Definitive Report - Report No 139, 1974

1. 221. El Comité examinó este caso en su reunión de mayo de 1973, cuando presentó al Consejo de Administración un informe provisional contenido en los párrafos 74 a 171 de su 138.° informe, el que fue aprobado por el Consejo de Administración en su 190.a reunión (junio de 1973).
2. 222. El presente caso debe situarse en el marco de las consideraciones generales expuestas por el Comité en la introducción de los casos núms. 737 a 744 que han sido examinados en este mismo informe, y en la cual se exponen los acontecimientos -que tuvieron lugar recientemente en el Japón en lo que concierne a las relaciones laborales en el sector público de este país. Las recomendaciones contenidas en el Informe del Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos, al que se hace referencia en la mencionada introducción, se aplican también al sector comprendido en el presente caso. El Comité volverá a examinar los distintos alegatos contenidos en la queja y las respuestas del Gobierno, junto con las nuevas informaciones recibidas, se referirá a las recomendaciones pertinentes del Consejo Consultivo y formulará sus conclusiones y recomendaciones.
3. 223. La queja figura en una comunicación de fecha 9 de octubre de 1972 dirigida conjuntamente al Director General de la OIT por el Sindicato de Empleados de Correos del Japón (ZENTEI), el Consejo General de Sindicatos del Japón (SOHYO), la Internacional del Personal de Correos, Telégrafos y Teléfonos (ICTT) y la confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL).
4. 224. Mediante nuevas comunicaciones de fechas 4 y 20 de noviembre de 1972, y 27 de diciembre de 1972, la ICTT y el ZENTEI, respectivamente, presentaron informaciones complementarias en apoyo de la queja. La ICTT también envió observaciones complementarias mediante comunicaciones de 25 de abril y 31 de agosto de 1973.
5. 225. La queja, con las informaciones complementarias, se transmitió al Gobierno, que presentó sus observaciones al respecto por comunicaciones de 21 de diciembre de 1972, 6 y 12 de febrero, 14 de mayo y 13 y 15 de octubre de 1973.
6. 226. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Observaciones generales de los querellantes
  227. 227 En su comunicación de 9 de octubre de 1972, los querellantes alegan, en general, que el Gobierno del Japón y, en especial, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones han eludido deliberadamente en la práctica la aplicación de las normas internacionales del trabajo relativas a los derechos sindicales y que, además, han violado abiertamente ciertas disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98, que Japón ha ratificado. En particular, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones se ha negado repetidamente a aceptar una negociación colectiva de buena fe con el Sindicato representativo de los Empleados de Correos (ZENTEI). Además, indican los querellantes, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones del Japón ha cometido actos de injerencia en el derecho de las organizaciones de trabajadores a sindicarse y lo ha limitado, así como el derecho de los trabajadores a afiliarse a organizaciones de su elección y a gozar de una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical en el empleo (artículos 1 y 11 del Convenio núm. 87, y artículo 1 del Convenio núm. 98). Finalmente, en violación de las recomendaciones de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad sindical (Informe Dreyer, 1965), continúan aplicándose sanciones disciplinarias severas a los huelguistas del personal de correos y de los demás servicios públicos; estas sanciones son del tipo más general, severo y perjudicial y tienen por objeto agravar intencionalmente los efectos de las prácticas desleales de trabajo que ya se han citado.
  228. 228 En la comunicación de 27 de diciembre de 1972 el ZENTEI declara que se celebraron negociaciones con el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones llegando a un acuerdo acerca de las primas y otras condiciones de trabajo. Sin embargo, no se ha llegado a ningún acuerdo sobre cuestiones fundamentales como las prácticas antisindicales, la discriminación en los ascensos y en la formación y las sanciones aplicadas por actividades sindicales. Los querellantes añaden que el hecho de que el caso del ZENTEI se examine con el Gobierno no impide que el Comité de Libertad Sindical de la OIT continúe estudiando la queja.
• Observaciones generales formuladas por el Gobierno
  229. 229 En relación con las quejas en general, el Gobierno declara que su punto de vista es totalmente diferente del de los querellantes. Los alegatos, según el Gobierno, se refieren o bien a hechos concretos ya resueltos por consultas voluntarias entre los trabajadores y la dirección de los servicios de correos o se derivan de una comprensión o apreciación errónea del sistema nacional o de su funcionamiento en los servicios de correos.
  230. 230 Como los servicios de correos dependen en gran medida de su personal, es fundamental que las relaciones sean estables con los sindicatos constituidos por los empleados para asegurar la expansión y desarrollo de dichos servicios.
  231. 231 Por esta razón, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones siempre ha considerado que el problema de establecer relaciones de trabajo estables es un objetivo importante. Es absolutamente imposible, pues, que el ministerio adopte una política de hostilidad contra el ZENTEI o que haga caso omiso de este Sindicato; de hecho, jamás ha adoptado semejante política. Si, como se declara en la queja del ZENTEI, la política de administración de personal del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones fuese de esta índole en la sociedad democrática actual sujeta a la influencia de los grandes medios de información, esta política sería objeto de tantas críticas por parte del público que el Ministerio no podría llevarla a cabo.
  232. 232 La solución de los conflictos por consultas voluntarias entre los trabajadores y la dirección es una práctica establecida en los servicios de correos. Cuando el ZENTEI formuló en abril y diciembre de 1970 varias reivindicaciones relativas al sistema de administración de personal del ministerio de Correos y Telecomunicaciones, se llegó a un acuerdo a través de consultas detalladas entre las dos partes interesadas sobre las actitudes que deberían adoptar los empleados y la dirección para establecer relaciones de trabajo estables. Desde entonces, el Ministerio ha tratado de aplicar este acuerdo y de convertirlo en práctica establecida.
  233. 233 En su comunicación de 12 de febrero de 1973 el Gobierno explica que, a petición del ZENTEI, del 30 de octubre al 27 de noviembre de 1972 se celebró diariamente una serie de negociaciones exhaustivas entre las partes interesadas y que, a pesar de ciertos actos del ZENTEI cometidos mientras se celebraran dichas discusiones, se llegó a un acuerdo sobre todas las reivindicaciones de fin de año presentadas por el ZENTEI, incluida la relativa a la administración de personal del Ministerio.
  234. 234 Según el Gobierno, también se llegó a un acuerdo sobre cuestiones fundamentales, como las prácticas antisindicales, la discriminación en la promoción y en la formación y las sanciones aplicadas por actividades sindicales. Principalmente se acordó que se desplegarán esfuerzos continuados para normalizar las relaciones de trabajo de conformidad con los acuerdos de 1970 y, en lo que se refiere a las sanciones aplicadas, se continuarán las negociaciones sobre la reparación de los perjuicios económicos acarreados por dichas medidas. El Gobierno indica que el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones sigue firmemente la política de celebrar negociaciones de buena fe y de buscar la solución de todos los problemas que interesen a los sindicatos.
  235. 235 En conclusión, el Gobierno explica que la situación de los servicios de correos se desarrolla rápidamente y que se están llevando a cabo programas de nacionalización y mecanización. Estos programas pueden afectar gravemente a las condiciones de trabajo de los empleados de correos y el Ministerio ha considerado su deber explicar siempre a los sindicatos los planes de nacionalización a largo plazo. Al cumplir estos programas se tienen presente los distintos convenios colectivos relativos a la reorganización de los servicios de correos y traslado de personal. El Gobierno añade que el ZENTEI se ha opuesto a estos planes de nacionalización y a cualquier reducción del personal consiguiente y ha presentado reivindicaciones que anulan toda la finalidad de la nacionalización.
  236. 236 En su última comunicación, el Gobierno, además de facilitar copia de ciertos convenios colectivos celebrados con el Sindicato, envía copia de ciertas circulares sobre la administración del personal, enviadas a la dirección de las oficinas de correos locales con respecto a las medidas que deben adoptarse para mejorar las relaciones de trabajo.
• Negociación colectiva
• Alegatos relativos a la negativa de celebrar negociaciones colectivas.
  237. 237 Los querellantes alegan en sus comunicaciones que casi todas las peticiones de aumento de salarios o de mejora de las condiciones de trabajo presentadas por el ZENTEI tropezaron con una negativa categórica de la dirección de correos. La decisión de aumentar los salarios o de mejorar las condiciones de trabajo se toma y se prevé unilateralmente por la dirección, con las consecuencias siguientes: relaciones de trabajo siempre tensas, acción directa frecuente, salarios bajos y malas condiciones de trabajo. Además, estas prácticas se siguen intencionalmente para minimizar la influencia del Sindicato en la opinión de los empleados de correos. Los querellantes añaden que los tres puntos acerca de los cuales la dirección está oficialmente dispuesta a aceptar la negociación colectiva son los salarios básicos, la duración normal de la semana de trabajo y las vacaciones anuales y las licencias. Sin embargo, continúan diciendo los querellantes, incluso en estas materias la respuesta de la dirección a las reivindicaciones se ha limitado a una respuesta oficial, indefinida en la mayor parte de los casos, y sin contraposición concreta. Alegan los querellantes que no se hacen esfuerzos para llegar a un acuerdo: lo que sucede es que se practica la consulta, dejando la decisión final a la dirección. Por tanto, las mejoras que se han logrado lo han sido por laudos arbitrales obligatorios de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales (KOROI), aunque, continúan los querellantes citando varios ejemplos, los reclamos del ZENTEI contra prácticas indebidas de trabajo han sido rechazados por la KOROI y la decisión de esta Comisión ha sido luego anulada por los tribunales, por lo cual los querellantes creen que la KOROI no es un órgano completamente imparcial, inclusive en materia de reivindicaciones salariales.
• Alegatos relativos a la negativa á admitir ciertas cuestiones como objeto de negociación colectiva.
  238. 238 Los querellantes declaran que el ámbito de las negociaciones colectivas en el servicio público, según dispone el artículo 8 de la ley sobre las relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales (ley sobre RTCPEN) incluye, además de los salarios, las horas de trabajo y las vacaciones: a) "asuntos concernientes a las normas de ascensos, degradación, traslado, despido, suspensión, antigüedad y sanciones disciplinarias"; b) "asuntos concernientes a la seguridad, la higiene y las indemnizaciones por accidentes del trabajo"; y c) "asuntos relativos a otras condiciones de trabajo que las incluidas en los párrafos anteriores". Sin embargo, alegan los querellantes, el artículo 8 también dispone que "estas cuestiones pueden ser objeto de negociaciones colectivas y pueden incluirse en los convenios colectivos, habida cuenta de que los asuntos concernientes a la gestión y funcionamiento de las corporaciones públicas y las empresas nacionales no pueden ser objeto de negociaciones colectivas". Además, los querellantes indican que el artículo 16 también dispone que "todo acuerdo que implique la erogación de fondos no disponibles en el presupuesto o fondos asignados al organismo público no será obligatorio para el Gobierno, ni ningún importe será derogado hasta que la Dieta haya tomado las medidas adecuadas al respecto..."
