Observation (CEACR) - adopted 2023, published 112nd ILC session (2024)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ecuador (Ratification: 1967)

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La commission prend note de la réponse partielle du gouvernement aux observations de 2022 de la Confédération syndicale internationale (CSI). La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à propos des allégations de détention de manifestants ayant participé à une grève nationale en 2021. La commission note que dans son rapport, le gouvernement répond aux observations conjointes de la Fédération des travailleurs du secteur pétrolier de l’équateur (FETRAPEC), de l’Union nationale des enseignants (UNE) et de l’Internationale des services publics (ISP) en Équateur, envoyées en 2022. En outre, elle note que les observations conjointes de la FETRAPEC, de l’ISP-Équateur et du Front unitaire des travailleurs (FUT), reçues le 31 août 2023, traitent de manière approfondie de questions que la commission examine dans le présent commentaire; indiquent que le retard dans l’enregistrement des nouveaux conseils de direction des organisations syndicales est devenu un problème récurrent qui les empêche de fonctionner correctement; et soulignent le refus d’enregistrer des organisations syndicales pour des raisons qui ne sont prévues ni dans la Constitution ni dans la loi. La commission note que selon la FETRAPEC, l’ISP-Équateur et le FUT, le projet de loi intitulé «loi organique sur l’emploi» qui, selon elles, transgressait les commentaires de la commission, a été retiré. En outre, elles font savoir que le 3 mai 2023, le décret exécutif no 730 a été publié et ordonne aux forces armées d’entreprendre des actions de répression du crime organisé; or, elles signalent que le décret pourrait s’appliquer à des tentatives de mobilisation et de lutte sociale ouvrière. La commission prie le gouvernement d’envoyer ses commentaires à propos des points susmentionnés.

Assistance technique. Mission de contacts directs. La commission rappelle que la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après, la «Commission de la Conférence») a examiné l’application de la convention par l’Équateur en juin 2022. À cette occasion, elle a invité le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau et lui a demandé d’accepter une mission de contacts directs. La commission note que le gouvernement indique que compte tenu du contexte politique actuel dans le pays et du changement de gouvernement, le ministère du Travail reprendra le dialogue et se coordonnera avec le Bureau en 2024 en vue d’organiser une éventuelle mission de contacts directs. La commission exprime le ferme espoir que la mission de contacts directs demandée par la Commission de la Conférence ait lieu le plus rapidement possible et espère également que le gouvernement se prévaudra de l’assistance technique du Bureau, s’attendant à ce que celle-ci l’aide à progresser dans l’adoption de mesures concrètes, effectives et assorties de délais, en consultation avec les partenaires sociaux, pour mettre sa législation en conformité avec la convention en ce qui concerne les points mentionnés ci-dessous.

