobierno disponía de tres meses a partir de la fecha de la recepción del informe sobre las decisiones del presidente de la junta de arbitraje (es decir, el 5 de noviembre de 1985) para entregar su respuesta, y que durante este período tenía derecho al beneficio de los resguardos mencionados en el párrafo 7 del sistema. Este párrafo estipula que durante el período en cuestión no podrá auspiciarse o recurrirse a ninguna forma de agitación pública por ninguna de las partes del sistema para favorecer su caso y ninguna de las partes inducirá a un organismo exterior a presentar peticiones en su nombre. Contraviniendo esta disposición, los sindicatos iniciaron una acción laboral, incluyendo un día de huelga el 15 de octubre, y consiguieron el apoyo del ICTU y de la CMOPE con el fin de obligar al Gobierno a aplicar el laudo arbitral sin modificaciones.
10. 58. A continuación el Gobierno afirma que la facilidad del descuento en nómina de la cotización sindical (un arreglo administrativo, según el Gobierno, y no un convenio contractual) no les fue retirada a los profesores, y niega que el Ministerio de Educación amenazara hacerlo. También niega que el departamento amenazara con no pagar los salarios del personal docente durante las vacaciones de verano.
11. 59. Por lo que se refiere a los anuncios para la contratación de supervisores y examinadores, el Gobierno indica que se colocaron tras un período de acciones de huelga que siguió al paso de la resolución por el Parlamento en febrero: además de la interrupción del trabajo, estas acciones significaron por parte de los profesores una amenaza de no cooperación en la supervisión, etc., de los exámenes (una tarea a la cual los profesores no estaban obligados por contrato, y por la cual recibían una remuneración extraordinaria). De hacerse efectiva, esta amenaza habría tenido repercusiones gravésimas sobre los exámenes. El Gobierno creyó necesario hacer planes ante la eventualidad, en la forma de anuncios para constituir un personal examinador de reserva, pero aplazó la medida en espera de una decisión de las conferencias anuales de profesores que tenían lugar entre el 1 y el 3 de abril de 1986. Estas en efecto decidieron invitar a sus miembros a votar sobre el asunto de la cooperación en la dirección de exámenes, y los anuncios aparecieron el 4 de abril con el fin de disponer de gente debidamente calificada si los profesores decidían interrumpir su participación voluntaria en el sistema de exámenes. En los hechos, no fue necesario hacer uso de la reserva de supervisores y examinadores, porque se habían celebrado negociaciones entre los Ministros de Educación y de la Administración Pública y los sindicatos, con el resultado de que se aceptaron las propuestas para una solución del conflicto tras una votación efectuada el 19 de mayo de 1986.

C. Conclusiones del Comité

1. 60. El Comité observa que el conflicto sobre salarios del personal docente y la manera de tratar la demanda al respecto fue solucionado unos seis meses antes de la presentación de las quejas. Sin embargo, los querellantes han planteado algunas cuestiones relativas al mecanismo de negociación colectiva en vigor para los profesores en Irlanda y a la forma de su aplicación en el conflicto, así como respecto a varias otras medidas tomadas por el Gobierno en el curso del conflicto.
2. 61. El mecanismo en cuestión se estableció por convenio entre los sindicatos más representativos del personal docente de Irlanda y el Gobierno, y tiene la forma de un documento del 9 de octubre de 1973 conocido como "sistema de conciliación y arbitraje del personal docente" (en adelante, el "sistema"). Se entiende que contiene disposiciones semejantes a las que están en vigor en relación con otros empleados públicos.
3. 62. En relación con el presente caso, los dos aspectos del sistema que requieren consideración se refieren ambos al procedimiento de arbitraje que este sistema establece, a las facultades del Gobierno al respecto y a la manera como éstas se ejercieron. Específicamente, comprenden: a) la no designación (o el nuevo nombramiento de la misma persona) del presidente independiente de la junta de arbitraje establecido por el sistema entre la expiración de un mandato el 31 de julio de 1985 y mayo de 1986: el conflicto prosiguió durante este período, ocasionando, entre otras cosas, acciones de huelga de parte del personal docente, a causa de su insatisfacción, y b) la decisión del Parlamento, sobre una moción del Gobierno, de modificar el laudo de la junta de arbitraje.
