Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 93, 1967

1. 77. Ce cas a déjà été examiné par le Comité lors de ses sessions d'octobre 1962, novembre 1963, mai 1965 et février 1966. A sa session de février 1966, le Comité a présenté un autre rapport intérimaire au Conseil d'administration sur les allégations concernant les dispositions de la loi du Ghana sur les relations de travail dont il était encore saisi au paragraphe 163 de son quatre-vingt-septième rapport, qui a la teneur suivante:
2. 163. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de noter que la loi de 1958 sur les relations de travail dans sa teneur modifiée en 1959 et en 1960 a été abrogée et remplacée par la loi de 1965 sur les relations de travail;
   • b) de noter, en ce qui concerne les allégations relatives au monopole du Congrès des syndicats du Ghana, que la nouvelle législation semble avoir supprimé les restrictions imposées jusqu'ici à l'adhésion des syndicats au Congrès, ainsi que la nécessité d'obtenir le consentement du ministre à l'enregistrement de nouveaux syndicats;
   • c) de noter que l'ancienne clause, prévoyant l'affiliation obligatoire à un syndicat déterminé de personnes appartenant à une catégorie de travailleurs désignés dans le certificat de négociation collective, semble avoir été abrogée par la nouvelle loi;
   • d) de noter, au sujet des allégations concernant l'intervention dans les affaires internes du Congrès des syndicats, que les articles 5 (1), 5 (3) et 8 (1) de la loi de 1958 sur les relations de travail, telle qu'elle a été modifiée, ont été abrogés;
   • e) de prendre note du présent rapport intérimaire en ce qui concerne les allégations relatives à la reconnaissance légale des syndicats et à la réglementation du droit de grève, étant entendu que le Comité fera de nouveau rapport au Conseil d'administration lorsqu'il aura reçu les informations complémentaires qu'il a décidé de demander au gouvernement.
3. 78. Le présent rapport examine seulement les allégations principales dont il est question au paragraphe 163 e) du quatre-vingt-septième rapport précité du Comité. Ce rapport ayant été approuvé par le Conseil d'administration à sa 164ème session (février-mars 1966), la demande d'informations complémentaires sur certains points que posent ces allégations a été portée à l'attention du gouvernement du Ghana par une lettre en date du 8 mars 1966. Le gouvernement a répondu par une lettre datée du 20 avril 1966, qui n'est parvenue au B.I.T que le 23 mai 1966. Or le Comité se réunissait à la même date et il n'a pas pu examiner la réponse à sa dernière session.
4. 79. Le Ghana a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, qui est entrée en vigueur pour le Ghana le 2 juillet 1960. Le Ghana a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le 2 juin 1965, en sorte que cette convention est entrée en vigueur pour le Ghana le 2 juin 1966.

A. Allégations relatives à la reconnaissance juridique des syndicats

1. 80. A sa réunion de février 1966, la situation avait évolué de manière que le Comité devait considérer non les dispositions de la loi de 1958 sur les relations de travail, qui avait été modifiée (les allégations avaient été présentées en premier lieu à la lumière de cette loi), mais celles de la loi de 1965 sur les relations de travail qui avait abrogé et remplacé la loi précédente et ses amendements. Le Comité a consacré son attention particulièrement à la situation en ce qui concerne l'enregistrement des syndicats et la délivrance aux syndicats de certificats aux fins de négociations collectives.
2. 81. Comme la loi de 1965 ne paraissait pas contenir de dispositions sur l'enregistrement des syndicats, il est apparu au Comité qu'un syndicat aurait droit à l'enregistrement s'il se conformait à l'ordonnance de 1941 sur les syndicats, dans sa teneur modifiée. Le Comité se reporta donc aux dispositions de la loi de 1965 relatives aux demandes de certificat en qualité de négociateur par l'intermédiaire du Congrès des syndicats du Ghana. L'article 3 (1) de la loi de 1965 dispose que:
   • Le Congrès, agissant sur la demande d'un syndicat, chargera le greffier de délivrer un certificat agréant ledit syndicat en qualité de représentant pour mener, au nom de la catégorie professionnelle spécifiée dans le certificat, des négociations avec les employeurs des travailleurs qui en relèvent et, sous réserve des dispositions figurant à l'alinéa 4, le greffier sera tenu de donner suite à pareille demande.
