Definitive Report - Report No 197, November 1979

1. 70. Por comunicación de 21 de febrero de 1979 y declarando basarse en el artículo 24 de la Constitución de la OIT, la Federación Italiana de Trabajadores del Transporte y de Auxiliares del Tráfico (Confederación italiana de sindicatos de Trabajadores), abreviadamente FILTAT-CISL, formuló alegatos contra el Gobierno italiano por violación del Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y del Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).
2. 71. El Comité ha examinado dichos alegatos fundándose en decisiones adoptadas con anterioridad por el Consejo de Administración en situaciones análogas en que una reclamación presentada invocando el artículo 24 precitado se refería a cuestiones de libertad sindical.
3. 72. La comunicación de la FILTAT-CISL fue transmitida al Gobierno italiano a fin de que éste formulara sus observaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable a las quejas por violación de la libertad sindical. El Gobierno envió sus observaciones por carta de 13 de septiembre de 1979.
4. 73. Italia ha ratificado los Convenios núms. 87 y 98 anteriormente citados, pero no ha ratificado, en cambio, el Convenio núm. 135, también mencionado por el querellante.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 74. La FILTAT-CISL declara actuar en defensa del personal con estatuto local de un órgano subsidiario de la OTAN en Italia. Se queja de no haber podido establecer relaciones profesionales con este empleador, cuando la legitimidad de su acción es reconocida, por ejemplo, por un órgano similar americano en territorio italiano. El empleador en cuestión habría favorecido otro sindicato, que el querellante califica de "pro direction", motivo por el cual este último se considera víctima de un trato discriminatorio.
2. 75. La FILTAT-CISL desarrolla entonces de forma detallada los motives por los cuales estima poder formular su queja contra el Gobierno italiano, por violación de la libertad sindical. Según ella, aun prescindiendo de las disposiciones en vigor entre los Estados miembros de la OTAN, Italia y la propia OTAN, el derecho internacional tradicional fija limites precisos a las inmunidades y privilegios de los Estados extranjeros y de las organizaciones internacionales en Italia. La FILTAT-CISL desarrolla este punto citando en especial diversas disposiciones de la Constitución italiana.
3. 76. El querellante cita a continuación los acuerdos internacionales que fueron concluidos en el ámbito de la OTAN y que afectan a la situación del personal con estatuto local: el convenio entre los Estados signatarios del Tratado del Atlántico Norte sobre el estatuto de sus fuerzas (firmado en Londres el 19 de junio de 1951), el protocolo sobre el estatuto de los Cuarteles Generales militares internacionales creados en virtud del Tratado del Atlántico Norte (firmado en París el 28 de agosto de 1952) y el acuerdo entre el Gobierno de la República italiana y el Mando Supremo aliado en Europa acerca de las condiciones particulares de instalación y de funcionamiento en territorio italiano de los Cuarteles Generales militares internacionales establecidos o susceptibles de ser establecidos en él (firmado en París el 26 de julio de 1961). El artículo IX, 4) del convenio de Londres prevé -añade el querellante- que las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente los salarios y accesorios de salarios, y las condiciones de protección de los trabajadores interesados serán reguladas de conformidad con la legislación en vigor en el Estado huésped. En cuanto al acuerdo de París de 26 de julio de 1961, prevé que las condiciones de empleo y de trabajo del personal con estatuto local en Italia serán reguladas por la ley italiana; los órganos subsidiarios de la OTAN deben garantizar condiciones de empleo que no sean inferiores a las previstas por la ley italiana y por los convenios colectivos aplicables en Italia a las actividades profesionales más próximas a las de dicho personal; por último, está especificado que los conflictos que surjan entre un órgano subsidiario y el personal civil en cuestión serán solucionados por las autoridades competentes de la OTAN, sin perjuicio, de todas formas, del derecho de este personal a la protección judicial concedida por la ley italiana (artículo 8 d), e) y f)].
4. 77. El querellante menciona todavía otras disposiciones de las que se desprende, según él, que las relaciones entre los órganos subsidiarios de la OTAN y el personal civil precitado presentan un carácter de derecho privado, sometido al derecho italiano. Entre las disposiciones que, a su juicio, deberían ser aplicables, la FILTAT-CISL cita en particular la ley núm. 300 de 20 de mayo de 1970 (relativa a la salvaguardia de la libertad y de la dignidad de los trabajadores, a la libertad y las actividades sindicales en el lugar de trabajo y a la colocación de trabajadores) y los convenios colectivos de trabajo.