  239. 239 El campo de aplicación de la negociación colectiva establecido por la legislación, alegan los querellantes, se restringe además considerablemente por la política administrativa del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones (junto con otras empresas públicas). Según los querellantes se da el sentido más amplio posible a la frase "asuntos concernientes a la gestión y funcionamiento de las corporaciones públicas y las empresas nacionales", interpretación tan amplia que se excluyen del campo tan limitado de la negociación todas las cuestiones que no se refieren al salario básico, a la duración normal de la semana de trabajo, las vacaciones anuales y las licencias. Cabe señalar, dicen, que cuestiones como, por ejemplo, las relativas a las normas de ascenso de los afiliados sindicales, a saber, la negociación de criterios distintos a los impuestos por la administración para ascender a los empleados de correos, se reconocen explícitamente como cuestiones que entran en el campo de aplicación de la negociación colectiva, de conformidad con el artículo 8. Los querellantes presentan un extracto del manual para los directores publicado por la Oficina de personal del ministerio de Correos y Telecomunicaciones en el que figura una lista de las cuestiones que no pueden ser objeto de negociación colectiva.
  240. 240 Los querellantes declaran que sus alegatos, por lo tanto, presentan dos facetas: la legislación japonesa, según el artículo 8 de la ley sobre RTCPEN, especialmente las "palabras gestión y funcionamiento", tiende a limitar el alcance de la negociación colectiva en los servicios públicos, a diferencia de lo que dispone el Convenio núm. 98; en segundo lugar, esta tendencia de la legislación se convierte en norma absoluta en la práctica seguida por la dirección de las empresas nacionales, especialmente en lo que se refiere a la dirección de correos.
  241. 241 Además, alegan los querellantes, incluso en lo que se refiere a los asuntos acerca de los cuales se admite supuestamente la negociación, a saber, los salarios básicos, la duración normal de la semana de trabajo y las vacaciones anuales, el Gobierno del Japón no ha tomado, de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98, "medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores... y las organizaciones de trabajadores... el pleno desarrollo de procedimientos de negociación voluntaria..."; en cambio, las disposiciones del artículo 16 de la ley sobre RTCPEN son contrarias a este "pleno desarrollo de procedimientos de negociación voluntaria". Los querellantes estiman que una de las condiciones previas esenciales para lograr una negociación voluntaria positiva es que las partes en la negociación tengan la fuerza necesaria para concertar y hacer cumplir un acuerdo. En el caso del Japón, incluso en el supuesto de que la dirección de correos estuviese dispuesta a aceptar la negociación colectiva y en cierta medida a hacer concesiones, toda reivindicación del ZENTEI que requiera gastos extrapresupuestarios debería someterse a la aprobación de la Dieta, en virtud del artículo 16, aunque ésta no sea parte en la negociación. Naturalmente, la dirección de correos utiliza este argumento para tratar de justificar públicamente su actitud inflexible frente a las reivindicaciones salariales.
  242. 242 Los querellantes facilitan una lista de puntos sobre los cuales no se ha llegado a un acuerdo a pesar de las repetidas peticiones del ZENTEI de negociar sobre los mismos. Entre ellos: nombramiento de trabajadores, clasificación de tareas y procedimiento para la solución de las quejas correspondientes, ascenso de los trabajadores sindicados, formación profesional de los mismos, suspensión y normas para su aplicación a los trabajadores sindicados, normas y criterios en materia de sanciones disciplinarias y utilización de edificios y locales para actividades sindicales. Según dicen los querellantes, las autoridades del Ministerio se niegan incluso a aceptar estos asuntos como puntos del orden del día para discusión en la negociación colectiva. En cuanto al procedimiento para resolver las quejas, está regulado por un acuerdo colectivo de 1.° de enero de 1972. Ese procedimiento se aplica en el plano nacional, regional y local. No obstante, según los querellantes, prácticamente no se sigue y ha quedado abandonado.
• Alegatos relativos a la negativa a negociar a nivel regional o local.
  243. 243 Los querellantes declaran que el hecho de que la dirección de correos se niegue absolutamente a negociar e incluso a discutir con el ZENTEI cuestiones locales o decisiones de efecto local que interesan a los afiliados sindicales de correos constituye una violación del espíritu del Convenio núm. 98. Los querellantes añaden que la negociación a nivel regional es tanto más necesaria cuanto que no existen acuerdos globales de esta naturaleza ni los empleadores ni el Gobierno dan muestras de estar dispuestos a negociar. Según los querellantes, la política de la dirección es contraria a la negociación o discusión a nivel regional o local de todas las cuestiones que no sean horas extraordinarias y descuentos salariales sobre las cuales los empleadores, en virtud de la ley, están obligados a consultar a los representantes de los trabajadores. Añaden que los empleadores sostienen que no tienen obligación de negociar ningún otro asunto con los representantes regionales o locales del ZENTEI.
• Respuesta del Gobierno a los alegatos so negociaciones colectivas.
  244. 244 El Gobierno explica que el ministerio de Correos y Telecomunicaciones es una administración del Estado que desempeña en forma coordinada las actividades que competen a los servicios de correos y telecomunicaciones. Los empleados de correos considerados en la queja del ZENTEI están sujetos en derecho a un régimen diferente del de los empleados de las corporaciones públicas y las empresas nacionales.
  245. 245 El Gobierno facilita las siguientes informaciones relativas a los servicios de correos. Desempeñan dicha actividad 17.000 oficinas de correos que funcionan en todo el país en forma coordinada. Estos servicios son de carácter esencialmente público y están estrechamente asociados a la vida y a la economía nacionales. Deben prestarse a todos los habitantes del país al menor costo posible y en forma adecuada. Por estas y otras razones, estos servicios funcionan como una empresa estatal administrada por el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones, que es un órgano del Estado, y los empleados de correos tienen un estatuto de empleados públicos nacionales. El Ministerio de Correos y Telecomunicaciones está sujeto, respecto de su organización, presupuesto, etc., a diversas leyes aplicables a los órganos administrativos del Estado, incluida la ley sobre la organización administrativa del Estado, la ley de hacienda, etc., por lo cual difiere en este punto de las corporaciones públicas, como los ferrocarriles nacionales, que tiene una personalidad jurídica pública independiente del Estado. Además, las cuestiones fundamentales relativas al estatuto y a las condiciones de servicio de los empleados de correos se determinan por diversos reglamentos y leyes, incluida la ley de servicios públicos nacionales (ley de SPN), y por tanto estos empleados están sujetos a un régimen diferente del que se ha establecido para el personal de las corporaciones públicas, que se excluye del campo de aplicación de la ley SPN.
  246. 246 Como los servicios de correos tienen el carácter de una empresa, las relaciones de trabajo de dichos servicios se rigen por normas diferentes de las que se aplican en los órganos de administración general. Las relaciones de trabajo de los empleados públicos nacionales que prestan servicios en organismos de administración general se acogen a la ley de servicios públicos nacionales, , mientras que las relaciones de trabajo de los empleados de correos se rigen por la ley sobre RTCPEN.
  247. 247 El Gobierno facilita las siguientes informaciones respecto del sistema de negociación colectiva en los servicios de correos. Conforme a la ley RTCPEN, la negociación colectiva en las corporaciones públicas se lleva exclusivamente a cabo por conducto de negociadores que representen respectivamente a las corporaciones públicas, etc., y al sindicato (artículo 9 de la misma ley).
  248. 248 Los negociadores que representan las corporaciones públicas deben designarse por dichas corporaciones y los que representan al sindicato por el mismo sindicato, después de lo cual cada una de las partes presenta su lista de negociadores a la otra (artículo 10 de la misma ley). Se prohíbe como práctica desleal de trabajo que la corporación pública se niegue a negociar colectivamente con los negociadores que representen al sindicato sin razones justas y adecuadas (artículo 7 de la ley de sindicatos, cuyas disposiciones se aplican por el párrafo 1 del artículo 3 de la ley RTCPEN). Cuando se registra una práctica desleal de trabajo de esta naturaleza, el trabajador del sindicato podrá impugnarla ante la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales (KOROI) (artículo 25-5 de la ley RTCPEN).
  249. 249 Las normas especificas que reglamentan la negociación colectiva entre el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones y el ZENTEI se establecen por acuerdo colectivo. Por tanto, la negociación colectiva entre el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones y el ZENTEI se lleva a cabo a través de las tres instancias siguientes, de conformidad con el "Acuerdo colectivo sobre el método y procedimiento de negociación colectiva" de 1960, del que se facilita copia.
• Nivel de negociación - Partes en la negociación
• Negociación a nivel central - Ministerio y organismo central del sindicato
• Negociación a nivel regional - Oficina de los servicios de correos y Oficina del sindicato a nivel correspondiente
• Negociación a nivel local - Oficinas de correos, etc., y sección sindical a nivel correspondiente
  250. 250 Por otra parte, en el "Acuerdo colectivo sobre la aplicación de los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje" se establece el procedimiento y método de solicitud de conciliación o de mediación por la KOROI para los casos que no pueden resolverse por negociación colectiva.
  251. 251 Respecto del alegato de que en el caso de casi todas las reivindicaciones de aumento de salario o de mejoramiento de las condiciones de trabajo formuladas por el ZENTEI la dirección de correos se ha limitado a una negativa simple y categórica y que se trata de una política deliberada para minimizar la influencia del sindicato en la opinión de los empleados de correos, el Gobierno declara que ésa no es la realidad, como lo demuestran claramente los muchos acuerdos colectivos concertados.
  252. 252 En cuanto al alegato de que la KOROI no haya funcionado satisfactoriamente ni sea un órgano imparcial, el Gobierno explica que los conflictos salariales en las corporaciones públicas suelen resolverse normalmente por laudos arbitrales de la KOROI. Ello, declara el Gobierno, no se debe a intenciones desleales de las autoridades respecto de la negociación colectiva, sino al hecho de que los aumentos de salario reivindicados son excesivos. En 1970, 1971 y 1972 las reivindicaciones del ZENTEI sólo fueron parcialmente satisfechas por la KOROI, con arreglo al principio de que los salarios de los trabajadores en las corporaciones públicas deberían fijarse en relación con los salarios de los trabajadores del sector privado. El arbitraje de la KOROI, continúa explicando el Gobierno, se basa en un examen cuidadoso de los argumentos presentados por los trabajadores y la dirección, y los laudos arbitrales de esta Comisión contienen de hecho todos los puntos acerca de los cuales los trabajadores y la dirección se han puesto de acuerdo en substancia a nivel de la mediación por la KOROI.
  253. 253 Conforme al artículo 20 de la ley RTCPEN, los miembros de la KOROI que representan los intereses públicos son designados por el Primer Ministro, con la aprobación de las dos Cámaras y del Parlamento, entre las personas inscritas en la lista de candidatos que prepara el Ministro de Trabajo después de haber solicitada la opinión de los miembros empleadores y trabajadores.
  254. 254 Respecto del alegato de que las decisiones de la KOROI no han sido confirmadas por los tribunales, el Gobierno explica que de los 42 casos en que hubo decisiones de la KOROI, solamente 14 fueron llevados ante los tribunales. Estos últimos confirmaron las decisiones de la KOROI en lo que se refiere a 60 cuestiones de un total de 75 que les fueron sometidas. El hecho de que pueda haber diferencias en las decisiones de la KOROI y de los tribunales no es extraño a juicio del Gobierno y no tiene nada que ver con la imparcialidad de los miembros de la KOROI que representan los intereses públicos.
• Respuesta del Gobierno a los alegatos sobre la negativa a admitir ciertas cuestiones como objeto de negociación colectiva.
  255. 255 El artículo 8 de la ley RTCPEN dispone que los asuntos concernientes a la gestión y funcionamiento de las corporaciones públicas y las empresas nacionales no pueden ser objeto de negociaciones colectivas.