   • L'article 3 (4) a la teneur suivante:
   • Plusieurs certificats d'homologation pourront être délivrés au même syndicat professionnel, étant entendu que le greffier s'abstiendra d'homologuer un syndicat à l'égard d'une catégorie de travailleurs si tout ou partie de celle-ci fait l'objet d'un certificat d'homologation d'un autre syndicat.
   • L'article 3 (5) prévoit que:
   • Tout certificat délivré en vertu du présent article produit ses effets, même si certains des travailleurs de la catégorie qui y est spécifiée ne sont pas membres du syndicat intéressé.
   • L'article 3 (7) dispose ce qui suit:
   • Après la délivrance du certificat prévue par le présent article, le greffier pourra, à la demande du syndicat visé par ce certificat ou de l'organisation patronale intéressée, après consultation avec le syndicat et l'organisation, retirer à tout moment ledit certificat sans préjudice du droit qu'a ce même syndicat de présenter une demande en vue d'obtenir un nouveau certificat, en vertu du présent article.
3. 82. Le Comité a noté que la nouvelle loi ne définit pas les normes permettant de déterminer la représentativité d'un syndicat et n'établit aucune règle quant au degré requis de cette représentativité pour permettre à celui-ci d'obtenir un certificat en vertu des dispositions de l'article 3 (1). Le Comité ne dispose donc d'aucune information quant aux critères appliqués en la matière. En outre, étant donné les dispositions de l'article 3 (4), il n'est pas en mesure de savoir si un nouveau syndicat, qui se ferait enregistrer conformément aux dispositions de l'ordonnance sur les syndicats et qui grouperait un plus grand nombre de travailleurs d'une catégorie donnée que ne le fait un autre syndicat possédant déjà le certificat de négociation collective pour cette même catégorie professionnelle, ne pourrait obtenir le certificat, du fait qu'il est plus représentatif.
4. 83. Le Comité a également noté que, lorsqu'une demande d'enregistrement est présentée aux termes de l'ordonnance de 1941 sur les syndicats professionnels, telle qu'elle a été modifiée, le greffier doit, en vertu de l'article 11(3) de l'ordonnance, examiner en premier lieu les observations et les objections soumises, le cas échéant, par le commissaire au travail ou par certaines autorités, ainsi que toutes autres objections qui auraient été portées à sa connaissance et, conformément à l'article 12 (1) d), il n'enregistrera pas le syndicat avant d'acquérir, entre autres choses, la conviction que d'éventuelles objections soulevées en vertu de l'article 11 (3) ne sont pas suffisamment fondées pour entraîner un refus d'enregistrement. Comme l'ordonnance ne précise pas les critères selon lesquels des objections valables peuvent être formulées, le Comité n'est pas en mesure de savoir, par exemple, si le fait qu'un syndicat groupant une même catégorie de travailleurs que groupe ou se propose de grouper un autre syndicat en voie d'enregistrement, ou encore que le syndicat agréé possède, en vertu de l'ordonnance de 1965 sur les relations de travail, un certificat de négociation collective pour cette même catégorie de travailleurs, constituerait une objection suffisamment fondée pour justifier un refus du greffier d'enregistrer le nouveau syndicat, aux termes de l'ordonnance sur les syndicats professionnels.
5. 84. Dans ces conditions, le Comité a décidé de prier le gouvernement de bien vouloir clarifier la situation en ce qui concerne l'enregistrement ou la délivrance de certificats à de nouveaux syndicats, à la lumière des observations contenues aux paragraphes 82 et 83 ci-dessus.