5. 78. En un fallo pronunciado el 2 de marzo de 1978 -del cual el querellante adjunta copia- la Corte de Casación respondió negativamente a la pregunta de si existían principios o normas para hacer extensivas a los órganos subsidiarios precitados las reglas de fondo y de procedimiento en virtud de las cuales el orden jurídico italiano reglamenta la actividad sindical en el lugar de trabajo. La Corte hace un análisis de los instrumentos internacionales en esta esfera y subraya especialmente que la cláusula según la cual los órganos subsidiarios en cuestión deben garantizar condiciones de empleo no inferiores a las previstas por la ley italiana y por los convenios colectivos aplicables en Italia, no se extiende a los derechos sindicales.
6. 79. El querellante critica este fallo invocando, en particular, argumentos tomados del derecho italiano. Pone también de relieve que casi todos los miembros de la OTAN han subscrito convenios internacionales que consagran la obligación de los firmantes a respetar la libertad sindical, especialmente los Convenios núms. 87, 98 y 135 de la OIT, e insiste en la preeminencia de estos instrumentos. Como anexo a su queja, adjunta por último una serie de documentos.
7. 80. En su respuesta, el Gobierno declara que una parte considerable de la argumentación de la FILTAT no es de la incumbencia de la OIT ni de su Comité de Libertad Sindical. Recuerda que la relación de trabajo del personal civil afectado al servicio de la OTAN se rige por el artículo IX, párrafo 4, del convenio firmado en Londres el 19 de junio de 1951, y por el artículo 8 d) del acuerdo de sede firmado en París el 26 de julio de 1961. Basándose en estos textos -añade- la FILTAT parece querer inducir al Comité a pronunciarse sobre las condiciones y los limites de la aplicación al personal italiano afectado a las bases de la OTAN de la ley italiana núm. 300 que especifica el estatuto de los trabajadores y del sistema de protección judicial previsto por los instrumentos internacionales precitados. El Gobierno estima que ello es querer hacer intervenir al Comité fuera de su ámbito propio: su función está vinculada a la aplicación de los convenios de la OIT, y ha declinado las sugerencias formuladas para transformarlo en una especie de instancia no judicial encargada de revisar los procedimientos internos de cada Estado. La FILTAT, prosigue el Gobierno, intenta que se modifique la resolución dictada por la propia Corte de Casación con respecto a las condiciones de aplicación de la ley núm. 300 precitada, y no es posible aceptar este proceder: la cuestión que se refiere a una ley interna que incluso sobrepasa, en cuanto a la protección de los trabajadores, los convenios de la OIT, ha sido dirimida por la más alta jurisdicción interna, y también el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre ciertos aspectos que son de su competencia especial.
8. 81. Sólo las cuestiones relativas a los Convenios núms. 87, 98 y 135 invocados por el querellante -prosigue el Gobierno- pueden ser, pues, de la incumbencia del Comité de Libertad Sindical. Ahora bien, los convenios de la OIT sólo ligan a los Estados que los han ratificado, pero no a las organizaciones internacionales como a tales. Para un Estado que ha ratificado convenios de la OIT y es al propio tiempo miembro de una organización internacional (y se halla ligado en consecuencia por los acuerdos internacionales adoptados por ella) pueden existir ciertamente cuestiones de coordinación entre estos compromisos internacionales contraídos. Sin embargo, no existe entre ellos ningún orden de prioridad formal que pueda afectar a su validez o permitir usurpar la independencia o la soberanía del Estado interesado: incumbe al Estado velar por la coordinación de sus compromisos internacionales, habida cuenta de su naturaleza y de sus objetivos.
9. 82. Tampoco puede ignorarse, declara todavía el Gobierno, que una organización internacional se compone de cierto número de Estados Miembros. Un Estado ligado por los convenios de la OIT no puede ignorar la presencia de una pluralidad de Estados Miembros en una organización internacional determinada cuando, en la aplicación por su parte de tales convenios, debe entrar en ámbitos comunes a los Estados Miembros de dicha organización internacional. Concretamente, un Estado como Italia, ligado por las Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, no puede ignorar que las condiciones de aplicación de estos convenios en ámbitos concedidos a una organización internacional como la OTAN podrían poner en tela de juicio la situación de los demás Estados Miembros de esta organización. No se trata precisa el Gobierno- de limitar el campo de aplicación de los convenios de la OIT, sino de procurar que las condiciones de aplicación de estos instrumentos sean determinadas de común acuerdo, dentro del marco de los acuerdos internacionales relativos a dicha organización.