  256. 256 El ZENTEI sostiene en su queja que esta disposición restringe el alcance de la negociación colectiva. Sin embargo, el Gobierno cree necesario tomar en consideración los puntos siguientes. En primer lugar, es evidente que entre los asuntos concernientes a la gestión y funcionamiento de las corporaciones públicas, etc., los hay que por su naturaleza influyen directa o indirectamente en las condiciones de trabajo (por ejemplo, la mecanización de las operaciones en las oficinas de correos, que entraña cambios en las horas de trabajo, etc.). En tales casos, todas las condiciones de trabajo en las que influyen estos asuntos pueden ser objeto de negociación colectiva. Esta es una interpretación reconocida de las disposiciones del artículo 8 de la ley RTCPEN, y dicho artículo se aplica de conformidad con este criterio. En segundo lugar, la razón por la cual el artículo 8 de la ley excluye los asuntos concernientes a la gestión y funcionamiento de las corporaciones públicas, etc., del campo de aplicación de la negociación colectiva es la siguiente: si se considera que las corporaciones públicas, etc., no son ni empresas nacionales ni personas jurídicas públicas enteramente propiedad del Estado, la gestión y funcionamiento de estas corporaciones públicas, etc., debería competer, según disponen las leyes y reglamentos, a personas que estén en situación de asumir la responsabilidad de su funcionamiento y administración para toda la población. Por esta razón, ni siguiera los sindicatos pueden concertar negociaciones colectivas sobre asuntos relativos a la administración y funcionamiento de las corporaciones públicas, etc., y se imponen limites a dichos asuntos por vía de acuerdo colectivo. Se considera que este punto de vista es legitimo. Al mismo tiempo, continúa explicando el Gobierno que las disposiciones del artículo 8 de la ley no impiden de ninguna manera que la dirección de las corporaciones públicas, etc., celebre consultas con los sindicatos interesados sobre cuestiones que influyen en la gestión y funcionamiento de las mismas, ni que se adopte sobre una base voluntaria el punto de vista del sindicato bajo la responsabilidad de las autoridades. De hecho, en cada una de las corporaciones públicas, etc., incluidos los servicios de correos, aun en lo que se refiere a asuntos relativos a la administración y funcionamiento de las mismas que repercuten de alguna manera en las condiciones de trabajo, se celebran consultas entre los trabajadores y la dirección.
  257. 257 En lo que atañe en especial a las medidas de mecanización, modernización y nacionalización de los servicios de correos, el Gobierno indica que se ha concertado un acuerdo colectivo sobre los "puntos básicos de acuerdo en materia de consultas sobre planes de reorganización de las instalaciones de los servicios de correos", así como otros acuerdos colectivos análogos entre los trabajadores y la dirección. De conformidad con esos acuerdos, cuyo texto ha facilitado el Gobierno, se ha establecido un procedimiento permanente para garantizar la celebración de consultas paritarias a nivel central y regional antes de que se aplique cada una de las medidas o programas que se hayan adoptado. En la práctica, este sistema de consulta ha permitido desarrollar actividades dinámicas en esta esfera. El Gobierno añade que para que se comprenda mejor la situación actual y la evolución futura de los servicios de correos, se celebran mesas redondas, integradas por cinco representantes de los trabajadores y cinco de la dirección (las autoridades están representadas por el viceministro adjunto del Ministro de Correos y Telecomunicaciones y los directores generales interesados en el Ministerio, y los sindicatos por los vicepresidentes y miembros de la junta directiva central). Estas mesas redondas se reúnen trimestralmente a nivel central por acuerdo entre los trabajadores y la dirección en el momento en que se prepara el presupuesto o cuando se adopta una decisión de carácter político importante; en estas conferencias se intercambian informaciones y opiniones entre los trabajadores y la dirección. Además, se han constituido comisiones integradas por seis personas a nivel central y regional para concertar un intercambio abierto de opiniones entre los trabajadores y la dirección sobre varios problemas de relaciones de trabajo y para determinar soluciones independientes, rápidas y armoniosas. Además, declara el Gobierno en su última comunicación, estas comisiones se establecieron en abril de 1970 por mutuo acuerdo entre el Ministerio y los sindicatos a fin de contribuir a establecer relaciones de trabajo normales. El Gobierno añade que la comisión de seis personas ha obtenido grandes resultados y, en vista de ello, se estableció en agosto de 1971 una subcomisión compuesta de seis personas para examinar el problema de los traslados y ascensos y la selección de educandos; la subcomisión ha examinado 355 casos hasta la fecha, resolviéndolos todos.
  258. 258 En cuanto al alegato de que las autoridades han adoptado una política que restringe estrictamente el alcance de la negociación colectiva y que han excluido de su campo de aplicación las cuestiones que no conciernen a los salarios básicos, la duración normal del trabajo, los días de descanso y las vacaciones, dando una interpretación muy amplia del criterio de "asuntos concernientes a la gestión y funcionamiento de las corporaciones públicas y las empresas nacionales" que se establece en el artículo 8 de la ley RTCPEN, el Gobierno declara que este alegato es contrario a los hechos, tal como lo es también el alegato del ZENTEI, según el cual las disposiciones del artículo 8 de la ley mencionada tienden a restringir el alcance de la negociación colectiva en las corporaciones públicas y las empresas nacionales.
  259. 259 El Gobierno estima necesario tener en cuenta el hecho de que estos servicios funcionan como una empresa estatal, que los empleados de los mismos tienen un estatuto de empleado público nacional y que, por tanto, las condiciones básicas de su estatuto y las relaciones de empleo se determinan en detalle por la ley sobre servicios públicos nacionales y otros instrumentos pertinentes. Si bien las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo de los empleados de correos se determinan en principio por vía de negociación colectiva, es natural, por otra parte, que la negociación colectiva no conduzca a crear condiciones de trabajo que sean contradictorias o incompatibles con las correspondientes disposiciones de la legislación. El alcance de la negociación colectiva sobre las condiciones de trabajo de los empleados de correos se limita por este hecho en la medida necesaria, a diferencia de los empleados de los ferrocarriles nacionales del Japón, por ejemplo, que no tienen un estatuto de empleados públicos nacionales. Sin embargo, ello también demuestra que la legislación garantiza a los empleados de correos su condición y estatuto de empleados públicos nacionales.
  260. 260 El Gobierno añade que el artículo 16 de la ley RCTPEN dispone que todo acuerdo que implique la erogación de fondos no disponibles en el presupuesto a fondos asignados al organismo público, etc., será sometido a la Dieta para su aprobación y que tal aprobación hará efectivos los términos del acuerdo a partir de la fecha fijada en el mismo. El artículo 35 de la misma ley dispone que todo laudo arbitral de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales (KOROI) que implica la erogación de fondos no disponibles en su presupuesto o fondos asignados será objeto del mismo procedimiento que el que se ha mencionado en el caso de los acuerdos colectivos. En cuanto al alegato relativo a la restricción de la negociación colectiva por estas disposiciones de la legislación, el Gobierno estima necesario tener presentes los puntos siguientes. Las disposiciones de los artículos 16 y 35 de la ley tienen por objeto hacer compatibles el derecho de la Dieta a examinar el presupuesto del Estado y los acuerdos colectivos o los laudos arbitrales. La Constitución del Japón dispone expresamente que el presupuesto del Estado (incluido el de los servicios de correos) se establecerá con arreglo a las deliberaciones y decisiones de la Dieta. Se dispone asimismo que dada la estrecha e inseparable relación existente entre el presupuesto de las corporaciones públicas y la hacienda del Estado, así como la economía nacional, dicho presupuesto se someterá junto con el presupuesto del Estado, de conformidad con la legislación, a la aprobación de la Dieta. Las disposiciones de los artículos 16 y 35 de la ley RCTPEN se basan en el respeto del derecho de la Dieta a examinar el presupuesto del Estado y en el de los contratos colectivos y laudos arbitrales; no tienen por objeto impugnar la validez de dichos acuerdos o laudos cuando impliquen la erogación de fondos no disponibles en el presupuesto o fondos asignados, sino el de reconocer dicha validez a condición de que hayan sido aprobados por la Dieta.
  261. 261 Por lo que se refiere a la aplicación de los artículos 16 y 35 de la ley RCTPEN, el Gobierno declara que no hay ningún caso en que los acuerdos colectivos hayan sido denunciados en razón de las dificultades que hubiere presentado su aplicación en relación con el presupuesto o fondos asignados. Añade que, en lo que atañe a la aplicación de las disposiciones mencionadas a laudos arbitrales de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales (KOROI), si se excluyen los primeros años de la postguerra en que Japón estaba ocupado por las fuerzas armadas de Estados Unidos, puede comprobarse que la Comisión ha dictado 363 laudos arbitrales respecto de todas las corporaciones públicas y empresas nacionales desde su Constitución actual en 1956, que la aplicación de muchos de estos laudos planteaba problemas en relación con los presupuestos o fondos asignados y que todos se han aplicado plenamente, después de haberse adoptado las medidas financieras necesarias.
  262. 262 En cuanto al alegato de que no se ha llegado a ningún acuerdo sobre cuestiones como el nombramiento, la clasificación, el ascenso, la formación profesional, etc., el Gobierno, en su última comunicación, facilita explicaciones detalladas. Los nombramientos se hacen de conformidad con la ley del servicio público nacional y una serie de reglamentos dictados por la autoridad nacional de personal. El Gobierno niega categóricamente que el ZENTEI haya presentado una solicitud para concluir un acuerdo con un convenio colectivo sobre esta cuestión. En cuanto a los traslados, el Gobierno señala que existe un acuerdo en vigor que reglamenta los traslados necesarios en consecuencia de modificaciones en los servicios de correos. Por lo que se refiere a los traslados ordinarios, no se ha accedido aún a la solicitud del ZENTEI por un desacuerdo sobre cuestiones básicas. En cuanto al ascenso, el Gobierno indica que precisamente es una cuestión objeto de negociación colectiva y que ya existe un acuerdo a este respecto. Sin embargo, las reivindicaciones del ZENTEI en cuanto a normas de ascenso a puestos de inspección no han podido ser satisfechas por el Ministerio y no se ha llegado a un acuerdo al respecto. El Gobierno explica que la formación de los empleados de correos está regida por la ley relativa a la formación del personal de los servicios de correos y sus reglamentos de aplicación. No obstante, el Ministerio, continúa explicando el Gobierno, consulta con el sindicato cuando éste formula una propuesta relativa a la ejecución de un programa de formación. En cuanto al alegato de que no existe negociación colectiva sobre la cuestión de suspensión, el Gobierno señala que el 16 de diciembre de 1971 se concluyó un acuerdo colectivo por tres años sobre este punto. El Gobierno añade que el Ministerio examina la posibilidad de resolver el problema de las medidas disciplinarias mediante negociación colectiva aunque, a causa de la legislación existente, hay poco margen para negociar sobre estas cuestiones. El Gobierno declara que el ZENTEI nunca ha solicitado que se concluya un convenio colectivo sobre los criterios para imponer medidas disciplinarias y proponiendo a tal efecto un plan especifico. Además, al final de 1971 y 1972, según el Gobierno, se llegó a un acuerdo con los sindicatos respecto de ciertas condiciones para la utilización de locales oficiales para actividades sindicales.
  263. 263 El Gobierno en su última comunicación admite que el procedimiento para tramitar las quejas no ha sido totalmente eficaz. Considera que se debe principalmente a la actitud de los sindicatos que han dejado de plantear los casos ante el mecanismo existente y han tratado de resolver cada problema mediante negociación colectiva.