6. 85. Dans sa communication en date du 20 avril 1966, le gouvernement relève que l'article 3 (1) de la loi de 1965 a un caractère obligatoire. Si un syndicat formule une demande de certificat, le Congrès est tenu de demander au greffier de l'établir et le greffier est obligé de satisfaire à la demande. Il n'y a aucun critère concernant le degré de représentativité requis; le seul critère est la décision elle-même, prise librement par le syndicat, de présenter la demande. Le gouvernement précise que, selon l'article 3 (4), «même si un autre syndicat qui aurait été plus qualifié pour obtenir le certificat se forme », il n'a pas le droit de se substituer à l'autre tant que le certificat existant reste en vigueur. Toutefois, l'article 3 (7) autorise le retrait du certificat sur la demande du syndicat auquel il a été accordé. En conséquence, si, après avoir obtenu le certificat demandé, un syndicat estime qu'il existe un autre syndicat mieux qualifié pour l'obtenir, le titulaire du certificat et le syndicat mieux qualifié peuvent négocier librement afin que le certificat soit retiré au premier et attribué au deuxième, «jugé plus qualifié » pour l'obtenir. Le gouvernement estime qu'une telle procédure ne saurait, dans la pratique, léser en aucune façon l'un ou l'autre syndicat, étant donné qu'ils peuvent convenir entre eux en toute liberté de la décision à prendre dans l'intérêt de la catégorie de travailleurs intéressée.
7. 86. En ce qui concerne la question de l'enregistrement, le gouvernement précise que, si un syndicat remplit les conditions des articles 8 et 11(1) de l'ordonnance de 1941 sur les syndicats, dans sa teneur modifiée, le greffier est tenu de l'enregistrer aux termes des dispositions de l'article 11 (2), (3), (4) et (5) de ladite ordonnance, sous réserve que l'enregistrement ne soit pas contraire aux dispositions de l'article 12 (1) a), b) et c).
8. 87. Par conséquent, en ce qui concerne la question de la délivrance d'un certificat, le gouvernement confirme qu'une fois qu'un syndicat a un certificat de négociation collective l'homologuant pour mener des négociations en qualité de représentant d'une catégorie particulière de travailleurs (aucun critère de représentativité n'est exigé pour obtenir de représenter exclusivement cette catégorie de travailleurs), il ne peut pas être remplacé par un syndicat plus nouveau, même s'il est plus représentatif, à moins de décider de son propre gré de demander le retrait de son propre certificat. Selon la loi de 1965 sur les relations de travail, cependant, aucun syndicat, si représentatif soit-il, n'est habilité à entrer en négociation collective au nom de ses membres, à moins d'être titulaire d'un certificat à cette fin.
9. 88. Le Comité a déjà fait ressortir, au cours de débats sur le cas présent, l'importance qu'il a toujours attachée au fait que le droit de négocier librement avec les employeurs au sujet des conditions de travail constitue un élément essentiel de la liberté syndicale et au principe selon lequel les syndicats devraient avoir le droit, par le moyen de négociations collectives ou par tout autre moyen légal, de chercher à améliorer les conditions de vie et de travail de ceux qu'ils représentent. En outre, l'article 4 de la convention (no 98) concernant l'application des principes du droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ratifiée par le Ghana, prévoit que « des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives, entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi ».
10. 89. Un nouvel élément de la situation réside dans le fait que, depuis le 2 juin 1966, la convention (no 87) concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, est entrée en vigueur pour le Ghana à la suite de sa ratification le 2 juin 1965. L'article 3 de cette convention dispose que les travailleurs et les employeurs ont le droit d'organiser leur gestion et de formuler leur programme d'action et l'article 8, paragraphe 2, prévoit que la législation nationale ne devra pas porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues à l'article 3.
11. 90. Le Comité a déjà fait ressortir à propos du présent cas que, s'il n'est pas forcément incompatible avec l'article 3 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de prévoir la délivrance au syndicat le plus représentatif d'une unité donnée d'un certificat en qualité de négociateur exclusif pour cette unité, encore faut-il qu'un certain nombre de garanties soient assurées. Plusieurs pays, qui ont établi ce système, ont estimé indispensable, ajoutait le Comité, que ces garanties comprennent notamment a) la délivrance du certificat par une autorité indépendante; b) le choix de l'organisation représentative par un vote majoritaire des travailleurs composant l'unité considérée; e) le droit pour une organisation qui n'obtient pas un nombre suffisant de voix de demander un nouveau vote après une période donnée; d) le droit pour une organisation autre que les organisations agréées de demander un nouveau scrutin à l'expiration d'une période déterminée (qui est souvent de douze mois) écoulée depuis le scrutin précédent. Les trois dernières de ces garanties ne semblent pas figurer dans la législation actuelle du Ghana.
