Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 234, June 1984

1. 343. Por comunicación de 14 de febrero de 1984 el Congreso de Sindicatos (TUC) presentó una queja contra el Reino Unido por violación de derechos sindicales. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Internacional de Servidores Públicos (ISP) se asociaron formalmente a esta queja en cartas de 16 y 24 de febrero de 1984, respectivamente. El Gobierno facilitó sus observaciones en comunicación de 19 de abril de 1984.
2. 344. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 345. En su comunicación de 14 de febrero de 1984, el TUC alega que el Reino Unido ha violado los artículos 2, 3, 4 y 5 del Convenio núm. 87 al negar el derecho de pertenecer a un sindicato a casi 7 000 empleados del Centro de Comunicaciones Oficiales de Cheltenham. Según el TUC, el 25 de enero de 1984 el Secretario de Asuntos Exteriores y del Commonwealth anunció a la Cámara de Comunes que se privaría del derecho de afiliación sindical a los empleados del Centro en régimen de contratados, de los cuales una clara mayoría eran miembros de sindicatos. Cada miembro del personal recibió una circular y un formulario de opción (del que el querellante facilita copia) en el que se les pedía que se avinieran a renunciar a su derecho de afiliación sindical recibiendo, en compensación, la suma de 1 000 libras o que solicitaran el traslado a otro puesto indeterminado de la administración pública. El personal que rehusara cumplimentar el formulario de opción o que, tras decidir abandonar el Centro de Comunicaciones, se negara a aceptar un destino alternativo seria despedido sin derecho a prestaciones de desempleo. Indica el TUC que también se indicó al personal que se le permitiría afiliarse a una asociación de personal que, llegado el momento, aprobaría el director del Centro.
2. 346. El TUC pone de relieve que el Gobierno adoptó estas medidas unilateralmente sin consultar a los sindicatos representativos del personal del Centro de Cheltenham ni a ninguna otra organización sindical.
3. 347. Refiriéndose al razonamiento con que el Gobierno justificó su proceder, es decir el carácter especial del trabajo del Centro de Comunicaciones y su trascendencia para la seguridad nacional, el TUC indica que los sindicatos reconocen la responsabilidad gubernamental en cuanto a la determinación de lo que se debe considerar servicios secretos esenciales. Según el TUC, contando con su apoyo, los sindicatos afectados han expuesto claramente al Gobierno que están plenamente dispuestos a debatir y solucionar los problemas planteados por el Primer Ministro en relación con la total protección de la seguridad nacional en el interior del Centro, a saber que se pueda llegar a revelar información sobre cuestiones secretas mediante el ejercicio del derecho de recurso del personal ante los tribunales de trabajo, la posibilidad de alteración del trabajo a causa de un conflicto laboral, la participación de funcionarios con plena dedicación en negociaciones departamentales y en problemas más amplios, y la posibilidad de un conflicto de lealtad. Por lo que respecta al primer sector problemático, el querellante indica que los tribunales laborales pueden reunirse a puerta cerrada, y los sindicatos afectados han declarado que están dispuestos a considerar si la Junta de apelación del servicio público, cuyos miembros pueden ser objeto de investigación por razones de seguridad y cuya sesiones se pueden celebrar a puerta cerrada, podría constituir una alternativa pactada a los tribunales de trabajo, o si deberían actuar en privado los tres asesores de seguridad, que normalmente examinan los casos en que se considera que la seguridad puede estar comprometida. En lo que respecta al segundo sector problemático, los sindicatos en cuestión han comunicado al Primer Ministro que estarían dispuestos a aceptar un sistema para garantizar el funcionamiento continuado en cualquier hora y día de los servicios secretos esenciales en el Centro de Comunicaciones. Las garantías en cuanto al mantenimiento de servicios secretos esenciales tendrían que ir acompañadas de un mecanismo para resolver las quejas individuales y colectivas, y los sindicatos admiten que tales acuerdos se han de incluir en las condiciones de empleo del personal afectado mientras continúe prestando servicios secretos esenciales. Respecto al tercer tema, los sindicatos en cuestión han indicado al Primer Ministro que a los funcionarios sindicales en régimen de dedicación total que han intervenido en negociaciones en nombre del personal de Cheltenham nunca han tenido acceso a información secreta, y siempre estuvieron acompañados del personal de seguridad destinado en el Centro. Los sindicatos han indicado que están dispuestos a que estas normas de actuación se incluyan en un acuerdo formal. El TUC señala que no se ha producido ningún conflicto de lealtad, y que los sindicatos en cuestión están dispuestos a llegar a un acuerdo que despeje toda duda sobre este extremo. Durante las discusiones, los sindicatos pidieron al Primer Ministro que señalara los casos de conflictos de lealtad, y aclararon que deseaban debatir sobre acuerdos viables para garantizar que en el futuro no se produjeran tales conflictos. Los sindicatos han comunicado al Gobierno que examinarán cualquier enmienda o disposición especial necesaria para mantener los servicios secretos esenciales en el Centro de Comunicación, preservando al mismo tiempo el derecho de personal a afiliarse al sindicato de su elección.