• Respuesta del Gobierno a los alegatos sobre la negativa a negociar a nivel regional o lo
  264. 264 El Gobierno explica que la negociación colectiva en los servicios de correos se lleva a cabo a tres niveles, a saber, central, regional y de sección. Los servicios de correos, que cuentan con 17.000 lugares de trabajo, deben prestar servicios a toda la población del país en forma equitativa y coordinada, y funcionan como una empresa. Como esta situación entraña la necesidad de unificar las condiciones de trabajo de los empleados ocupados en estos lugares de trabajo, esta cuestión debería resolverse generalmente a nivel central. Por esta razón, las condiciones de trabajo se establecen por contratos colectivos concretos y detallados concertados a través de negociaciones a nivel central. Se toman en cuenta en dichos acuerdos factores como el volumen de trabajo en cada lugar de trabajo y la categoría y contenido de las tareas. El procedimiento se ha organizado de tal manera que no es necesario concertar sobre el particular negociaciones colectivas a nivel regional o de sección. Por tanto, se limitan naturalmente las cuestiones sujetas a negociación colectiva a nivel de la sección (una sección sindical se establece para una o varias oficinas de correos y constituye, en el caso del ZENTEI, la dependencia más pequeña de su organización facultada para ser parte en la negociación colectiva a nivel del lugar de trabajo).
  265. 265 El Gobierno añade que este sistema de fijación de las condiciones de trabajo a nivel central se ajusta a la organización del sindicato. El sindicato (Oficina central) que es parte en la negociación colectiva a nivel central, es una organización constituida directamente por los empleados de correos en los lugares de trabajo en todo el país que está facultada para negociar las condiciones de trabajo de sus afiliados.
  266. 266 Sin embargo, añade el Gobierno, con miras a establecer un sistema de comunicaciones más armonioso entre los empleados y la dirección en los lugares de trabajo, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha concertado consultas con las secciones del sindicato, y en los casos en que estas secciones se encargan de varias oficinas de correos, con los empleados de cada Oficina.
  267. 267 De conformidad con un acuerdo concertado a fines de 1970 entre los empleados y la dirección, las dos partes interesadas celebraron consultas a nivel central para estudiar el establecimiento de un procedimiento adecuado de comunicación entre los empleados y la dirección a nivel de los lugares de trabajo. Estas consultas condujeron en octubre de 1972 a la conclusión de varios acuerdos colectivos, incluido el "Memorándum sobre las normas de consulta". Por tanto, declara el Gobierno, la consulta a nivel del lugar de trabajo se ha institucionalizado y según la última comunicación del Gobierno el sistema comenzó a funcionar el 1.° de abril de 1973. Añade el Gobierno que este sistema permitirá que las relaciones entre los empleados y la dirección sean en el futuro más armoniosas.
  268. 268 Por otra parte, con miras a estudiar y examinar importantes cuestiones relativas a la prevención de los accidentes del trabajo en los lugares de trabajo y a la protección y mejoramiento de la salud de los empleados, se concertó en septiembre de 1970 el "Acuerdo colectivo sobre la Comisión de seguridad e higiene" y ya se han constituido y funcionan comités compuestos de representantes de los empleadores y de los trabajadores. El Gobierno facilita copia del Acuerdo. Según el Gobierno, hasta la fecha se han concluido alrededor de 300 (si se incluyen los relativos a la aplicación de los acuerdos básicos) acuerdos colectivos sobre diversos asuntos relativos a las condiciones de trabajo, como negociación colectiva, solución de las quejas y recursos ante terceros, así como a salarios, horas de trabajo, prestaciones, vacaciones anuales y traslados de personal en función de las medidas de nacionalización que se hubieren adoptado.
  269. 269 En lo que se refiere a las negociaciones colectivas en el "sector operacional", el Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos recomendó que la dirección de las tres corporaciones públicas, de las cinco empresas públicas nacionales y de las empresas públicas locales, debería gozar de mayor autoridad para negociar con sus empleados y tener la facultad de concluir convenios colectivos sobre el mayor número posible de asuntos.
  270. 270 Con respecto a la relación entre las cuestiones que corresponden a la dirección y a la explotación, por un lado, y a las condiciones de empleo, por el otro, el Consejo Consultivo recomendó que también deberían constituir materia de negociación colectiva las condiciones de empleo que se hallen afectadas por las decisiones relativas a la dirección y al funcionamiento.
  271. 271 Por otra parte, se consideró necesario mejorar el mecanismo de los empleadores para tratar las cuestiones conectadas con las relaciones laborales, tanto al nivel nacional como local, con el fin de facilitar las conversaciones entre los empleadores y los trabajadores.
• Conclusiones del Comité
  272. 272 El Comité toma nota de que, de los alegatos detallados de los querellantes, se desprende que las múltiples cuestiones se refieren a la presunta negativa del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones de entablar negociaciones colectivas con el ZENTEI, aun en asuntos tan fundamentales como salarios, horas de trabajo y licencias, y la negativa del Ministerio de admitir otras cuestiones, incluidas la atribución y clasificación de puestos, promociones, formación y medidas disciplinarias, en la negociación colectiva, y la presunta negativa del Ministerio de negociar a nivel regional o local. Los querellantes mencionan también en sus alegatos la incapacidad de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales (KOROI) de adoptar decisiones imparciales frente a sus reclamaciones, así como el hecho de que muchos fallos de la KOROI, que implicaban gastos con cargo al presupuesto del Ministerio, necesitaban la aprobación de la Dieta.
  273. 273 El Comité ha tomado nota, de las observaciones del Gobierno, de que en virtud del artículo 7 de la ley de sindicatos, se considera práctica desleal de trabajo por parte de una corporación pública negarse a entablar negociaciones colectivas con un sindicato sin razones justas y adecuadas. De acuerdo con el Gobierno, existen convenios colectivos sobre negociación, a nivel central, regional y seccional, así como un procedimiento de conciliación y arbitraje por parte de la KOROI, en los casos en que no se llegue a un acuerdo. El Gobierno ha enviado copias de varios convenios colectivos actualmente en vigor y el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que, en base a ello, se ha establecido un procedimiento permanente para que se entablen consultas entre las partes interesadas, tanto a nivel central como regional. También toma nota el Comité con interés del establecimiento de una conferencia paritaria celebrada trimestralmente a nivel central, y de un Comité y subcomité compuestos de seis miembros, a nivel central y regional, en los que se procede a intercambios de opiniones sobre problemas de interés común. Las opiniones de los querellantes y las del Gobierno difieren en cuanto a la eficacia de este procedimiento.
  274. 274 Estrechamente vinculados con esto están los alegatos sobre la negativa del Gobierno de negociar y aceptar que se traten ciertos asuntos, por considerar que caen dentro del ámbito de aplicación del artículo 8 de la ley RCTPEN, según el cual todo asunto relativo a la dirección y funcionamiento de las corporaciones públicas y empresas nacionales quedará fuera del ámbito de la negociación colectiva.
  275. 275 En cuanto al importante asunto de la exclusión, por parte del ministerio, de ciertos temas del ámbito de la negociación colectiva, en virtud del artículo 8 de la ley de RCTPEN, el Comité recuerda que la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, en su informe sobre el personal del sector público en el Japón, al observar que la aplicación de esta disposición podía suscitar graves dificultades en la práctica, declaró que, si bien existen ciertas cuestiones que corresponden evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos de gobierno, y que pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación, es igualmente claro que muchas otras cuestiones se refieren, tanto a la dirección y el funcionamiento como a las condiciones de empleo, tales como la composición numérica del personal y sus categorías y la cuestión de los traslados de personal. Las cuestiones de esta naturaleza no deberían considerarse fuera del alcance de la negociación colectiva efectuada en un ambiente de buena fe y confianza mutual. De la información de que dispone el Comité, parecería desprenderse que en tales cuestiones como la composición numérica del personal y los traslados, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones se ha mostrado dispuesto a negociar con los sindicatos interesados y en las cuestiones de traslados está en vigencia desde 1962 un acuerdo colectivo.
  276. 276 El Comité considera que las diversas situaciones y ejemplos detallados que figuran en los alegatos, y a los que el Gobierno ha proporcionado respuestas detalladas, bastan para dar al Comité una idea general del sistema de negociación colectiva en los servicios postales del Japón, así como una indicación de la eficacia y de los defectos del sistema en la práctica. El Comité opina que seria más conveniente limitar sus conclusiones a la situación en general, tal como surge de la información de que dispone, más bien que sobre los problemas individuales que figuran en las quejas.
  277. 277 El Comité ha tomado nota de que la legislación sobre las corporaciones públicas y empresas nacionales contiene disposiciones detalladas acerca de los métodos y procedimientos de negociación y, en la práctica, esto se completa para los servicios postales, con un mecanismo adicional de negociación colectiva y de consulta en virtud de convenios colectivos, y más recientemente gracias a la creación de un mecanismo constituido por comités y subcomités, compuestos por seis miembros, a nivel central y regional. Parecería que no es el mecanismo en si sino su falta de eficacia lo que provoca los alegatos presentes. A este respecto, y basándose en la información de que dispone, el Comité piensa que, si bien los querellantes han presentado cierto número de informaciones que en algunos casos justificarían los alegatos, las informaciones proporcionadas por el Gobierno indican que se han llevado a cabo numerosas negociaciones y consultas sobre gran variedad de asuntos, aunque no siempre se haya llegado a un grado suficiente de acuerdo.
  278. 278 En primer lugar, el Comité desea recordar que el Convenio núm. 98, que trata de la promoción de la negociación colectiva, comprende a todos los empleados del Estado que no actúan como órganos del poder público y, por consiguiente, entre ellos, a los empleados de correos y telecomunicaciones. El Comité considera que, aunque se están realizando esfuerzos evidentes para alentar y multiplicar las consultas y las negociaciones, poco se puede adelantar hacia el mejoramiento de las relaciones de trabajo en este sector si no se cambian fundamentalmente las actitudes rígidas adoptadas tanto por el sindicato como por el Ministerio.
  279. 279 El Comité ha declarado ya anteriormente que la cuestión de si una de las partes adopta una actitud conciliatoria o intransigente respecto de las demandas de la otra es materia de negociación entre las partes, con arreglo a la legislación del país. Sin embargo, esto no excluye la importancia que el Comité da al principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deberían negociar con buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, particularmente cuando los sindicatos no pueden recurrir a la huelga en los servicios públicos o esenciales. La Comisión de Investigación y de conciliación insistía en su informe en que la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud reciproca de las partes y de su confianza mutua.
  280. 280 El Comité toma nota también de que algunos asuntos, como la atribución de puestos, la formación y otras condiciones de los trabajadores postales, en su carácter de empleados públicos nacionales, están regidos por la legislación correspondiente y otros reglamentos. Aunque parecería, incluso, que en esos asuntos se desarrollan ciertas consultas o negociaciones, el Comité, teniendo en cuenta el sistema en vigor en Japón, desea señalar que la existencia de reglamentos legales no debería impedir en ese país que se mejore por vía de negociaciones colectivas la situación en estas materias.
  281. 281 En cuanto a los otros alegatos complementarios respecto de la aplicación de los laudos arbitrales de la KOROI que deben ser sometidos a la aprobación de la Dieta en caso de que falten los fondos en la corporación correspondiente, el Comité observa que los querellantes no dan ejemplos recientes de ningún fallo de la KOROI, respecto de los servicios postales, que no haya sido aplicado por falta de fondos. A este respecto, el Comité ya ha señalado, en otros casos relativos al Japón, que los laudos arbitrales deberían aplicarse rápidamente.