12. 91. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement du Ghana sur l'importance qu'il attache aux principes énoncés dans le paragraphe 88 ci-dessus ainsi qu'à l'article 4 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et aux articles 3 et 8 (2) de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui ont toutes deux été ratifiées par le Ghana; d'exprimer l'opinion qu'eu égard aux considérations contenues aux paragraphes 87 et 90 ci-dessus le gouvernement du Ghana amendera sa législation en ce qui concerne l'octroi de certificats à des syndicats comme agents exclusifs en matière de négociation collective, afin de donner pleinement effet aux principes énoncés ci-dessus; de prier le gouvernement du Ghana de tenir le Conseil d'administration au courant des mesures législatives qu'il pourra prendre ou se proposer de prendre à cet égard.
13. 92. En ce qui concerne la question de l'enregistrement selon l'ordonnance de 1941 sur les syndicats, dans sa teneur modifiée, le gouvernement confirme que, parmi les dispositions de cette ordonnance qui doivent être remplies avant qu'un nouveau syndicat puisse être enregistré, figurent celles des articles 11 (3) et 12 (1) d) de cet instrument. Comme le Comité l'a observé à sa réunion de février 1966, lorsqu'une demande d'enregistrement d'un syndicat est présentée aux termes de l'ordonnance de 1941 sur les syndicats professionnels, telle qu'elle a été modifiée, le greffier doit, en vertu de l'article 11(3) de l'ordonnance, examiner en premier lieu les observations et les objections soumises, le cas échéant, par le commissaire au travail ou par certaines autorités, ainsi que toutes autres objections qui auraient été portées à sa connaissance et, conformément à l'article 12 (1) d), il n'enregistrera pas le syndicat avant d'acquérir, entre autres choses, la conviction que d'éventuelles objections soulevées en vertu de l'article 11 (3) (s'il y en a) ne sont pas suffisamment fondées pour entraîner un refus d'enregistrement. Comme l'ordonnance ne précise pas les critères selon lesquels des objections valables peuvent être formulées, le Comité n'est pas en mesure de savoir, par exemple, si le fait qu'un syndicat groupant une même catégorie de travailleurs que le fait ou se propose de le faire un autre syndicat en voie d'enregistrement, ou encore que le syndicat possède, en vertu de l'ordonnance de 1965 sur les relations de travail, un certificat de négociation collective, pour cette même catégorie de travailleurs, constituerait une objection suffisamment fondée pour justifier un refus du greffier d'enregistrer le nouveau syndicat, aux termes de l'ordonnance sur les syndicats professionnels. Selon l'ordonnance, l'enregistrement des syndicats est obligatoire; un syndicat qui ne présente pas une demande d'enregistrement dans un délai fixé après s'être formé ou à qui l'enregistrement a été refusé ou dont l'enregistrement a été annulé est illégal à moins d'être dissous. Dans ces conditions, le Comité a demandé au gouvernement de bien vouloir clarifier la situation à cet égard, mais la réponse fournie par le gouvernement le 20 avril 1966 n'apporte aucun élément nouveau d'information permettant au Comité de faire le point de la situation.
14. 93. Depuis, ainsi qu'il est dit plus haut, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, est entrée en vigueur pour le Ghana le 2 juin 1966. L'article 2 de cette convention dispose que les travailleurs et les employeurs, sans distinction d'aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, et l'article 8, paragraphe 2, que la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues à l'article 2 de la convention.
15. 94. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement du Ghana sur l'importance qu'il attache aux principes énoncés aux articles 2 et 8 (2) de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui a été ratifiée par le Ghana; de suggérer au gouvernement, eu égard aux dispositions des articles 2 et 8 (2) de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mentionnés au paragraphe 93 ci-dessus, de modifier sa législation de manière à définir clairement la nature des objections justifiant, de la part du fonctionnaire chargé de l'enregistrement, le refus d'enregistrer un syndicat et, en particulier, à établir sans ambiguïté que des objections fondées sur des motifs tels que ceux qui sont mentionnés au paragraphe 92 ci-dessus ne sauraient justifier un refus.