10. 83. El Gobierno -prosigue- no ha dejado de acatar estos principios en lo que atañe a la aplicación de los convenios de la OIT en situaciones comparables. No ha ignorado las cuestiones suscitadas por la FILTAT en su queja y las ha comunicado a los órganos competentes de la OTAN. Dado que la mayoría de estos problemas han sido ya durante mucho tiempo objeto de procedimientos judiciales internos, el Gobierno se ha limitado en principio a señalar a la atención de dichos órganos las quejas formuladas por parte sindical y ha evitado toda apreciación en cuanto al fondo, con el deseo de proteger los intereses de la organización sindical.
11. 84. Por consiguiente, no se puede acusar al Gobierno italiano -estima éste- de ninguna violación de los Convenios núms. 87, 98 y 135; en lo que respecta a sus condiciones de aplicación en las bases de la OTAN (cuyo régimen está establecido en virtud de acuerdos en el seno de la OTAN), el Gobierno ha cumplido con sus obligaciones derivadas de los convenios de la OIT, habida cuenta de la existencia de otros instrumentos internacionales de alcance por lo menos igual y de los intereses de los demás Estados Miembros de la OTAN que se hallan también en juego. El Gobierno se refiere luego al carácter propio de las organizaciones internacionales que deriva del artículo 55 de la Carta de las Naciones Unidas, en apoyo de su postura, conforme -a su juicio- a la actitud que cabe esperar de todo Estado ligado por un convenio de la OIT cuando su puesta en práctica exige una coordinación a la vez flexible y necesaria con otros instrumentos y organismos internacionales.
12. 85. En estas condiciones, el Gobierno declara que es únicamente a titulo subsidiario, y con el deseo de precisar su postura ante el conjunto de la queja, que formula observaciones acerca de los alegatos relacionados con los Convenios núms. 87, 98 y 135. Pone de relieve el carácter completamente general de los alegatos relativos al Convenio núm. 87: según el Gobierno, ningún elemento apoya cualquier afirmación sobre la violación de dicho instrumento. En lo que atañe al Convenio núm. 98, prosigue el Gobierno, los alegatos no parecen aludir a los derechos subjetivos de los trabajadores, reconociendo por tanto que han sido respetados; es el derecho de sindicación de los trabajadores el que habría sido afectado por la actitud adoptada por los órganos de ciertas bases de la OTAN, y que se manifestaría especialmente por una negativa a negociar con la FILTAT-CISL. Según el Gobierno, el problema consiste en evitar discriminaciones con respecto a ciertos sindicatos sin conceder al propio tiempo a ciertas organizaciones una situación dominante en relación con las demás. Subraya a este respecto que el Comité de Libertad Sindical no ha considerado como contraria a la libertad sindical la negativa de un empleador a negociar con un sindicato dado. El Gobierno hace observar, por último, que no se formula ningún alegato preciso en relación con el Convenio núm. 135, también citado por el querellante.
13. 86. El Comité observa que la FILTAT-CISL declara de forma expresa que presenta su reclamación contra el Gobierno italiano - invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT- por violación de los convenios sobre libertad sindical. Sin embargo, los alegatos específicos contenidos en su comunicación atañen a los órganos subsidiarios de la OTAN situados en Italia, en lo que respecta a su personal civil con estatuto local; y sólo afectan al Gobierno de Italia en la medida en que éste, como Estado huésped, puede imponer la aplicación de los convenios sobre la libertad sindical en las relaciones de carácter sindical entre los órganos internacionales y el personal en cuestión. Sobre este punto, los diferentes convenios internacionales, mencionados tanto por el querellante como por el Gobierno (convenio entre los Estados signatarios del Tratado del Atlántico Norte sobre el estatuto de sus fuerzas, firmado en Londres el 19 de junio de 1951; protocolo sobre el estatuto de los Cuarteles Generales militares internacionales creados en virtud del Tratado del Atlántico Norte, firmado en París el 28 de agosto de 1952; acuerdo de sede entre el Gobierno italiano y el Mando Supremo aliado en Europa, firmado en París el 26 de julio de 1961), determinan el régimen jurídico particular aplicable a los órganos subsidiarios precitados y a las distintas categorías de personas que trabajan en ellos.