4. 348. Tran indicar que el Reino Unido ya ha ratificado el Convenio núm. 151, el TUC señala que no cree que el objetivo de tal Convenio sea en modo alguno que determinados grupos de empleados civiles que trabajan en asuntos delicados puedan verse privados del derecho fundamental de pertenecer a un sindicato a través de unas medidas gubernamentales de carácter unilateral. Además, se indica que el Convenio núm. 151 se aplica a las personas empleadas en la administración pública únicamente en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios; puesto que el artículo 2 del Convenio núm. 87 es más claro y favorable que el Convenio núm. 151, el TUC fundamenta su queja únicamente en el Convenio núm. 87. El TUC indica que carecería de sentido que un Gobierno, tras haber aceptado libremente obligaciones concretas al ratificar el Convenio núm. 87, pudiera desvirtuar o limitar tales obligaciones mediante la ratificación muchos años después de otro convenio más detallado.
5. 349. Por último, el querellante se refiere a la indignación generalizada entre la población británica por la actuación gubernamental en este caso. Se pone de relieve que el Consejo de Sindicatos del Servicio Público y el TUC siguen dispuestos a debatir con el Gobierno sobre los medios para solucionar cualquier problema relativo al empleo y actividad sindical en el Centro de Comunicaciones Oficiales. Se expresa la esperanza de que el Gobierno anulará la medida adoptada.

B. Respuesta del Gobierno

1. 350. En su comunicación de 19 de abril de 1984, el Gobierno pone de relieve en primer lugar que, antes de decidir la aplicación de las medidas relativas al personal del Centro de Comunicaciones Oficiales que motivan la queja del TUC, examino detallada y cuidadosamente sus obligaciones en virtud de todos los convenios internacionales del trabajo aplicables al caso y llegó a la conclusión de que las medidas propuestas no infringían en modo alguno tales obligaciones.
2. 351. El Gobierno señala que las funciones del Centro de Comunicaciones Oficiales se desempeñan bajo la responsabilidad ministerial del Secretario de Estado para Asuntos Exteriores y del Commonwealth, y consisten en garantizar la seguridad de las comunicaciones militares y oficiales del Reino Unido y en facilitar servicios de escucha con arreglo a las condiciones que a tal efecto establece el Gobierno en apoyo de su política de defensa y exterior. Según el Gobierno, el Centro de Comunicaciones Oficiales es uno de los organismos de seguridad e información nacionales de los que depende la seguridad nacional del Reino Unido. Los empleados del Centro de Comunicaciones Oficiales tienen carácter de funcionarios públicos y sus actividades son sumamente confidenciales. El Gobierno declara que la interrupción de la corriente de información secreta procedente del Centro de Comunicaciones privaría al Gobierno de datos que podrían ser vitales para la seguridad nacional. Para cumplir su objetivo el Centro de Comunicaciones tiene que operar continuamente durante 24 horas diarias y todos los días del año.
3. 352. Según el Gobierno, entre febrero de 1979 y abril de 1981 se interrumpió en siete ocasiones la continuidad del funcionamiento del Centro de Comunicaciones a causa de los conflictos laborales y se perdieron más de 10 000 días de trabajo. La mayoría de estas interrupciones, incluida la más prolongada, fueron consecuencia de conflictos salariales relativos al conjunto de los funcionarios públicos empleados por el Gobierno. Los sindicatos afectados anunciaron públicamente que se había seleccionado específicamente al Centro de Informaciones como objetivo de las acciones reivindicativas porque se trataba de un órgano vital para la seguridad nacional y la alteración en él de la actividad laboral tendría repercusiones internacionales; a este respecto, el Gobierno se refiere a un informe de campaña publicado por un sindicato en 1981 en el que se indicaba que a la postre el éxito de la acción emprendida dependía del grado en que se llegara a obstaculizar la capacidad de reacción defensiva mediante éstas y nuevas acciones.