    • Allégations relatives à la réglementation du droit de grève
16. 95. Ces allégations se fondaient sur les dispositions de l'article 28 de la loi de 1958 sur les relations de travail qui imposaient à titre temporaire des restrictions au droit de grève des travailleurs appartenant à des syndicats agréés, tandis que l'article 29 défendait aux travailleurs appartenant à des syndicats non agréés de faire la grève dans n'importe quelle circonstance, malgré que ces syndicats ne puissent participer à des procédures réglementaires de conciliation et d'arbitrage. A sa session de mai 1965, le Comité a recommandé au Conseil d'administration de prendre acte d'une communication dans laquelle le gouvernement déclarait qu'il avait l'intention d'abroger l'article 29 de la loi de 1958.
17. 96. La loi de 1958 a été remplacée par la loi de 1965 sur les relations de travail. A sa session de février 1966, le Comité a relevé que les dispositions de l'article 21 de la nouvelle loi frappent les grévistes de restrictions temporaires en attendant le recours aux procédures instituées par la loi pour le règlement des litiges. Lesdites restrictions semblent applicables lorsqu'il s'agit de grèves organisées par des travailleurs appartenant à une catégorie spécifiée dans un certificat de négociation collective, mais il ne semble pas y avoir d'indications quant à l'exercice du droit de grève des travailleurs n'appartenant pas à cette même catégorie. Le Comité a prié le gouvernement de bien vouloir préciser, s'il en existe encore, les distinctions en ce qui concerne l'exercice du droit de grève entre les travailleurs qui appartiennent à une catégorie spécifiée dans un certificat de négociation collective et les autres.
18. 97. Dans sa communication en date du 20 avril 1966, le gouvernement déclare que, dans la pratique, les seuls travailleurs qui pourront désirer faire grève dans les conditions définies dans la loi sont ceux qui n'auront pas obtenu satisfaction pour des réclamations soumises à l'arbitrage et autres procédures réglementaires en cas de conflit et que tout autre travailleur qui se met en grève lors d'un conflit le fait par sympathie avec ceux qui s'estiment lésés. Par conséquent, déclare le gouvernement, s'il est illégal pour des travailleurs appartenant à un syndicat agréé de faire grève, sans recourir aux procédures réglementaires, les travailleurs n'appartenant pas à un syndicat agréé qui participent à une telle grève illicite seront traités comme soutenant l'action illégale des travailleurs appartenant à un syndicat agréé. L'article 21 ne doit donc pas être interprété, selon le gouvernement, comme autorisant les travailleurs n'appartenant pas à un syndicat agréé à se mettre illégalement en grève.
19. 98. Tout en remerciant le gouvernement pour ses explications, le Comité estime qu'elles ne répondent pas entièrement aux préoccupations du Comité. La situation des travailleurs appartenant à une catégorie spécifiée dans un certificat de négociation collective paraît être claire - il leur est interdit de se mettre en grève avant d'avoir recouru aux procédures réglementaires prévues dans la loi et qui est le droit exclusif des travailleurs faisant partie de tels syndicats. Le Comité relève également qu'une grève de sympathie à l'égard d'un mouvement illégal de membres d'un syndicat agréé peut aussi être considérée comme illégale. Mais ce que le Comité désirait comprendre était la chose suivante: Quelles sont les situations respectives, quant à l'exercice du droit de grève, des membres du syndicat agréé et des travailleurs appartenant à un syndicat non agréé (qui, de ce fait, ne peuvent recourir aux procédures réglementaires de conciliation) qui se mettent en grève non par sympathie mais parce que la grève est pour eux le seul moyen d'obtenir la satisfaction de leurs revendications économiques?
20. 99. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de suggérer au gouvernement du Ghana de revoir les dispositions de sa législation relatives aux grèves en vue de garantir que les membres des syndicats non agréés ne sont pas traités différemment de ceux des syndicats agréés.