Definitive Report - Report No 211, November 1981

1. 142. La queja figura en una comunicación del Consejo Nacional de la Empresa Privada de la República de Panamá (CONEP) de 22 de junio de 1981. El Gobierno respondió por comunicación de 7 de agosto de 1981.
2. 143. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 144. CONEP alega que los artículos 2 y 41 de la ley núm. 13 de 15 de junio de 1981 establecen aumentos salariales generales y modifican todos los salarios pactados en las convenciones colectivas vigentes, violando de esta manera los convenios sobre la libertad sindical ratificados por Panamá.
2. 145. El querellante añade que las medidas salariales promulgadas no estimulan ni fomentan la negociación colectiva y que los aumentos impuestos por el Estado corresponden a un criterio y voluntad estatal que no tiene la aceptación de los empleadores ni de las organizaciones de empleadores que han suscrito convenciones colectivas, colocándose así el Estado en un papel de rector absoluto de las condiciones de trabajo negociadas voluntariamente y sentándose las bases para que en el futuro tales condiciones puedan ser alteradas o modificadas en perjuicio de los empleadores o de los trabajadores.
3. 146. Por último, según el querellante los aumentos salariales que establece la ley núm. 13 alteran las escalas de salarios pactadas libremente entre la Cámara Panameña de la Construcción y el Sindicato Unico Nacional de Trabajadores de la Construcción, además de modificar todas las cláusulas que estipulan aumentos de salario en todas las otras convenciones colectivas vigentes; todo ello contribuye a desalentar la negociación voluntaria de convenios colectivos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 147. Después de referirse al objetivo y esencia del derecho laboral y, más concretamente a su función tutelar del trabajador en razón del plano de inferioridad en que se encuentra frente al empleador, el Gobierno declara que ha actuado frente a condiciones extraordinarias dada la marcada espiral inflacionaria y que la política de estimular y fomentar la celebración de convenios colectivos no es incompatible con una medida extraordinaria de aumentos salariales, la cual tiene por objetivo restituir el poder adquisitivo perdido por los trabajadores.
2. 148. El Gobierno declara igualmente que el salario medio de los trabajadores -216 balboas-, impide a gran cantidad de elles cubrir sus necesidades básicas familiares, sobre todo si se tiene en cuenta que la tasa de inflación para 1980 fue de 13,8 por ciento, mientras que el promedio de aumentos generales en las convenciones colectivas fue de seis centésimos por balboa, lo que representa menos del 6 por ciento del ingresa promedio de los trabajadores. El Gobierno señala, por otra parte, que el artículo 59 de la Constitución impone al Estado la obligación de elaborar políticas económicas encaminadas a asegurar a todo trabajador las condiciones necesarias a una existencia decorosa.
3. 149. El Gobierno añade que antes de dictarse la ley núm. 13 de 15 de junio de 1981, el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social nombró una Comisión interministerial integrada por asesores económicos de distintos ministerios para que hiciera un estudio sobre la situación económica nacional y la posibilidad y alcance de aumentos generales de salarios. Dicha Comisión -prosigue el Gobierno- concluyó que para que hubiera una restauración del poder adquisitivo el aumento debería ser aproximadamente de 38 balboas mensuales.
4. 150. El Gobierno señala que habiendo sido entregado el informe de la Comisión a los empresarios y a los trabajadores, los primeros se mostraron de acuerdo con aumentos del orden de los 25 y 30 balboas mensuales en los que quedarían incluidos los aumentos pactados en convención colectiva para el año 1981, mientras que los trabajadores consideraron que el aumento debería ser de 50 balboas mensuales más lo pactado en las convenciones colectivas para el año 1981. El Gobierno precisa que los aumentos establecidos en la ley núm. 13 de 1981 están más cerca de la propuesta de los empresarias y por debajo de la suma calculada por la Comisión interministerial.
5. 151. El Gobierno declara que en atención a las circunstancias mencionadas, el anteproyecto de ley fijó un aumento de 30 balboas mensuales para todos los trabajadores y reconoció el 25 por ciento de lo pactado en las convenciones colectivas. El Gobierno añade que antes de que se adoptara la ley núm. 13 de 1981 el Consejo Nacional de Legislación (órgano legislativo de Panamá) por intermedio de la Comisión laboral escuchó a los trabajadores en una reunión y en tres a los empresarios.