4. 353. En estas circunstancias el Gobierno decidió que era necesaria la adopción de dos medidas para proteger el carácter confidencial del Centro de Comunicaciones Oficiales y garantizar la continuidad de su funcionamiento. Ambas medidas habían sido ya aplicadas por sucesivos gobiernos a otros organismos cuyo funcionamiento y actividades estaban directa y similarmente relacionados con servicios secretos y de seguridad. En primer lugar, el 25 de enero de 1984, el Secretario de Asuntos Exteriores y del Commonwealth, en virtud del artículo 121, 4) de la ley de protección del empleo, de 1975 y del artículo 138, 4) de la ley (refundida) de protección del empleo, de 1978, firmó las Ordenes por las que se eximía al personal del Centro de Comunicaciones de la aplicación de las disposiciones que en este campo contienen tales normas. En segundo lugar, por decreto del Consejo se implantaron nuevas condiciones de servicio para el personal del Centro, en virtud de las cuales no se le permitía pertenecer a un sindicato que no fuera la asociación departamental de personal aprobada por el director del Centro. El Gobierno indica que, en reconocimiento de la privación de ciertos derechos estatutarios, el personal del Centro que opta por permanecer en él con sujeción a las condiciones de servicio revisadas recibe una compensación pecuniaria a título gracioso. El personal del Centro que desea conservar su afiliación sindical y sus derechos en virtud de las leyes de protección del empleo ha sido invitado a solicitar el traslado a otros destinos en la administración publica.
5. 354. A raíz del anuncio de estas medidas, el 25 de enero, se celebraron conversaciones entre el Gobierno y los sindicatos del servicio público acerca de las propuestas que los sindicatos formularon, sin que constituyeran un condicionante, como modalidad alternativa para alcanzar los objetivos del Gobierno. No obstante, el Gobierno llegó a la conclusión de que las medidas por él adoptadas constituían la única garantía eficaz de cumplimiento de sus responsabilidades en materia de seguridad nacional.
6. 355. El Gobierno señala que, tal como el TUC reconoce en su queja, es precisamente el Gobierno el que determina cuáles son los servicios de información esenciales. Sostiene asimismo que incumbe al Gobierno decidir la imposición de limitaciones en materia de afiliación sindical a aquellos de sus empleados que entran dentro de la categoría de "empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial", y para los que, en virtud del Convenio núm. 151, el "derecho de sindicación" vendrá determinado por la legislación nacional. Puesto que la actividad realizada en el Centro de Comunicaciones Oficiales por los funcionarios públicos es esencial para la seguridad nacional y tiene un carácter altamente confidencial, el Gobierno decidió implantar las mencionadas limitaciones.
7. 356. El Gobierno sostiene que el Convenio núm. 87 no se puede considerar aisladamente del Convenio núm. 151 ni del Convenio núm. 98. Afirma el Gobierno que del examen de los documentos preparatorios que llevaron a la adopción del Convenio núm. 151 resulta claro que la aplicación del Convenio núm. 87 en lo que al servicio público respecta fue una cuestión que originó grandes discusiones y divergencias prácticas, y que se aceptó la necesidad de contar con un instrumento destinado más específicamente a la administración pública. El Convenio núm. 151 (que reproduce las líneas generales del Convenio núm. 87) se ocupa concretamente de las normas que se han de observar en el caso de los funcionarios públicos, y contienen la última y más precisa formulación de tales normas; al hacer referencia el preámbulo de dicho Convenio a los dos Convenios anteriores resulta claro que, al concluirlo, se tuvo presente la formulación de los dos Convenios anteriores. El Gobierno se basa en el artículo 1.2 del Convenio núm. 151 (donde se indica que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el Convenio se aplican a los empleados de la administración pública cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial) para justificar su alegato de que las disposiciones del Convenio no son aplicables al personal empleado en el Centro de Información.