Droits syndicaux et libertés publiques. Assassinat d’un syndicaliste. Dans son dernier commentaire, la commission avait déploré l’assassinat, le 24 janvier 2022, de Sandro Arteaga Quiroz, secrétaire du Syndicat des travailleurs du gouvernement provincial de Manabí, et avait prié instamment le gouvernement de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour établir les responsabilités et punir les auteurs de ce crime. Elle note que le gouvernement indique avoir consulté le bureau du procureur général qui lui a transmis des informations relatives aux délits dans lesquels M. Arteaga Quiroz était cité en tant que plaignant. La commission constate que la FETRAPEC, l’ISP-Équateur et le FUT signalent que le bureau du procureur général a ouvert une enquête depuis le 25 février 2022, mais qu’aucune procédure judiciaire n’a pour autant été entamée, ce qui démontre, selon les organisations, le manque de diligence de l’État. La commission note avec regret le manque de progrès dans l’enquête et souligne une nouvelle fois la nécessité que des enquêtes judiciaires indépendantes soient promptement menées pour éclaircir complètement les faits et ainsi déterminer les responsabilités, sanctionner les coupables et prévenir la répétition de tels actes. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour établir les responsabilités et punir les auteurs de ce crime. Elle le prie de fournir des informations à cet égard.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 2 de la convention. Nombre requis de travailleurs excessivement élevé (30) pour constituer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise. Possibilité de constituer des organisations syndicales par branche d’activité. Depuis plusieurs années, la commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité de réviser les articles 443, 449, 452 et 459 du Code du travail pour abaisser le nombre minimum d’affiliés requis pour créer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise, et pouvoir constituer des organisations syndicales de premier niveau regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises. La commission constate que dans son rapport, le gouvernement ne fait pas référence à la révision des articles relatifs au nombre de travailleurs requis pour constituer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise, bien que la commission ait précédemment noté la position de plusieurs syndicats selon laquelle le nombre d’au moins 30 est disproportionné et déraisonnable compte tenu de la structure des entreprises équatoriennes. Par ailleurs, elle observe que la FETRAPEC, l’ISP-Équateur et le FUT indiquent que d’après les données fournies par le ministère du Travail, en 2022, les plus grandes entreprises ne représentaient que 0,5 pour cent des lieux de travail et qu’il serait impossible de constituer des organisations syndicales dans plus de 90 pour cent des unités de production du pays. Les organisations syndicales soulignent aussi qu’il est impératif de garantir la possibilité d’organiser les travailleurs indépendants et les travailleurs informels. Pour ce qui est de la création d’organisations qui rassemblent des travailleurs de différentes entreprises, dans son commentaire précédent, la commission avait pris note avec intérêt que, conformément à un arrêt rendu en 2021, le ministère du Travail a reçu l’ordre d’enregistrer l’Association syndicale des travailleurs agricoles bananiers et paysans (ASTAC) en tant que syndicat de branche, même s’il rassemblait des travailleurs de différentes entreprises, et le ministère a également reçu l’ordre de réglementer l’enregistrement des syndicats par branche d’activité. Elle constate qu’au début de 2022, le ministère a bien enregistré l’ASTAC en tant que syndicat de branche. La commission avait aussi noté que le ministère du Travail et le bureau du procureur général avaient déposé un recours extraordinaire en protection contre cette décision pour défaut de motivation, absence de sécurité juridique et non-respect de la procédure régulière. Elle note que selon les indications du gouvernement, de la FETRAPEC, de l’ISP-Équateur et du FUT, ce recours est toujours en instance devant la Cour constitutionnelle. Par ailleurs, selon la FETRAPEC, l’ISP-Équateur et le FUT, le gouvernement n’a pas intégralement respecté l’arrêt puisqu’il a refusé de réglementer l’établissement de syndicats de branche en déclarant que la décision relative à l’enregistrement de l’ASTAC ne s’applique qu’aux parties concernées et ses effets juridiques ne s’étendent pas au-delà. La commission observe que ces questions ont été abordées par le Comité de la liberté syndicale lors de l’examen du cas no 3148, en mars 2017 et en octobre 2019 (rapports nos 381 et 391), et du cas no 3437, en octobre 2023 (rapport no 404). Le comité a alors regretté que, malgré ses recommandations et le suivi effectué par la commission, tant la législation du pays que la pratique du ministère du Travail ne permettent toujours pas la constitution d’organisations syndicales de premier niveau composées de travailleurs de différentes entreprises. Rappelant une nouvelle fois qu’en vertu des articles 2 et 3 de la convention, les travailleurs doivent pouvoir constituer, s’ils le souhaitent, des organisations de premier plan à un niveau supérieur à celui de l’entreprise, la commission exprime à nouveau le ferme espoir que l’arrêt susmentionné contribue à permettre la constitution d’organisations syndicales par branche d’activité. La commission espère aussi que l’appréciation qu’elle a formulée sur cette évolution importante dans l’application de la convention sera portée à la connaissance de la Cour constitutionnelle de justice. Elle prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour réviser les articles susmentionnés dans le sens indiqué et d’indiquer toute évolution à cet égard. La commission prie aussi le gouvernement de transmettre des informations sur la procédure en instance devant la Cour constitutionnelle concernant le recours extraordinaire en protection et d’indiquer si les travailleurs indépendants et informels jouissent des droits prévus par la convention, en précisant les dispositions législatives pertinentes.