  282. 282 El Comité toma nota con interés de que, después de las conversaciones entabladas por las partes, en noviembre de 1972, se llegó a un acuerdo en varios asuntos. Expresa la esperanza de que, como lo indica el Gobierno, se proseguirán los esfuerzos para seguir las conversaciones entre las partes, de buena fe y con miras a resolver las cuestiones pendientes.
  283. 283 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre las consideraciones y los principios expuestos en los párrafos 275 y 277 a 282 anteriores, y en particular:
       • a) que recuerde la importancia que concede al principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deberían negociar de buena fe, especialmente cuando en el sector público o en los servicios esenciales no está autorizado el recurso a la huelga;
       • b) que recuerde que la existencia de una reglamentación aplicable a cuestiones que afectan al mismo tiempo a la dirección y explotación y a las condiciones de empleo no debería impedir, teniendo en cuenta el sistema en vigor en Japón, que se trate de alcanzar mejoras en la materia por vía de la negociación colectiva.
  284. Discriminación contra el ZENTEI y sus miembros
• Alegatos de los querellantes.
  284. 284 Los querellantes sostienen que con el fin deliberado de destruir el sindicato, de llevarlo a la bancarrota y de desacreditarlo a los ojos de los miembros y futuros miembros, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones del Japón ha venido minando persistentemente el derecho de los trabajadores de afiliarse libremente a una organización de su elección. Declaran los querellantes que se aplican graves sanciones y desventajas a aquellos que se afilian al ZENTEI. Por otra parte, los que deciden no afiliarse o se desafilian reciben importantes ventajas de manos de la dirección. Además, la dirección utiliza la formación o la educación para denigrar el ZENTEI.
  285. 285 Los querellantes pretenden que, a falta de todo criterio acordado entre la dirección y el sindicato en asuntos tales como los ascensos, la selección para la formación o las medidas disciplinarias, todos estos asuntos, de gran importancia para los trabajadores, son decididos únicamente por prerrogativa celosamente preservada de la dirección. Esta prerrogativa es utilizada por el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones para discriminar entre tres grupos: los afiliados de un sindicato disidente, o por lo menos no afiliados al ZENTEI; aquellos que tienen una posición ambigua, y aquellos que son afiliados o leales al ZENTEI. Esta clasificación en tres clases corresponde a la clasificación en tres clases que se hace diariamente en el cumplimiento de las tareas. Los ascensos, salarios y otros asuntos de administración del personal siguen así esta clasificación; lo mismo ocurre con los programas de formación, generalmente esenciales para los ascensos o aumentos de salario.
  286. 286 Los querellantes destacan que los trabajadores son clasificados por el cumplimiento de tareas, pero esta clasificación se hace teniendo en cuenta su posición sindical. Se da preferencia a los trabajadores que no están vinculados al ZENTEI o que pertenecen a otro sindicato aprobado por la dirección. El Ministerio ha admitido que la actividad sindical es un criterio para clasificar a los trabajadores y se comprometió a modificar esta práctica. Hasta el momento, sin embargo, siguen diciendo los querellantes, no se ve ninguna modificación. A este respecto, los querellantes envían ciertas "instrucciones" del jefe adjunto de la Sección de Control del Departamento de Personal de la Oficina de Administración Postal Regional de Saporo, que indican que, al hacer los informes personales de los trabajadores para fines de clasificación se usa un sistema de puntos sumamente desfavorable para los afiliados al ZENTEI.
  287. 287 Según los querellantes, también es evidente la discriminación contra los afiliados al ZENTEI en la selección, realizada por los jefes de talleres, de las personas que recibirán formación. Como la formación es esencial para los ascensos, la selección para la formación preocupa seriamente a los trabajadores. Añaden los querellantes que últimamente el Ministerio ha empezado a incluir a unos pocos afiliados al ZENTEI, durante los cursos de formación, en un grupo más amplio de alumnos hostiles al ZENTEI, sometiéndoles así a serias presiones para retirarse del sindicato, después de terminada la formación. Se pretende que la modernización y la nacionalización del servicio postal dependen del debilitamiento de la influencia del ZENTEI. Los querellantes envían extractos de documentos de la Oficina de Administración Postal Regional de Saporo los que indican una discriminación contra los afiliados al ZENTEI en la selección de candidatos para la formación.
  288. 288 También se discrimina contra los afiliados al ZENTEI en cuestiones de atribución de puestos, ascensos y traslados y las cifras recogidas por el sindicato demuestran que los miembros que se han desafiliado del sindicato, sea inmediatamente antes o después, se han beneficiado de un traslado. Los cuadros establecidos por los querellantes demuestran también de que ha habido muchas más promociones entre los no afiliados al ZENTEI que entre los afiliados.
  289. 289 También es evidente la discriminación en materia de felicitaciones y de medidas disciplinarias, siguen diciendo los querellantes, que citan casos concretos. Se niegan felicitaciones a los afiliados del ZENTEI que normalmente podrían esperar recibirlas, al tiempo que se aplican medidas disciplinarias más severas contra los afiliados que contra los no afiliados o miembros de otro sindicato.
  290. 290 Además, añaden los querellantes, las declaraciones autoritarias y las libretas de instrucciones preparadas por el Ministerio, así como las instrucciones oficiales al personal dirigente, tienden a desacreditar al ZENTEI.
  291. 291 Los querellantes declaran que la hostilidad de la dirección contra el ZENTEI se intensificó después de 1966. Ese año, de acuerdo con las cifras oficiales del Ministerio, el porcentaje de afiliados al ZENTEI comparado con el número total de trabajadores del Ministerio de Correos elegibles para afiliarse al sindicato bajó en 15 por ciento con respecto al año precedente. Desde entonces, el porcentaje ha ido bajando año tras año. Comparado con el porcentaje de 87,1 por ciento en el año de 1963, la tasa bajó de 84,1 por ciento en 1966 a 70,8 en 1971. Este descenso en la afiliación al ZENTEI desde 1966 alcanzó a 70.000 personas. La tendencia al descenso en la afiliación no es uniforme en todas las regiones y en todos los momentos, sino que toma la forma de difusión de una zona determinada a otra, cuando se producen retiros masivos del sindicato. Las cifras proporcionadas por los querellantes son cifras sindicales que muestran el número de miembros que se desafilian del ZENTEI en un año dado y no el descenso neto en la afiliación. En un caso particular, siguen diciendo los querellantes, la mayoría de los afiliados locales dejaron el sindicato en tres días.
• Respuesta del Gobierno
  292. 292 El Gobierno explica que el artículo 7 de la ley de sindicatos que, en virtud de las disposiciones del párrafo 1 del artículo 3 de la ley de RTCPEN, se aplica mutatis mutandis a las relaciones de trabajo de los empleados de corporaciones públicas, etc., incluidos los servicios postales, prohíbe las mencionadas prácticas por parte de los empleadores, considerándolas como prácticas desleales, y por ende protege a los trabajadores contra la discriminación antisindical en el empleo y a las sindicatos contra la injerencia de los empleadores en la creación de sindicatos, el ejercicio de sus funciones o la administración de los mismos.
  293. 293 En un caso en que una corporación pública, etc., haya cometido una práctica desleal tal como se menciona más arriba, la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y Empresas Naciones (KOROI), órgano administrativo tripartito que ejerce su autoridad independientemente de la administración general, de acuerdo con lo estipulado en el párrafo 5 del artículo 25 de la ley de RTCPEN, llevará a cabo una investigación y una audiencia, en base a una queja presentada por un trabajador o un sindicato y siguiendo un procedimiento cuasijudicial, y tomará la decisión necesaria para poner remedio a la situación. Un trabajador o un sindicato pueden recibir también reparación por una práctica desleal de trabajo de un tribunal de trabajo en virtud del procedimiento judicial ordinario.
  294. 294 El Gobierno declara que, en vista de que en los servicios postales es sumamente alto el grado de dependencia respecto de la mano de obra, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones quiere crear un ambiente de trabajo ordenado, desarrollando la capacidad de los empleados y aumentando su bienestar, habiendo promovido activas medidas de administración de personal. Para aplicar dichas medidas en forma progresiva, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha explicado a los sindicatos, por adelantado siempre que fue posible, que deseaba obtener su comprensión y su cooperación. Ha establecido una estricta orientación para que no haya tratos discriminatorios contra los trabajadores por causa de su afiliación a un sindicato determinado y que tampoco se cometan actos de injerencia en la organización de los sindicatos.
  295. 295 Añade el Gobierno que no es exacto que el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones haya dado instrucciones para desacreditar al ZENTEI, en particular en los cursos de formación de los empleados.
  296. 296 La formación profesional de los empleados del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones, sigue diciendo el Gobierno, tiene por fin "aumentar la eficiencia de los servicios nacionales dependientes del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones y conseguir un funcionamiento satisfactorio de los mismos", en cumplimiento de la "ley de formación de los trabajadores del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones". Ningún sindicato en particular es desacreditado durante esos cursos, ha declarado el Ministerio al sindicato y comunicado a los órganos subordinados del mismo. Más aún, algunos funcionarios sindicales han sido invitados a dar, en cursos especiales de formación, conferencias sobre la ideología de su sindicato, y el Ministerio ha manifestado al interlocutor sindical su intención de seguir invitándolos en el futuro.
  297. 297 Además, respecto de los alegatos de que los afiliados al ZENTEI han sido víctimas de discriminación al seleccionarse los trabajadores que habrían de recibir formación, el Gobierno explica que, aunque esa formación es indispensable para los ascensos, para la promoción a los puestos de superintendente adjunto (Shunin) y de supervisor (Shuji), no es obligatorio que todos los empleados del ministerio de Correos y Telecomunicaciones tengan que recibir esa formación. La formación para esos puestos se da después de que los trabajadores han sido ascendidos a los mismos. En tales circunstancias, el Gobierno niega que los miembros del ZENTEI puedan ser discriminados. La formación previa a la promoción es accesible a todos los trabajadores que desean recibirla y que están calificados para pasar la prueba de selección, y son seleccionados según los resultados de una prueba escrita imparcial y de una entrevista. Es obvio que no se discrimina contra los trabajadores en virtud de su afiliación a un sindicato determinado, ya que es un hecho que muchos miembros del ZENTEI están recibiendo esa formación. Por lo tanto, declara el Gobierno, el alegato del ZENTEI es contrario a la verdad. Además, el Gobierno declara que las dos partes emprendieron conversaciones en diciembre de 1970, con el resultado de que se resolvió de que, si se plantea un problema en la selección de los candidatos a la formación, a pedido del sindicato las partes discutirían el problema en una reunión del subcomité de seis miembros. Según el Gobierno, el ZENTEI no presentó ninguna solicitud en tal sentido. En cuanto al caso concreto de la Oficina de Administración Postal Regional de Saporo, el Gobierno explica que los criterios de selección para los participantes en los cursos de formación no tenían elementos discriminatorios basados en la afiliación a un sindicato determinado. Sigue diciendo el Gobierno que esto fue explicado al ZENTEI en una reunión en el seno del Comité central de seis miembros, en diciembre de 1970. En cuanto a las mencionadas "instrucciones", señala el Gobierno que este asunto fue resuelto en la misma reunión.