8. 357. El Gobierno no está de acuerdo con el argumento del TUC de que las disposiciones del Convenio núm. 87 resultan más favorables y que, por lo tanto, en virtud del artículo 1.° del Convenio núm. 151, siguen siendo aplicables, puesto que tal argumento equivaldría a poner en entredicho la existencia del Convenio núm. 151, como instrumento especialmente aplicable a las circunstancias especiales de la administración pública, y en particular las facultades previstas en su artículo 1.2. En concreto, el Gobierno sostiene que la declaración general de derechos contenida en el Convenio núm. 87 encuentra una expresión práctica en los derechos que figuran en el Convenio núm. 151 - en particular en el articulo 4 (no se podrá sujetar el empleo del empleado público a la condición de que no se afilie a una organización de empleados públicos o a que deje de ser miembro de ella y la prohibición de despedir a un empleado público, o de perjudicarlo de cualquier otra forma, a causa de su afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en las actividades normales de tal organización - y en el artículo 5 (independencia de las organizaciones de empleados públicos y adecuada protección contra todo acto de injerencia o control). Por tanto, en opinión del Gobierno, las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 151 están interrelacionadas hasta tal punto que la facultad contenida en el artículo 1.2 del Convenio núm. 151 de señalar la inaplicabilidad de las garantías en él previstas carecería de toda utilidad o efecto práctico si su objetivo no fuera también el de considerar inaplicables las disposiciones conexas del Convenio anterior, y que la intención manifiesta del Convenio núm. 151 es que, en el caso de empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial, sean los gobiernos quienes determinen hasta qué punto se aplican las garantías fijadas en el artículo 4 de dicho instrumento.
9. 358. En conclusión, el Gobierno confirma que continúa observando su inveterada práctica de respetar estrictamente las obligaciones derivadas de todos los convenios de la OIT por él ratificados y los principios en ellos contenidos.

C. Conclusiones del Comité

1. 359. El Comité observa que el presente caso se refiere a medidas adoptadas por el Gobierno en enero de 1984, en virtud de las cuales determinadas categorías de funcionarios públicos tuvieron que abandonar la afiliación al sindicato a que pertenecían. El Gobierno sostiene que las medidas por él adoptadas se justificaban por razones de seguridad nacional y que, puesto que el Convenio núm. 151 prevé que pueden quedar excluidos de su protección los empleados cuyas obligaciones sean de naturaleza altamente confidencial, no se produjo violación alguna de los convenios de la OIT en materia de libertad sindical.
2. 360. En este caso no existen divergencias en cuanto a los hechos ni contradicciones básicas entre las versiones facilitadas por el querellante y el Gobierno en sus comunicaciones respectivas. Lo que se debate es el derecho del Gobierno, que ha ratificado todos los convenios sobre libertad sindical a que se hace referencia en este caso (núms. 87, 98 y 151), para privar a una determinada categoría de funcionarios públicos de su derecho básico a constituir o afiliarse a un sindicato de su elección o, en las circunstancias que concurren en el presente caso, a mantener la afiliación al sindicato de su elección.
3. 361. En esencia, el Gobierno sostiene que el Convenio núm. 151, aplicable específicamente a los funcionarios públicos, establece expresamente que un Gobierno puede excluir a una determinada categoría de funcionarios públicos (por ejemplo, aquellos cuyas obligaciones sean de naturaleza altamente confidencial) del derecho esencial a la libertad sindical que les garantiza el Convenio núm. 87.
4. 362. El Comité no puede aceptar esta argumentación. El Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), garantiza expresamente a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y el de afiliarse a ellas; quedan pues incluidos todos los funcionarios públicos, sea cual fuere el carácter de sus funciones, pues las únicas limitaciones autorizadas por el Convenio son las referentes a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. Tanto el Comité de Libertad Sindical como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones han considerado siempre que la exclusión de los funcionarios públicos de este derecho fundamental contradice el Convenio. No sólo se debe garantizar a todos los trabajadores el derecho de sindicación, sino que, en virtud del articulo 11, los Estados ratificantes deben adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores el libre ejercicio de tal derecho. Resulta, pues, que, en vez de adoptar medidas para permitir que los trabajadores afectados pudieran ejercer libremente tal derecho de sindicación, el Gobierno, en ejercicio de facultades que en su calidad de tal le confiere la ley de protección del empleo e imponiendo condiciones restrictivas al mismo, ha adoptado directamente medidas que han ocasionado la pérdida de este derecho por parte de los trabajadores. Por tanto, tal acción es contraria a los artículos 2 y 11 del Convenio núm. 87.
5. 363. Además, el Comité no puede aceptar que se anulen o se menoscaben los derechos básicos de sindicación garantizados a todos los trabajadores en virtud del Convenio núm. 87 por el hecho de que el ulterior Convenio núm. 151 - cuyo objetivo es complementar el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - contenga disposiciones relativas, en particular, a la protección contra la discriminación antisindical y a la determinación de las condiciones de empleo aplicables en la administración pública en general.