Article 3. Délais obligatoires pour organiser des élections syndicales. La commission demande depuis un certain temps au gouvernement de modifier l’article 10 c) du Règlement des organisations de travail no 0130 de 2013, qui dispose que la direction syndicale d’une organisation perd ses attributions et ses compétences si elle n’organise pas des élections dans un délai de 90 jours après l’expiration du mandat défini par les statuts de l’organisation, l’objectif étant que, dans le respect des règles démocratiques, ce soient les statuts des organisations qui définissent les conséquences d’un éventuel retard des élections syndicales. La commission note que le gouvernement fait état d’un projet de réforme du règlement, et notamment de son article 10 c), que le ministère du Travail examine actuellement et indique qu’il fera part de l’évolution de la situation. D’après la FETRAPEC, l’ISP-Équateur et le FUT, le gouvernement a répété à plusieurs reprises que les organisations syndicales peuvent convenir dans leurs statuts de la manière de procéder en cas de vacance de direction, dans le respect du droit des organisations d’élaborer leurs statuts et d’organiser leur gestion, mais lors de la révision des statuts, il exige que le conseil de direction n’ait la possibilité de prolonger son mandat qu’«en cas de force majeure dûment attestée». Ainsi, toujours d’après les organisations syndicales, la vacance de direction due au fait que des élections n’ont pas eu lieu dans le délai établi dans le règlement susmentionné a des conséquences sur les fédérations et les confédérations. Le ministère du Travail refuse en effet de reconnaître les décisions d’organisations dont le «conseil de direction n’a pas été enregistré», ce qui limite donc les capacités d’action des organisations de second et de troisième niveaux. Rappelant qu’en vertu de l’article 3 de la convention, les élections syndicales constituent une affaire interne des organisations et elles doivent être régies par les statuts de ces dernières, et notant que les conséquences prévues par le règlement en cas d’inobservation de ses délais – perte des attributions et des compétences de la direction syndicale – comportent un risque grave de paralyser la capacité d’action syndicale et de limiter la capacité d’action des organisations de second et troisième niveaux, la commission exprime une nouvelle fois le ferme espoir que le projet de réforme tienne compte de ses commentaires et que l’article en question soit modifié dans le sens indiqué. La commission prie le gouvernement de faire part de toute évolution à cet égard.

Obligation d’être équatorien pour être dirigeant syndical. La commission rappelle qu’en 2015, elle avait noté que l’article 49 de la loi pour la justice au travail avait modifié l’article 459(4) du Code du travail et supprimé la condition d’être de nationalité équatorienne pour faire partie du conseil de direction du comité d’entreprise. Dans son commentaire formulé en 2021, elle avait pris note d’un arrêt rendu en 2018 déclarant l’inconstitutionnalité de l’article 49 au motif qu’il violait le principe de l’autonomie syndicale en disposant que la législation détermine la composition des organes de direction des comités d’entreprise et les personnes qui ont le droit de voter pour les élire. La commission avait alors noté avec regret qu’en corollaire de la déclaration d’inconstitutionnalité, l’article 459(4) du Code de travail était revenu à son libellé initial exigeant de disposer de la nationalité équatorienne pour être membre de la direction du comité d’entreprise. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les arrêts de la Cour constitutionnelle sont définitifs et sans appel, la constitution garantit la jouissance des droits des personnes sur un pied d’égalité aux ressortissants nationaux et étrangers nationalisés, et, parmi les droits garantis, figure celui d’élire et d’être élu. Elle rappelle que le gouvernement avait précédemment indiqué qu’il faut être de nationalité équatorienne pour participer à au conseil de direction d’un comité d’entreprise, mais non pour être dirigeant ou membre d’autres types d’association. À cet égard, la commission avait noté que, selon le Code du travail, le comité d’entreprise est l’une des formes que peuvent prendre les organisations syndicales dans l’entreprise. Elle souligne à nouveau qu’en vertu de l’article 3 de la convention toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs doivent jouir du droit d’élire librement leurs représentants. En outre, la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeant syndical si les statuts et règlements des organisations le permettent, à tout le moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil. Par conséquent, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de modifier l’article 459(4) du Code du travail et de faire part de toute évolution à cet égard. Elle invite également le gouvernement à porter les commentaires de la commission à cet égard à l’attention de la Cour constitutionnelle.