  298. 298 En cuanto al alegato contenido en la queja del ZENTEI, de que sus miembros son víctimas de discriminación en casos de promociones, ascensos, traslados; felicitaciones oficiales, etc., declara el Gobierno que esto no es exacto.
  299. 299 El Gobierno explica que, respecto al nombramiento del personal, así como en materia de promoción, ascenso y traslado, el artículo 33 de la ley de servicios públicos nacionales dispone que el nombramiento de un trabajador será hecho enteramente en base al resultado de su examen y al mérito en el cumplimiento de sus tareas u otras condiciones demostradas. Además, respecto del ascenso, las calificaciones mínimas necesarias para obtenerlo están concretamente estipuladas en el convenio colectivo sobre sistema de salarios a partir del 1.° de abril de 1955. En algunos casos, añade el Gobierno, el que un trabajador haya sido objeto de sanciones disciplinarias puede constituir una razón para ser calificado en forma insatisfactoria en su informe anual. Con respecto a la exigencia de que los trabajadores postales firmen un compromiso de que no se declaran en huelga, el Gobierno señala que tal medida fue adoptada en algunas oficinas locales de correos de evitar huelgas ilegales. Esta práctica, sin embargo, nunca fue aplicada en materia de promociones o ascensos. El Gobierno declara que cuando los sindicatos plantearon la cuestión, el Ministerio dio orden en 1970 a todas las oficinas de correos de interrumpir estas practicas.
  300. 300 En cuanto a la alegada discriminación en los traslados de personal, el Gobierno explica que el Ministerio no puede aceptar la pretensión del sindicato de que los traslados sólo se efectúen de acuerdo con los deseos de los trabajadores. Añade el Gobierno que sus deseos son tomados en consideración y que los traslados se hacen sobre todo de acuerdo con el principio del mérito estipulado en la ley de servicios públicos nacionales, en base a las necesidades del funcionamiento del servicio. El Gobierno niega que la afiliación a un sindicato influya en los traslados de oficinas postales a servicios postales regionales.
  301. 301 El Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha dado estrictas instrucciones en cuanto al nombramiento de funcionarios en cada departamento del Ministerio, de forma que se de a este personal un tratamiento justo e imparcial sobre la base de los principios estipulados en la mencionada legislación, etc., con lo cual, argumenta el Gobierno, no se ejerce ningún trato discriminatorio basado en la afiliación a un determinado sindicato.
  302. 302 El Gobierno añade que, cuando un empleado o un sindicato formula una queja contra estas medidas personales, se procede a una investigación y se toman las medidas necesarias por parte de la Junta de Solución de Quejas, establecida en virtud de la ley RTCPEN o por la subcomisión de la Comisión de Seis Personas creada en virtud del acuerdo concluido entre los trabajadores y la dirección en diciembre de 1970.
  303. 303 Por lo que se refiere al sistema de evaluación del rendimiento en el trabajo, el Gobierno explica que el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones no aplica actualmente al personal subalterno un sistema de esta naturaleza de acuerdo con una norma generalizada en todo el país, excepción hecha del personal de dirección. Al adoptar estas medidas personales a que se ha hecho referencia anteriormente, el funcionario encargado de los nombramientos toma en cuenta, evidentemente, una serie de factores, tales como la competencia, aptitudes, experiencia, los resultados del rendimiento en el servicio, etc., del empleado con vistas a garantizar una imparcialidad al adoptar estas medidas personales. En este caso, nunca se recurre como criterio a la "actividad sindical". El Gobierno declara que el alegato del ZENTEI a este respecto es, en consecuencia, completamente contrario a los hechos.
  304. 304 Por lo que se refiere al sistema de recomendación oficial del Ministerio, el Gobierno manifiesta que el procedimiento se ha establecido en base a la "Reglamentación de la recomendación oficial del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones", y su objeto es recompensar, mediante una recomendación oficial, a aquellas personas que han prestado una gran contribución o servicios distinguidos a los servicios de correos y al mismo tiempo desarrollar los mismos estimulando las motivaciones de los empleados y mejorando su rendimiento en el trabajo. Las calificaciones necesarias para aspirar a esta recomendación oficial se especifican claramente en la citada reglamentación. Consecuentemente, las personas a quienes se concede esta recomendación oficial se seleccionan en forma imparcial, basándose fundamentalmente en su eficacia y rendimiento en el servicio. Según el Gobierno, la afiliación sindical de este personal nunca es un factor que se tiene en cuenta en su selección para otorgar dicha recomendación oficial. Por otra parte, continúa diciendo el Gobierno, las sanciones disciplinarias se aplican como procede de conformidad con las circunstancias efectivas que concurran en el acto cometido, en virtud del artículo 82 de la ley sobre SPN. También en este caso, el Gobierno insiste en que no se ejerce ninguna discriminación a causa de dicha afiliación sindical.
  305. 305 En cuanto al suministro de respuestas especificas para contestar a los detallados alegatos de casos concretos de supuesta discriminación antisindical formulados por los querellantes, el Gobierno declara que el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones siempre ha sustentando la opinión de que la solución de los problemas obreropatronales debe hallarse mediante los esfuerzos voluntarios de las partes interesadas, lo que el Ministerio ha tratado siempre de hacer. El Gobierno añade que el planteamiento de casos que ya han sido previamente resueltos o que no han planteado ningún problema entre dichas partes no puede sino crear una desconfianza mutua, lo que nunca puede conducir a establecer buenas relaciones obreropatronales.
  306. 306 Por lo que se refiere a los alegatos de que la reducción de los efectivos sindicales del ZENTEI en estos últimos años se ha debido a la injerencia del Ministerio en la organización y afiliación al ZENTEI, el Gobierno declara, que si bien la gran mayoría de empleados de los servicios de correos pertenecen a esta organización y al Sindicato General de Empleados de Correos del Japón (ZENYUSEI), el número de afiliados a la primera organización ha disminuido estos últimos años, en tanto que el de los afiliados al ZENYUSEI ha aumentado. Según el Gobierno, esta última organización se estableció en 1965, contando al principio con unos 23.000 afiliados, y desde entonces trata de alcanzar la cifra de 50.000 afiliados, como uno de sus objetivos más importantes. Las censuras contra la lucha desencadenada por el ZENTEI contra los métodos de nacionalización aumentaron entre 1967 y 1968 y en razón de los actos de violencia cometidos por los miembros de esa organización en 1969 y 1970, el ZENYUSEI intensificó sus actividades para fortalecer su organización, con el consiguiente resultado de que sus efectivos sindicales alcanzaron la cifra de 50.000 personas en 1971. Esta organización ha continuado desplegando estas actividades con objeto de contar con 100.000 afiliados, y sus efectivos se elevan actualmente a unas 60.000 personas. El Gobierno agrega que, de conformidad con la política fundamental del ZENTEI, esta organización reconoce que las causas de la reducción de sus efectivos sindicales son, entre otras, que en virtud del actual funcionamiento del sindicato éste no podía ejercer ninguna influencia en sus miembros, que las actividades de la organización no responden plenamente a los cambios de actitud de sus afiliados, y que los dirigentes del sindicato no son competentes. El Gobierno declara que, sobre la base de una autocrítica de esta naturaleza, el ZENTEI llega a la conclusión de la importancia que reviste el que el sindicato funcione con dirigentes enérgicos y que se ejerza una disciplina en sus actividades.
• Conclusiones del Comité
  307. 307 El Comité ha tomado nota de los alegatos formulados por los querellantes acerca de los numerosos casos de actos de discriminación antisindical cometidos contra los miembros del ZENTEI, así como de las respuestas detalladas del Gobierno a esos alegatos. De las informaciones disponibles parece desprenderse que una serie de actos de esta naturaleza se han cometido en el pasado. El Gobierno señala la existencia de organismos -como por ejemplo la KOROI, así como los tribunales ordinarios- para resolver los casos de discriminación antisindical, que, en efecto, son de importancia primordial en los casos de prácticas desleales de trabajo en virtud de la ley sindical. El Comité no duda que, bajo el presente sistema, los trabajadores que hayan participado en movimientos huelguísticos -y que han sido objeto de sanciones por ello- corren grave riesgo de ser perjudicados en sus oportunidades de promoción u otro tipo de ascenso en la empresa. Esta cuestión está vinculada al problema de la participación en huelgas y las medidas disciplinarias que se toman consecuentemente. El Comité es de la opinión de que cualquier forma de discriminación del tipo que mencionan los querellantes no conduce a buenas relaciones obreropatronales. En todo caso, el Comité considera que las quejas contra los actos de discriminación antisindical deberían ser examinadas normalmente mediante un procedimiento nacional, que además de rápido debería ser no sólo imparcial sino también parecerlo a las partes interesadas, las que deberían participar en el mismo de una manera apropiada y constructiva.
  308. 308 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre los principios y las consideraciones expuestos en el párrafo anterior y que invite al Gobierno a que haga lo necesario para asegurar que no se produzcan actos de discriminación en lo que concierne al personal de correos y telecomunicaciones.
• Sanciones impuestas a los huelguistas
• Alegatos de los querellantes.
  309. 309 Los querellantes manifiestan que, desde la decisión adoptada por el Tribunal Supremo en 1966, ya no se imponen sanciones penales, tales como multas y penas de cárcel, a los trabajadores que participan en movimientos huelguísticos. Sin embargo, en lugar de estas sanciones -continúan manifestando los querellantes- se ha registrado una intensificación del recurso a medidas disciplinarias de tipo administrativo en forma de despidos, suspensión de funciones, reducción de la remuneración, reprensión y advertencia. Todos los trabajadores de correos que se declaran en huelga están sujetos a una de estas sanciones, habiendo aumentado, estos últimos años, la proporción de trabajadores que han sido objeto de las sanciones más graves. Los querellantes señalan además que las graves pérdidas económicas que sufren cada uno de los huelguistas pertenecientes al ZENTEI son de hecho compensadas por esta Organización, ya que, de otro modo, los efectos sobre estos trabajadores serian desastrosos. El ZENTEI corre efectivamente con la carga financiera de estas sanciones, y este hecho es conocido por la dirección. Los querellantes alegan que el objeto de las medidas disciplinarias impuestas a los miembros del sindicato es quebrantarlo económicamente.
  310. 310 Los querellantes alegan además que la práctica de sancionar a los huelguistas, conjuntamente con una negativa a entablar negociaciones colectivas sobre cuestiones salariales o de otro tipo, o a nivel local, constituye en el Japón un sistema de relaciones de trabajo en el cual la única vía genuina abierta a las organizaciones de trabajadores que desean representar a sus afiliados en los conflictos de trabajo conduce automáticamente a la aplicación de sanciones arbitrarias. Asimismo, añaden los querellantes, la insistencia en las prerrogativas de la dirección en cuestiones de promoción, selección de candidatos para seguir cursos de formación, aumentos de salarios y el reconocimiento de méritos adquiere generalmente una significación especial cuando esas mismas prerrogativas se utilizan para ejercer una discriminación contra el personal sindicado en el curso de la evaluación de los "méritos".