14. 87. En lo que atañe especialmente al personal civil con estatuto local, las condiciones de empleo y de trabajo quedan regidas por la legislación italiana (artículo IX, párrafo 4, del convenio de Londres; artículo 8 d) del acuerdo de sede). Los órganos subsidiarios precitados pueden establecer las condiciones de empleo, las responsabilidades y las funciones de dicho personal, quedando entendido que garantizarán unas condiciones de empleo no inferiores a las previstas por la ley italiana y por los convenios colectivos aplicables en Italia a las actividades profesionales más próximas a las que ejerce este personal. Los conflictos entre un órgano subsidiario de la OTAN y el personal civil anteriormente mencionado son solucionados por las autoridades competentes de la OTAN, sin perjuicio de todas formas del derecho de este personal a la protección judicial concedida por la ley italiana (artículo 8 e) y f) del acuerdo de sede].
15. 88. Los tribunales italianos han sido invitados a pronunciarse sobre el sentido de estas disposiciones y la Corte de Casación, en un fallo de 2 de marzo de 1978, estimó que no existían principios ni normas que hicieran extensivas a los órganos subsidiarios precitados las reglas de fondo y de procedimiento del derecho italiano en la esfera especifica de los derechos sindicales, que la Corte considera como una materia diferente en cuanto a los sujetos y en cuanto al objeto de las condiciones de empleo y de trabajo. La cuestión de la representación del personal civil con estatuto local está por otra parte solucionada en el reglamento relativo a este personal adoptado por las autoridades competentes de la OTAN. Por estimar el Comité que no entra en el ámbito de sus atribuciones interpretar por si mismo, en uno u otro sentido, los diferentes acuerdos que se acaban de mencionar, se limita a tomar nota de la interpretación que se les ha dado.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 89. De las consideraciones precedentes se infiere que Italia no tiene la facultad de imponer la observancia de los convenios sobre la libertad sindical a los órganos competentes de la organización internacional precitada. Por otra parte, la inadmisibilidad de la comunicación de la FILTAT-CISL queda formalmente expuesta por el Gobierno. En lo que respecta a la imputabilidad de los hechos alegados a los órganos subsidiarios de la OTAN, es preciso en primer lugar subrayar que el reglamento relativo al procedimiento que debe seguirse en caso de reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT (artículo 3, párrafo 2, d)) -como asimismo el procedimiento en vigor para el examen de quejas por violación de la libertad sindical- supone que los alegatos vayan dirigidos contra un Estado, no contra un organismo internacional en calidad de tal. De todas formas se plantea la cuestión de saber si una reclamación que atañe a un organismo internacional no puede considerarse como afectando al conjunto de los Estados que lo constituyen.
2. 90. El problema fue examinado con motivo de una reclamación presentada por la Federación Sindical Mundial, en virtud del artículo 24 de la Constitución, por no observancia del Convenio sobre discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), contra los países de las comunidades Europeas (CEE, CECA, EURATOM). El Comité designado por el Consejo de Administración para estudiar esta cuestión estimó la reclamación improcedente tanto en lo que concierne a los Estados afectados que no habían ratificado el Convenio núm. 111 (a causa de la falta de ratificación, conforme al artículo 24 de la Constitución y al artículo 3 del reglamento precitado) como en cuanto atañe a los que lo habían ratificado, subrayando en particular que la reclamación hacía referencia a una acción de las autoridades de las Comunidades Europeas en relación con los funcionarios de dichas Comunidades. Citando una comisión de encuesta instituida en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, dicho Comité había puesto de relieve que las obligaciones que se desprenden de la ratificación de un convenio internacional del trabajo, como toda obligación resultante de convenios internacionales generales, se limitan a las cuestiones que dependen de la jurisdicción del Estado parte en el convenio al cual estas obligaciones incumben. Este principio está expresamente reconocido en el texto inglés del artículo 24 de la Constitución y del artículo 3, párrafo 2, apartado f) del reglamento precitado, donde se indica que la reclamación debe alegar que un Miembro no ha garantizado en forma satisfactoria la aplicación "within its jurisdiction" de un convenio en el que sea parte. Por recomendación de dicho Comité, el Consejo de Administración declaró en su reunión de febrero-marzo de 1978 (205.a reunión) que la reclamación precitada era improcedente en cuanto a la forma.
3. 91. El Comité de Libertad Sindical estima que estas conclusiones son también válidas en el caso presente, y ello tanto más cuanto que, contrariamente al asunto que acaba de describirse, la reclamación en sí no va dirigida al conjunto de los Estados partes en los tratados que instituyen a los organismos comunes.