Élections de travailleurs non affiliés au conseil de direction du comité d’entreprise. La commission avait attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de réviser l’article 459(3) du Code du travail, qui prévoit que la direction d’un comité d’entreprise se compose de toute personne qui travaille, affiliée ou non, et qui se présente sur les listes pour être élue. Elle avait noté que l’arrêt susmentionné de la Cour constitutionnelle de 2018 avait également eu une incidence sur le libellé de l’article 459(3), lequel était revenu à sa formulation initiale ne prévoyant pas la possibilité pour les travailleurs non syndiqués de participer aux élections des comités d’entreprise. La commission note que le gouvernement indique que les arrêts de la Cour constitutionnelle sont définitifs et sans appel, et estime qu’il est nécessaire de maintenir le dialogue tripartite pour déterminer la viabilité d’une éventuelle révision du texte en vigueur. Prenant dûment note de ces informations, la commission prie une nouvelle fois le gouvernement de tenir des consultations avec les partenaires sociaux au sujet de la nécessité de revoir l’article 459(3) du Code du travail pour le rendre pleinement conforme au principe de l’autonomie syndicale. Elle le prie de faire part de toute évolution à cet égard.

Application de la convention dans le secteur public

Article 2. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations. La commission avait noté que, si l’article 11 de la loi organique de 2017, portant réforme de la législation qui régit le secteur public (ci-après, la «loi organique de réforme»), reconnaît le droit des fonctionnaires de s’organiser, certaines catégories de personnel en sont exclues, en particulier les fonctionnaires sous contrat de services occasionnels, ceux qui peuvent être recrutés et licenciés librement et ceux qui sont nommés à des fonctions pour une durée déterminée dans le cadre d’un mandat légal. Rappelant qu’en vertu des articles 2 et 9 de la convention, à la seule exception possible des membres de la police et des forces armées, tous les travailleurs ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’y affilier, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention. Notant avec regret que le gouvernement n’a fourni aucune information à cet égard, la commission le prie à nouveau instamment de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention afin que, à la seule exception possible des membres de la police et des forces armées, tous les travailleurs aient le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’y affilier. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur toute mesure prise en ce sens.

Droit des travailleurs, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix. Organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires. La commission avait noté que, conformément aux dispositions de la loi organique de réforme, les comités de fonctionnaires, qui doivent affilier la majorité absolue du personnel d’une institution publique, sont chargés de défendre les droits des fonctionnaires et sont les seuls à pouvoir déclarer une grève. Alors que le gouvernement avait indiqué qu’au moment de constituer leurs organisations, les fonctionnaires ont le droit de rédiger leurs statuts qui peuvent établir les moyens de défense de leurs intérêts, la loi organique de réforme dispose que les comités de fonctionnaires sont chargés de défendre les droits des fonctionnaires et sont les seuls à pouvoir déclarer une grève. Soulignant que toutes les organisations de fonctionnaires doivent pouvoir bénéficier des garanties énoncées dans la convention, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires et d’indiquer les moyens dont elles disposent pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres. La commission note une nouvelle fois avec regret que le gouvernement n’a pas fourni ces informations et le prie à nouveau de communiquer les renseignements demandés. Rappelant qu’en vertu de l’article 2 de la convention, le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas et qu’aucune organisation de fonctionnaires ne devrait être privée des moyens indispensables pour défendre les intérêts professionnels de ses membres, organiser sa gestion et ses activités et formuler son programme d’action, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation ne limite pas la reconnaissance du droit d’organisation aux comités de fonctionnaires en tant que seule forme d’organisation.

Article 3. Droit des syndicats de travailleurs et des associations de fonctionnaires d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action. La commission avait attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal qui prévoit des peines d’un à trois ans d’emprisonnement en cas de suspension d’un service public ou d’entrave à sa prestation normale, pour que les travailleurs qui organisent une grève pacifique ne soient pas passibles de sanctions pénales. La commission note que le gouvernement indique que la procédure permettant aux fonctionnaires d’accéder au droit de grève est régie au chapitre III (Droit de grève) de la loi organique sur le service public et renvoie aux dispositions de la loi relatives à la déclaration d’illégalité des grèves, précisant que l’État n’intervient sur le plan pénal qu’en dernier ressort. La commission note avec regret que d’après les informations fournies par le gouvernement, il semble qu’aucun progrès n’ait été réalisé dans la prise en compte de ses commentaires. Elle rappelle que plusieurs organisations syndicales avaient précédemment indiqué que l’article 346 du Code organique intégral pénal était invoqué pour criminaliser la protestation sociale. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal dans le sens indiqué et, en attendant que de telles mesures soient prises, elle le prie de veiller à ce que cet article ne soit pas utilisé pour criminaliser les protestations sociales.