  311. 311 Asimismo, respecto a estas medidas disciplinarias, los querellantes hacen referencia a las recomendaciones de la Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical relativas a las personas empleadas en el sector público del Japón, y en particular, al 132.° informe del Comité de Libertad sindical, en cuyo párrafo 82 (caso núm. 686, Japón) el Comité declaró: "En lo que atañe a las sanciones citadas contra los trabajadores, el Comité estima que una actitud inflexible en la aplicación de sanciones previstas por la ley no es favorable al desarrollo armonioso de las relaciones de trabajo. Puede crearse una situación de esta naturaleza especialmente cuando las sanciones establecen diferencias de remuneración permanente entre los trabajadores, como las que menciona la dirección de los ferrocarriles. A este respecto, seria oportuno recordar que el Comité y la Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical han sugerido ya al Gobierno si no debería reducir la rigidez y la severidad con las cuales las sanciones disciplinarias se aplican en el sector público". Los querellantes manifiestan asimismo que el Tribunal Supremo, al pronunciarse sobre el caso del ZENTEI relativo a la Central de Correos de Tokio (26 de octubre de 1966), aceptó el punto de vista formulado en el informe de la Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical, e instó a que los derechos sindicales de los trabajadores del sector público se respetaran en pie de igualdad con los de los trabajadores del sector privado, y que debían mitigarse las restricciones sobre las huelgas y respecto de las sanciones en concepto de las mismas. No obstante, el Gobierno japonés y su Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha aumentado, por el contrario, el número y la severidad de estas sanciones.
  312. 312 Los querellantes presentan un cuadro de estadísticas en el que se muestra que 128.430 trabajadores han sido objeto, desde 1954, de sanciones por parte del Ministerio de Correos y Telecomunicaciones. Estas sanciones han revestido diversas formas, tales como destitución, despido, suspensión de funciones, reducción de la paga, reprensión y advertencia. Los querellantes indican que no debe pasarse por alto el hecho de que todos los participantes en huelgas fueron sancionados, y que dicho cuadro demuestra que el número de tales acciones ha ido aumentando todos los años. Hay que observar, particularmente -continúan manifestando los querellantes que se ha agravado el carácter de las sanciones disciplinarias desde que el Tribunal Supremo, al estatuir sobre el caso del ZENTEI relativo a la Central de Correos de Tokio, había hecho imposible la imposición de sanciones penales a través de los tribunales. Actualmente, todos los participantes en huelgas son objeto de sanciones disciplinarias, y todos aquellos trabajadores que se declaren en huelga por espacio de más de dos horas son severamente sancionados con reducciones de su remuneración. (Los trabajadores objeto de sanciones más ligeras que la "reducción de la paga" habían participado en la huelga durante menos tiempo que el fijado por el Sindicato en razón de los diferentes horarios de iniciación del trabajo.) Antes de 1961, los afiliados sindicales de la base solamente fueron sancionados mediante advertencias, lo que entrañaba pérdidas económicas menos importantes. Pero las personas que fueron despedidas o suspendidas en sus funciones eran funcionarios de las secciones del sindicato, de las organizaciones de prefectura y de la sede central de la organización, quienes, en opinión del Ministerio, desempeñaron un papel determinante en las huelgas.
  313. 313 Los querellantes afirman que los participantes en las huelgas fueron objeto de las sanciones que se indican en el citado cuadro, además de la pérdida de remuneración correspondiente a las horas no trabajadas durante la huelga. Estos trabajadores sancionados también son víctimas de desventajas económicas y sociales, cuyos efectos perjudican a los trabajadores durante todo el tiempo que presten servicios en el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones.
  314. 314 Los querellantes dan las siguientes explicaciones sobre las citadas desventajas: a) Advertencia: tres advertencias justifican una reprensión; por lo demás, ésta es la única sanción que no da lugar inmediatamente ni a largo plazo a una pérdida económica. b) Reprensión: esta sanción entraña el aplazamiento del aumento normal de la remuneración todos los años, afectando, en consecuencia, tanto la duración pasada como futura de los servicios, ya que a cada escalón subsiguiente de la escala de aumento de salarios el trabajador sancionado se encuentra en un escalón más bajo que el de sus compañeros de trabajo, incluido el momento de su jubilación. En razón de que las pensiones de retiro representan una determinada proporción del sueldo final, su cuantía es también inferior respecto de estos trabajadores sancionados. c) Reducción de la paga: tratase en este caso de la sanción más grave que puede imponerse a los trabajadores como medida colectiva, ya que las demás sanciones de mayor gravedad implican que los trabajadores son dados de baja del trabajo a titulo temporal o permanente; si estas sanciones se impusieran como medida colectiva no se trabajaría en las oficinas de correos. La reducción habitual de la paga es del orden del 10 por ciento durante tres meses sucesivos, y las desventajas relacionadas con la reprensión también afectan a los trabajadores así sancionados. d) Suspensión de funciones: esta sanción se aplica habitualmente, por ejemplo, a los funcionarios sindicales titulares, y dura, con pérdida de la remuneración, etc., unos tres a seis meses. e) Destitución y des ido: el despido implica la pérdida permanente del puesto en el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones, en tanto que la destitución también entraña en si la pérdida del derecho a ocupar otro empleo público durante dos años.
  315. 315 Los querellantes declaran que otras diversas desventajas afectan a los huelguistas, y que se relacionan con cualquiera de las citadas sanciones, por ejemplo, a) discriminación en materia de ascenso y promoción profesionales. Los participantes en movimientos huelguísticos son objeto de una discriminación en cuanto a su ascenso y promoción a escalas salariales más elevadas. Esta sanción no solamente se aplica a los trabajadores que se declaren en huelga, sino también a los que hayan expresado su deseo de participar en la misma. b) Discriminación en materia de traslados. En los servicios nacionales del ministerio de Correos y Telecomunicaciones, los empleados que desean trabajar en determinadas zonas regionales por ser su lugar de nacimiento, por motivos familiares o de otra índole están obligados, en numerosos casos, a prestar servicios en otros lugares contra su voluntad. En tales casos, especialmente cuando se trata de personal recientemente contratado, habitualmente se prevé en las condiciones de trabajo en el momento de incorporarse a su empleo que el trabajador habrá de ser trasladado al lugar de su elección después de una determinada duración de sus servicios. No obstante, a los participantes en movimientos huelguísticos se les niega este derecho llegado el momento. c) Negativa del derecho a una recomendación oficial y a sus beneficios. Según la reglamentación, todas las personas que hayan prestado servicios en el Ministerio durante 30 años tienen derecho a que se les conceda una recomendación por sus prolongados años de servicio. Esa recomendación comprende un certificado de apreciación de los servicios prestados, ciertos beneficios económicos y prestaciones especiales de bienestar. Sin embargo, a los participantes en huelgas se les niega el derecho a esta recomendación. d) Desventajas al percibir una suma global-en concepto de indemnización de despido. La indemnización de despido se considera en el Japón como un pago aplazado de los salarios. En este sentido, las desventajas de que son objeto los trabajadores que participan en huelgas son de dos tipos. En primer lugar, la indemnización de despido se calcula proporcionalmente al último salario percibido en el servicio, y, consecuentemente, es más baja en el caso de los huelguistas, como se ha explicado anteriormente; en segundo lugar, esta indemnización se fija sobre la base de un aumento especial (es decir, dos escalones más en la escala de salarios), salvo en el caso de los huelguistas. e) Desventajas en materia de pensiones. El Ministerio de Correos y Telecomunicaciones aplica un sistema de pensiones comparable a los regímenes de los sistemas nacionales de seguridad social vigentes en otros numerosos países. A esta caja de pensiones contribuyen por partes iguales los empleadores y los trabajadores. No obstante, los trabajadores participantes en huelgas se encuentran en una situación desventajosa, ya que el cálculo de la remuneración pensionable se efectúa sobre la misma base que la de indemnización de despido (párrafo d) supra). Los trabajadores causan derecho a una pensión después de haber prestado veinte años de servicios. Pero aquellos que han sido suspendidos en sus funciones por haber participado en una huelga perciben una pensión más baja de la caja a la que han cotizado incluso durante la duración de esa suspensión de funciones.
  316. 316 Es de observar -insisten los querellantes- que la duración de estas huelgas o interrupciones del trabajo, en cuyo concepto se imponen las sanciones, es, en general, sólo de dos horas. Las huelgas que se registraron entre 1958 y 1963, respecto de las cuales se indica el número de sanciones impuestas en el citado cuadro, sólo duraron dos horas respecto de todos los huelguistas. Según los querellantes, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones sancionó en 1972 a 2.119 empleados sindicados, entre los cuales tres fueron despedidos y 10 suspendidos en sus funciones. Estos trabajadores participaron en dos huelgas que se declararon el 20 de abril de 1972 (dos horas) y el 27 de abril de 1972 (l día).
  317. 317 Por lo que se refiere a las pérdidas económicas que ha sufrido el ZENTEI en relación con estas sanciones, los querellantes indican que en el año 1971-1972 los gastos totales del fondo de ayuda se elevaron a 325.235.092 yens, y el total correspondiente a los últimos 15 años rebasa la cifra de 5.000 millones de yens. La contribución especial a este fondo representa aproximadamente una tercera parte de la contribución corriente de los afiliados sindicales.
• Respuesta del Gobierno
  318. 318 El ZENTEI afirma que aquellos trabajadores pertenecientes a las corporaciones públicas que han violado la prohibición de recurrir a actos de conflicto son víctimas de sanciones disciplinarias excesivamente graves. A este respecto, el Gobierno declara que los Convenios de la OIT núms. 87 y 98 no tratan de la cuestión del derecho a la huelga. Consecuentemente, el Gobierno japonés considera que esta cuestión corresponde al ámbito de aplicación de la legislación nacional que prohíbe los actos de conflicto de los trabajadores de las corporaciones públicas, etc., según la cual se imponen medidas como el despido o sanciones disciplinarias a aquellos trabajadores que violen estas disposiciones.
  319. 319 El Gobierno señala que los trabajadores de las corporaciones públicas, etc., incluidos los servicios de correos, no pueden cometer actos de conflicto en virtud de las disposiciones del artículo 17 de la ley RTCPEN. Sin embargo, declara el Gobierno, los miembros del ZENTEI participan regularmente en huelgas, no sólo conjuntamente con otros sindicatos afiliados al SOHYO, sino también todos los años a fines de diciembre, cuando el Correo tiene mayor trabajo. Los trabajadores del ZENTEI participan asimismo cada año en la "campaña de goce de vacaciones", que consiste en el hecho de que los trabajadores en forma masiva solicitan sus vacaciones anuales paralizando así efectivamente el servicio postal. Los trabajadores que cometan cualesquiera actos de conflicto en violación de esta prohibición pueden estar sujetos no solamente al despido en virtud de las disposiciones del artículo 18 de la citada ley, sino también a sanciones disciplinarias, en el caso de los trabajadores de la corporación pública, de conformidad con la ley correspondiente de la corporación pública, y en el caso de los trabajadores que trabajen en las empresas nacionales incluidos los servicios de correos, de conformidad con la ley de NPS. Esos trabajadores también pueden ser objeto de advertencias en virtud de los reglamentos de las corporaciones públicas, etc. En el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones, como en el caso de otras corporaciones públicas y empresas nacionales, se aplica un sistema de advertencias por el que el Ministro del ramo procede a una declaración oficial (Regla relativa a la advertencia contra los empleados de los servicios de correos). La medida de advertencia es diferente de las sanciones disciplinarias, esto es, es una especie de medida correctiva sin tener el carácter de una sanción, que ha de adoptarse para amonestar y prevenir a aquellos que cometan actos que no justifiquen la imposición de sanciones disciplinarias.