4. 63. Con respecto a la primera de estas materias, de la información que el Comité tiene ante sí se desprendería que el presidente de la junta de arbitraje estaba en funciones cuando se examinó la demanda salarial de los profesores, y que el proyecto de informe de la junta (que no fue alterado al aparecer en su forma final) fue presentado un día después de la expiración de su mandato. Parecería asimismo que el (por entonces, ex) presidente sólo firmó el informe el 1 de noviembre de 1985, unos tres meses después de terminar sus funciones. El Comité no considera apropiado ocuparse de cuestiones concernientes al tiempo exacto de estos hechos, pues éstos sólo tienen importancia sobre aspectos meramente formales de la situación del informe de la junta de arbitraje, y no sobre el contenido sustantivo de su laudo, que no ha sido puesto en duda. Por otra parte, el Gobierno explicó que en el pasado ocurrieron intervalos en tres ocasiones por lo menos entre los nombramientos de personas para presidir la junta de arbitraje, aunque también indica que el período en cuestión también fue utilizado para proponer discusiones con los sindicatos de la administración pública, inclusive los sindicatos del personal docente, con miras a revisar los sistemas de conciliación y arbitraje que se les aplican. Con el conflicto de los profesores todavía abierto y en presencia de acciones de huelga, tales discusiones no fueron posibles, pero no existe prueba ante el Comité en el sentido de que la vacante en el cargo de presidente de la junta de arbitraje impidiera de cualquier manera material las actividades de dicho organismo, en relación con la demanda de remuneraciones en discusión - sobre la cual ya había formulado sus recomendaciones en la forma de un laudo - o de cualquier otro modo. El hecho de que el laudo ya había sido otorgado cuando el Ministro de Educación hizo una referencia el 20 de agosto de 1986 a la congelación de remuneraciones del Gobierno y a su probable efecto sobre la posibilidad de satisfacer el laudo induce también al Comité a opinar que esta declaración no tuvo por objeto influir sobre el resultado de los procedimientos de arbitraje. En consecuencia, el Comité estima que los alegatos relativos al retraso del nombramiento del presidente de la junta de arbitraje y al intento de ejercer influencia sobre el laudo no requieren un examen más detenido.
5. 64. El otro aspecto del caso derivado del sistema se refiere a las modificaciones introducidas en el laudo arbitral por el Parlamento en febrero de 1986, a petición del Gobierno. Se alega que esta actuación pone en tela de juicio la eficacia del mecanismo de negociación colectiva y el grado en que dicho mecanismo está en conformidad con los principios de la OIT sobre libertad sindical. Además se sostiene que la disposición especial en virtud de la cual el Gobierno actuó no se aplicaba desde hacía 30 años y que recurrir a su uso en 1986 sobre la base de consideraciones de política presupuestaria y económica es inaceptable, porque el Gobierno también es parte en el conflicto. A su vez, el Gobierno impugna las reclamaciones de que rechazó el laudo arbitral, señalando en cambio que su actuación tenía por fin una modificación de éste, y que en todo caso su acción se basaba en una opción específica de la que disponía de acuerdo con las disposiciones del sistema. El Comité hace notar a este respecto que, al describir los antecedentes de estas disposiciones, uno de los querellantes se refiere al hecho de que fueron concebidas para que el Gobierno se reservara facultades de las que podría hacer uso en tiempos de crisis económica. También observa que, aunque la disposición en referencia no se utilizó durante un período de tiempo considerable, el sistema que establece los procedimientos de conciliación y arbitraje fue preparado y aceptado voluntariamente por los sindicatos del personal docente, y que todas las partes del conflicto se valieron de las posibilidades que ofrecía. Por consiguiente, el Comité opina que ni el sistema en su conjunto ni el recurso del Gobierno a una disposición especial que le permite proponer modificaciones a un laudo arbitral, infringen los principios de la OIT sobre negociación colectiva y estima que este aspecto del caso tampoco requiere un examen más detenido.
6. 65. Los querellantes también hicieron otros tres alegatos referentes a la conducta del Gobierno durante el conflicto, a saber que el Gobierno amenazó con retirar las facilidades de descuento en nómina de las cuotas sindicales, que amenazó a los profesores con el no pago de salarios durante las vacaciones y que intentó contratar reemplazantes de los profesores que, como parte de sus acciones de huelga, rehusaban supervisar y calificar exámenes. El Gobierno rechaza las dos primeras acusaciones y señala también que la posibilidad de descontar la cotización sindical era un arreglo administrativo y no un derecho contractual. En relación con el tercer alegato, el Gobierno declara que efectivamente colocó anuncios de contratación de personas para que desempeñaran funciones que los profesores habitualmente efectuaban en forma voluntaria, como parte de un plan para enfrentar la perturbación eventual del sistema de exámenes, pero que de hecho dicha contratación no tuvo lugar. En consecuencia, el Comité observa que la información que tiene ante sí con respecto a los dos primeros alegatos anteriormente mencionados es contradictoria, y que la concerniente al tercero no indica una violación de los principios de libertad sindical. En estas circunstancias, estima que no tendría objeto un examen más detenido de los tres alegatos mencionados en este párrafo.