Article 4. Dissolution d’organisations de fonctionnaires par la voie administrative. Rappelant que l’article 4 de la convention interdit la dissolution ou la suspension par voie administrative des associations de fonctionnaires, la commission avait prié instamment le gouvernement de veiller à ce que les dispositions du décret no 193, qui inclut la réalisation d’activités politiques partisanes en tant que motif de dissolution et prévoit la dissolution administrative, ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires dont le but est de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi organique de réforme dispose que les organisations de fonctionnaires ne peuvent être dissoutes que par décision de justice. Elle rappelle que la FETRAPEC, l’ISPÉquateur et d’autres organisations avaient signalé que même si la disposition du décret no 193 incluant la réalisation d’activités politiques partisanes en tant que motif de dissolution a été déclarée inconstitutionnelle en 2022 et si le décret no 193 réglemente les organisations sociales et non les organisations syndicales, le gouvernement applique néanmoins les motifs de dissolution forcée des organisations sociales aux organisations syndicales parce qu’il considère qu’il s’agit d’organisations de la «société civile» et non d’organisations syndicales. À la lumière de ce qui précède et rappelant que l’article 4 de la convention interdit la dissolution ou la suspension par voie administrative des associations de fonctionnaires, la commission prie instamment le gouvernement de veiller à ce que les dispositions du décret no 193 ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires dont le but est de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres.

Dissolution administrative de l’Union nationale des enseignants (UNE). Après avoir pris note de l’enregistrement d’organisations sociales liées à l’UNE (qui a été dissoute en 2016 par un acte administratif émis par le sous-secrétariat à l’éducation), la commission avait prié le gouvernement: i) d’indiquer si l’enregistrement de l’UNE-E auprès du sous-secrétariat à l’éducation du district métropolitain de Quito signifiait que l’UNE avait pu reprendre ses activités de défense des intérêts professionnels de ses membres; ii) de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’enregistrement de l’UNE en tant qu’organisation syndicale auprès du ministère du Travail si elle en fait la demande; et iii) d’assurer la restitution intégrale des avoirs saisis, ainsi que l’élimination de toute autre conséquence résultant de la dissolution administrative. La commission avait noté que l’UNE avait intenté plusieurs actions en justice contre la décision de dissolution et attendait que la Cour constitutionnelle se prononce sur un recours extraordinaire en protection. D’après la FETRAPEC, l’ISP-Équateur et le FUT, la Cour constitutionnelle a partiellement accepté ce recours, a déclaré le non-respect du droit à une procédure régulière liée à la garantie de la motivation des décisions des autorités publiques, a annulé l’acte du 18 janvier 2018 (qui rejetait le pourvoi en cassation formé par le président de l’UNE) et a ordonné qu’un nouveau magistrat de la Chambre administrative spécialisée de la Cour nationale de justice, désigné par tirage au sort, se prononce sur l’admission du pourvoi en cassation formé par le plaignant (arrêt no 579-18-EP/23 du 12 juillet 2023). La FETRAPEC, l’ISPÉquateur et le FUT estiment qu’indépendamment de la décision de justice dans ce cas, le gouvernement pourrait revoir ses propres actes et annuler l’acte administratif qui a dissous l’UNE sans qu’il soit indispensable d’obtenir une décision du tribunal le lui ordonnant. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la décision rendue par la Chambre administrative spécialisée de la Cour nationale de justice ainsi que sur la possibilité pour le gouvernement de réviser ses propres lois comme le suggèrent les syndicats, et le prie à nouveau de communiquer les autres informations demandées dans son commentaire précédent.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2024.]