  320. 320 Como ejemplo de la sentencia dictada por el Tribunal Supremo relativa a las disposiciones de los artículos 17 y 18 de la ley RTCPEN, el Gobierno menciona la sentencia del Tribunal Supremo en plenario, de fecha 26 de octubre de 1966 (sentencia dictada en el caso del Sindicato Japonés de Trabajadores de Correos de la Central de Correos de Tokio). Según el Gobierno, esta sentencia modifica la sentencia precedente del Tribunal Supremo, y manifiesta que la disposición del artículo 1, párrafo 2, de la ley de sindicatos, que prevé la exención de responsabilidad penal en casos de actos de conflicto, es aplicable a todos estos cometidos por el personal de las corporaciones públicas, etc.; por otra parte, continúa diciendo el Gobierno, asimismo se declara en dicha sentencia que "el trabajo realizado por los empleados de las así llamadas cinco empresas nacionales y tres corporaciones públicas está, aunque en diversos grados y directa o indirectamente, actualmente relacionado en forma estrecha a los intereses de la vida nacional en su conjunto. De esta suerte, no cabe duda que cualquier suspensión de su trabajo puede perjudicar los intereses de dicha vida nacional y plantear a la vez graves problemas a la misma". De conformidad con esta sentencia, manifiesta el Gobierno, las disposiciones del artículo 17, párrafo l, de la ley RTCPEN, que prohíbe los actos de conflicto planteados por los trabajadores en las corporaciones públicas, etc., se ajustan a las disposiciones del artículo 28 de la Constitución del Japón, y los trabajadores que violen las disposiciones de dicho artículo 17 de la mencionada ley no queden eximidos de la responsabilidad civil, incluidos los despidos en virtud del artículo 18 de la misma ley.
  321. 321 El Gobierno declara que el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha llamado constantemente la atención de los trabajadores sobre el hecho de que éstos no pueden participar en actos de conflicto prohibidos por la ley. No obstante, continúa manifestando el Gobierno, el ZENTEI, que ha venido aplicando la política de "organizar reiteradamente enérgicas acciones directas (huelgas) rebasando los limites de la legislación positiva, según la concepción básica que el derecho a la huelga es algo que no se concede, sino que los trabajadores han de ganarlo gracias a su propia lucha (documento de orientación del ZENTEI sobre "las actividades del Comité especial de derechos sindicales" [8 de febrero de 1972]), ha llevado a cabo una serie de movimientos huelguísticos de conformidad con un programa establecido de antemano, haciendo caso omiso de la existencia de circunstancias inevitables, con vistas a que la ley RTCPEN, que prohíbe los actos de conflicto, se convierta en letra muerta.
  322. 322 El Ministerio de Correos y Telecomunicaciones, añade el Gobierno, ha tomado hasta la fecha medidas disciplinarias adecuadas y justas contra los dirigentes y participantes en movimientos huelguísticos, en virtud de las disposiciones de las mencionadas leyes, examinando cuidadosamente para ello el carácter y grado de las violaciones cometidas, y, en los casos en que el grado de participación en esas huelgas fue de menor importancia, se adoptaron medidas de advertencia, como las mencionadas anteriormente, en lugar de imponer sanciones disciplinarias. El Gobierno declara que no se da el caso de que se impongan intencionalmente medidas disciplinarias contra gran número de huelguistas o que se adopten a su respecto medidas graves, ni tampoco existe fundamento alguno en el alegato de que las medidas disciplinarias se adoptan como represalia contra el Sindicato o para socavarlo económicamente.
  323. 323 El Gobierno explica que la diferencia que se registra según los años en el número total de medidas disciplinarias se debe a la diferencia en el número creciente de huelgas (así como en el número de participantes y la duración de las mismas), así como el grado de participación de cada trabajador en estos movimientos huelguísticos. Cuando los trabajadores desaprueban las sanciones que se les imponen, se les garantiza el derecho (en virtud de las correspondientes leyes) de interponer un recurso ante la Dirección Nacional de Personal y ante los tribunales competentes. El Gobierno manifiesta además que es incorrecto alegar que el sistema de sanciones es inflexible o cada vez más severo. El Gobierno señala el ejemplo de la huelga de un día que se produjo en abril de 1952, la que dio lugar a una reducción del salario igual a una décima parte durante dos meses, mientras que una huelga similar en abril de 1973 sólo ocasionó la reducción de la décima parte durante un mes.
  324. 324 El Gobierno declara que nunca ocurre que los participantes en una huelga, por el mero hecho de esta misma participación, sufran desventajas, aparte de la pérdida de salario por las horas que no trabajen efectivamente durante la huelga; los despidos y otras medidas disciplinarias. No obstante, añade el Gobierno, cuando se requiere proceder a una evaluación de la hoja de servicios para aplicar los sistemas de aumentos de salarios, de ascensos y promociones, de traslados de puestos, de concesión de recomendaciones, etc., el hecho de que los trabajadores interesados hayan sido objeto de sanciones disciplinarias puede constituir una razón para llegar a la conclusión de que sus expedientes de servicios no son favorables. Todas las personas a quienes se han impuesto estas sanciones disciplinarias son objeto de una evaluación similar, independientemente de las razones que motiven tales sanciones, lo que significa que no solamente las personas que han sido objeto de medidas disciplinarias, por haber participado en actos de conflicto, son objeto de una evaluación especialmente desventajosa. En todo caso, declara el Gobierno, la anotación de una sanción en el legajo de un trabajador sólo se tiene en cuenta durante un periodo limitado en relación con las promociones y recomendaciones: un año en el caso de una reprimenda, dos años si hubo una reducción de salario y tres años si se ha impuesto una suspensión. Una vez expirados estos periodos ya no se tiene en cuenta el hecho de que un trabajador ha sido sancionado cuando se considera su promoción.
  325. 325 En relación con el alegato de que a los trabajadores a quienes se han impuesto sanciones se les aplaza el aumento anual de su remuneración y de que este trato desfavorable en materia salarial perdurará hasta su jubilación, el Gobierno manifiesta que estas consecuencias son el resultado de las características del sistema de salarios vigente en el Japón. En otras palabras, la cuantía del salario de un trabajador aumenta en proporción de la duración de sus servicios, fijándose un aumento determinado cada año (aumento periódico de la remuneración). En este caso, a toda persona que presente una buena hoja de servicios se le concede un aumento de salario que rebasa la cuantía normal (aumento especial de la remuneración), en tanto que a todo trabajador que presente una mala hoja de servicios se le concede un aumento de salario inferior a dicha suma normal (el así llamado aplazamiento del aumento periódico de la remuneración).
  326. 326 En el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones se aplica asimismo un sistema de esta naturaleza, de conformidad con los convenios colectivos vigentes (convenio colectivo sobre sistema de salarios, vigente desde el 1.° de abril de 1955, y convenio colectivo sobre normas de pérdida del derecho al aumento de la remuneración). El Gobierno manifiesta que si bien en el primero de los citados convenios se prevé que la remuneración de los empleados de los servicios de correos habrá de aumentarse periódicamente a razón de cuatro escalones por año, a condición de que cumplan sus obligaciones con buenos resultados, en el segundo convenio citado, concluido en cumplimiento de las condiciones del primer instrumento, se dispone que en el caso de un trabajador que ha sido objeto de sanciones disciplinarias, etc., el número de escalones correspondiente a su aumento periódico de remuneración será el número de escalones que se obtenga deduciendo cierto número de escalones de los cuatro escalones previstos, dependiendo ello del tipo y gravedad de las sanciones disciplinarias, etc.
  327. 327 Por lo que se refiere al sistema de aumento especial de la remuneración, el Gobierno declara que no se ha concluido hasta la fecha ningún convenio colectivo al respecto, a pesar de las propuestas formuladas por el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones desde 1968. Este Ministerio no considera conveniente en absoluto que a los trabajadores que han sido objeto de medidas disciplinarias no se brinde la oportunidad de recuperar los atrasos de sus aumentos de remuneración, ya que sus expedientes de servicios pueden ser excelentes en los años siguientes. Consecuentemente, el Ministerio ha propuesto al Sindicato la adopción de un sistema especial de aumento de salarios para modificar la práctica vigente al particular. Como resultado de las conversaciones celebradas entre el Sindicato y la Dirección en noviembre de 1972 sobre esta cuestión, el Gobierno manifiesta que se ha convenido en continuar estas conversaciones para determinar en qué forma podrían los trabajadores que han sido objeto de sanciones disciplinarias ser compensados de las desventajas que sufren respecto de su remuneración básica como resultado de tales medidas. El Gobierno sostiene, sin embargo, que el querellante ha rechazado sistemáticamente todo sistema de aumentos especiales propuesto por las autoridades, y, dado que la cuestión de salarios está sujeta a negociación colectiva de acuerdo con la ley sobre RTCPEN, el Ministerio no puede introducir una reforma salarial en este sentido sin la aprobación de los sindicatos. Por lo que se refiere a la suma global en concepto de indemnización de despido, a las pensiones de jubilación y a los aumentos de salarios, el Gobierno explica que, si bien pueden perjudicarse estas condiciones laborales en el caso de un trabajador que haya sido objeto de sanciones disciplinarias, sin embargo, no todo caso de participación en un movimiento de huelga se trata en la misma forma. En efecto, en cada caso, el Ministerio tiene presente el tipo y gravedad de la medida disciplinaria impuesta, independientemente de las razones que la justifiquen, al calcular la reducción de la cuantía de los pagos respectivos.
  328. 328 En su comunicación de 15 de octubre de 1973, el Gobierno explica que, aun cuando en el Informe del Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos no se menciona el problema de las sanciones disciplinarias dictadas contra las personas que han participado en actos conflictivos ilegales, tales sanciones fueron aplicadas en forma apropiada; en lo que concierne al problema de la recuperación de la demora en el pago de los aumentos periódicos, resultante de las sanciones, se están realizando actualmente consultas conforme a lo establecido en el acuerdo concluido entre el Gobierno y los sindicatos en abril de 1973.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 333. En todas estas circunstancias, el Comité presenta al Consejo de Administración ciertas recomendaciones, tanto sobre las cuestiones individuales examinadas en este informe como sobre el caso en su conjunto.
2. 334. En lo que concierne a las cuestiones individuales, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) respecto de los alegatos relativos a las negociaciones colectivas,
   • i) que recuerde la importancia que concede al principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deberían negociar de buena fe, especialmente cuando en el sector público o los servicios esenciales no está autorizado el recurso a la huelga;
   • ii) que recuerde que la existencia de una reglamentación aplicable a cuestiones que afectan al mismo tiempo a la dirección y explotación y a las condiciones de empleo no debería impedir, teniendo en cuenta el sistema en vigor en Japón, que se trate de alcanzar mejoras en la materia por vía de la negociación colectiva;
   • b) por lo que se refiere a los alegatos relativos a la discriminación ejercida contra el ZENTEI y sus afiliados, que llame la atención sobre los principios y las consideraciones expuestos en el párrafo 307 y que invite al Gobierno a que haga lo necesario para asegurar que no se produzcan actos de discriminación en lo que concierne al personal de correos y telecomunicaciones;
   • c) con respecto a los alegatos relativos a las sanciones disciplinarias contra los huelguistas, que recuerde la sugerencia hecha al Gobierno con respecto a la aplicación de tales sanciones, especialmente en cuanto a las desventajas permanentes en materia de remuneraciones que resultan de la aplicación de estas sanciones a los huelguistas y con respecto a las consecuencias perjudiciales que pueden tener para la carrera de los trabajadores interesados.