C. Conclusiones del Comité

1. 152. En la presente queja, el querellante ha suscitado la cuestión de la conformidad de los artículos 2 y 4 de la ley núm. 13 de 15 de junio de 1981, que establecen aumentos generales de salario en el sector privado, con los convenios de la OIT en materia de libertad sindical.
2. 153. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, las medidas previstas en la ley núm. 13 de 1981 se debían a circunstancias excepcionales y tenían por objetivo restituir el poder adquisitivo de los trabajadores, así como de que la tasa de inflación en 1980 fue de 13,8 por ciento mientras que el promedio de aumentos generales en las convenciones colectivas representa menos del 6 por ciento del ingreso medio de los trabajadores. El Comité toma nota igualmente de que el salario medio de los trabajadores, 216 balboas, no permite la cobertura de las necesidades básicas familiares de gran número de ellos, así como de que el artículo 59 de la Constitución impone al Estado la obligación de elaborar políticas económicas encaminadas a asegurar a todo trabajador las condiciones necesarias a una existencia decorosa.
3. 154. El Comité observa que habiéndose mostrado de acuerde los empleadores durante las consultas que precedieron la adopción de la ley núm. 13 de 1981, con aumentos salariales del orden de los 25 y 30 balboas mensuales en los que quedarían incluidos los aumentos pactados en convención colectiva para el año 1981, las cuestiones controvertidas en relación con la mencionada ley estriban en el aumento de 15 centésimos de balboa sobre el salario mínimo por hora pactado en las convenciones colectivas que se aplican a los trabajadores de la construcción contratadas por obras determinadas (artículo 2) y en la obligación de los empleadores de reconocer a favor de sus trabajadores el 25 por ciento del o de los aumentos generales de salario establecidos en la respectiva convención colectiva (artículo 4, párrafo tercero).
4. 155. En términos generales, el Comité quiere subrayar la importancia que atribuye al principio de la autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva, principio este que fue generalmente aceptado durante las discusiones preliminares que condujeron a la adopción por la Conferencia, en 1981, del Convenio sobre el fomento de la negociación colectiva (núm. 154). De este principio se deduce que las autoridades públicas, por regla general, no deberían intervenir para modificar convenios colectivos libremente pactados. Tales intervenciones sólo se justificarían por razones imperiosas de justicia social y de interés general.
5. 156. En este sentido el Comité observa que, después de suministrar cifras en apoyo de sus declaraciones, el Gobierno ha señalado que se ha actuado frente a circunstancias extraordinarias a fin de restituir el poder adquisitivo de los trabajadores, indicando seguidamente que el salario medio de los trabajadores impide a gran cantidad de ellos cubrir sus necesidades básicas familiares. El Comité observa igualmente que el Gobierno ha calificado las medidas salariales contenidas en la ley núm. 13 de 1981 como medidas extraordinarias y que no parece que los aumentos salariales prescritos por la referida ley sean desproporcionados con respecto a la tasa de inflación. El Comité observa por último que antes de que se adoptara la ley núm. 13 de 1981 se realizaron consultas con empleadores y trabajadores, quienes mantuvieron posiciones divergentes sobre la cuantía de los aumentos salariales a acordar.
6. 157. Habida cuenta de las circunstancias excepcionales del presente caso que han sido invocadas por el Gobierno, así como de la declaración de éste según la cual se celebraron discusiones con las partes interesadas antes de la promulgación de la ley núm. 13 del 15 de junio de 1981, el Comité no puede afirmar si la mencionada ley viola los principios de la negociación colectiva. El Comité, sin embargo, considera que el desarrollo armonioso de las relaciones laborales se vería favorecido si los poderes públicos al hacer frente a los problemas relativos a la pérdida del poder adquisitivo de los trabajadores adoptaran soluciones que no entrañasen modificaciones de lo convenido entre organizaciones de trabajadores y empleadores sin la anuencia de ambas partes.