6. 364. El Comité admite que el Convenio núm. 98 reconoce la especial índole de las funciones de los empleados públicos contratados por la administración del Estado y, en particular, la posibilidad de que sus condiciones de empleo se fijen por medios diferentes al proceso de libre negociación colectiva; asimismo admite que el Convenio núm. 151, cuyo objetivo era establecer una normativa más específica para la categoría de funcionarios públicos excluidos del ámbito del Convenio núm. 98, reconoce que determinadas categorías de tales funcionarios (incluidos aquellos cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial) pueden quedar excluidos de las disposiciones de carácter más general que garantizan a los empleados públicos la protección contra actos de discriminación antisindical o la existencia de métodos de participación para la determinación de sus condiciones de empleo. No obstante, en opinión del Comité, no se puede considerar que la exclusión de ciertas categorías de trabajadores de los Convenios núms. 98 y 151 afecte o desvirtúe en modo alguno el derecho esencial de sindicación de todos los trabajadores garantizado por el Convenio núm. 87. No existe nada en el Convenio núm. 98 ni en el núm. 151 que indique la intención de limitar el alcance del Convenio núm. 87. Por el contrario, a juzgar tanto por los términos de tales Convenios como por los trabajos preparatorios que llevaron a la adopción del Convenio núm. 98, se deduce que el objetivo es precisamente el contrario.
7. 365. Además, el Comité desea poner de relieve los términos del artículo 6 del Convenio núm. 98 donde se establece que "el presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto". A diferencia del artículo 5 del mismo Convenio (referente a las fuerzas armadas y la policía) el artículo 6, al establecer que el Convenio no se deberá interpretar, en modo alguno, en menoscabo de los derechos o del estatuto de los funcionarios públicos, descarta al mismo tiempo el posible conflicto entre dicho Convenio y el Convenio núm. 87 y preserva expresamente los derechos de los funcionarios públicos, incluidos aquellos garantizados en el Convenio núm. 87. El argumento del Gobierno del Reino Unido de que los efectos de las disposiciones del Convenio núm. 87 quedan limitados si se hace referencia al artículo 6 del Convenio núm. 98 contradice los términos concretos de dicho articulo.
8. 366. Asimismo, el párrafo 1, del artículo 1 del Convenio núm. 151 establece que el Convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración pública "en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo". Por tanto, si el Convenio núm. 98 respetó íntegramente los derechos concedidos a los funcionarios públicos por el Convenio núm. 87, se deduce que el Convenio núm. 151 tampoco los ha desvirtuado.
9. 367. Además, el Comité no puede aceptar que la posibilidad sugerida en el reglamento de servicio publicado el 25 de enero de 1984 de afiliarse a una asociación departamental de personal aprobada por el director del Centro en cuestión, satisfaga la condición de que, para mantener plena conformidad con el Convenio núm. 87, los gobiernos deben garantizar que los trabajadores, sin autorización previa, puedan constituir y afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes. (Artículo 2.)
10. 368. El Comité lamenta observar que el Gobierno no sólo procedió a adoptar medidas que, al privar a los trabajadores de la afiliación sindical, eran incompatibles con el Convenio núm. 87, sino que lo hizo: sin proceder a consulta alguna ni con los trabajadores ni con sus organizaciones. A este respecto, el Gobierno declara que estas medidas se consideraron necesarias para poner fin a la posibilidad de que los trabajadores en cuestión participaran en huelgas.
11. 369. El Comité desea señalar que, si bien los funcionarios públicos tienen derecho a acogerse a las disposiciones del Convenio núm. 87, esto no implica que no puedan estar sujetos a una normativa especial en lo que respecta a la solución de conflictos. El Comité considera que, si se hubieran llevado a cabo de buena fe consultas o negociaciones adecuadas con las correspondientes organizaciones, se podría haber conseguido el objetivo declarado por el Gobierno en un clima propicio para el mantenimiento de armoniosas relaciones laborales sin que se hubiera puesto en entredicho la compatibilidad de las medidas del Gobierno con las normas internacionales del trabajo por él ratificadas.
12. 370. En estas circunstancias, el Comité considera que el Gobierno debe hacer lo necesario para llevar a cabo negociaciones con los sindicatos de funcionarios públicos, y que debe hacerse todo lo posible para llegar a un acuerdo que garantice no sólo los deseos gubernamentales en lo que respecta a la continuidad de funcionamiento del Centro de Información sino también la plena aplicación de los convenios de libertad sindical por él ratificados. El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno reconsiderará esta cuestión a la luz de las consideraciones antedichas y le mantendrá informado de cualquier nueva medida que se adopte respecto de los temas planteados en este caso.