Observation (CEACR) - adopted 2023, published 112nd ILC session (2024)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Cambodia (Ratification: 1999)

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Observación previa

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 27 de septiembre de 2023, en relación con: numerosos obstáculos para el registro de sindicatos; violencia contra los sindicalistas e impunidad de los autores; clasificación errónea de los conflictos laborales colectivos y denegación de recursos judiciales, y vacíos legales que subsisten en la legislación camboyana y que son incompatibles con el Convenio. Además, la CSI denuncia casos concretos de graves represiones sindicales, violencia policial y detención y encarcelamiento de dirigentes sindicales. La CSI se refiere además a graves incidentes de violaciones denunciadas de las libertades civiles básicas de los sindicalistas, incluida la represión de su libertad de expresión, acompañada de intimidación policial y la persecución de dirigentes sindicales por participar en huelgas pacíficas. La CSI expresa su profunda preocupación por el clima antisindical generalizado en el país y la persistencia de obstáculos jurídicos y prácticos de larga data al ejercicio de la libertad sindical. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios detallados sobre estas graves alegaciones, así como sobre las demás cuestiones planteadas por la CSI en sus observaciones del 2021.

La Comisión lamenta profundamente que el Gobierno no haya proporcionado este año una memoria sobre la aplicación del Convenio ni sobre los progresos realizados con respecto a las recomendaciones de la misión de contactos directos que tuvo lugar en marzo de 2022 a petición de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2021. Por lo tanto, la Comisión se ve obligada a examinar las cuestiones planteadas en sus comentarios anteriores y las recomendaciones de la misión de contactos directos sin el beneficio de ninguna respuesta del Gobierno sobre las medidas que pueda haber adoptado o previsto.

Derechos sindicales y libertades civiles

Asesinatos de sindicalistas. La Comisión recuerda que su comentario anterior se refería a su recomendación de larga data, así como la de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, de llevar a cabo investigaciones rápidas e independientes sobre los asesinatos de los dirigentes sindicales Chea Vichea y Ros Sovannareth (en 2004) y Hy Vuthy (en 2007). Al tiempo que toma nota de que el Gobierno de Camboya se presentó ante el Comité de Libertad Sindical en el marco del párrafo 69 de sus procedimientos especiales con el fin de informar al Comité sobre los progresos realizados a este respecto (caso núm. 2318, 404.º informe, noviembre de 2023, párrafo 6), la Comisión debe observar con profunda preocupación que el Gobierno aún no ha proporcionado ninguna información sobre los progresos realizados a este respecto. Recordando una vez más la necesidad de concluir las investigaciones en curso y de llevar ante la justicia a los autores y a los instigadores de estos crímenes, la Comisión insta firmemente a las autoridades competentes a tomar todas las medidas necesarias para acelerar el proceso de investigación e informar sobre los progresos significativos.

Incidentes durante las manifestaciones de enero de 2014. En cuanto a los sindicalistas que se enfrentan a cargos penales en relación con los incidentes ocurridos durante las manifestaciones de enero de 2014, la Comisión, en su comentario anterior había pedido al Gobierno que siguiera comunicando información sobre los procedimientos judiciales pendientes contra sindicalistas, en particular sobre las sentencias dictadas, y que proporcionara información detallada sobre toda decisión judicial resultante de las conclusiones de los comités que investigan los alegatos de asesinatos, violencia física y detenciones de trabajadores manifestantes, así como todo material procedente de los informes de los comités de investigación que no guarde relación directa con asuntos internos del país. La Comisión toma nota de la recomendación de la misión de contactos directos de 2022 de que el Gobierno revise las listas de trabajadores que todavía tienen acusaciones penales pendientes con los sindicatos afectados y proporcione mayor claridad con respecto a cualquier acusación restante y las acciones que se hayan tomado, así como cualquier sentencia judicial firme. La Comisión lamenta profundamente que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información a este respecto, más de un año después de que la misión de contactos directos haya visitado el país y emitiera sus recomendaciones. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a revisar la lista de casos pendientes con los sindicatos afectados y a proporcionar información detallada sobre todos y cada uno de los casos de enjuiciamiento penal relacionados con las manifestaciones de enero de 2014.

Violencia, intimidación, detención y encarcelamiento de sindicalistas por llevar a cabo acciones industriales pacíficas. Formación de las fuerzas policiales en relación con las acciones colectivas y de protesta. La Comisión recuerda además las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas en las que se pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para poner fin a los arrestos arbitrarios, detenciones y procesamientos de sindicalistas por llevar a cabo actividades sindicales legítimas. La Comisión toma nota con profunda preocupación de las últimas alegaciones de la CSI sobre las continuas detenciones de trabajadores implicados en una disputa con un casino. La Comisión toma nota de que este asunto ha sido planteado ante el Comité de Libertad Sindical, que instó al Gobierno a garantizar la liberación inmediata e incondicional del presidente del sindicato (véase 404° informe, párrafos 203 y 207, c)). Recordando su solicitud anterior de que el Gobierno proporcione información sobre el número de agentes de policía que participan en las sesiones de formación, la duración de dicha formación y los temas cubiertos, incluyendo si las consecuencias disciplinarias por el uso excesivo de la fuerza forman parte de la formación, la Comisión toma nota de la recomendación de la misión de contactos directos relativa a la criminalización y politización de la actividad sindical y a la necesidad de que se den instrucciones claras para que el recurso a la policía en relación con la huelga solo si existe una amenaza real para el orden público y para que la intervención sea proporcional a la amenaza del orden público y se evite el peligro de una violencia excesiva. La Comisión insta al Gobierno a garantizar que todos los sindicalistas detenidos por llevar a cabo una actividad sindical legítima sean puestos en libertad inmediatamente. Solicita al Gobierno que proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas para considerar otras medidas, incluso mediante la elaboración de directrices, para garantizar que no se repriman las acciones sindicales pacíficas, así como sobre los progresos realizados para garantizar programas de formación regulares y sistemáticos de los inspectores de trabajo, los funcionarios encargados de los conflictos laborales, los agentes de policía, los trabajadores y los empleadores, tal como recomendó la misión de contactos directos. Lamentando que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información en respuesta a su solicitud anterior, la Comisión reitera su solicitud de información detallada sobre el número de agentes de policía formados, la duración de la formación, los temas tratados y si las consecuencias disciplinarias por el uso excesivo de la fuerza también forman parte de la formación.

Cuestiones legislativas

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y empresarios, sin distinción alguna, a constituir organizaciones y afiliarse a las mismas. Funcionarios y docentes del sector público. Lamentando observar que el Gobierno no ha facilitado ninguna información sobre la manera en que se protegen los derechos de libertad sindical de los funcionarios públicos, la Comisión debe instar una vez más al Gobierno a que adopte las medidas apropiadas, en consulta con los interlocutores sociales interesados, para garantizar que los funcionarios públicos —incluidos los docentes del sector público— que no están cubiertos por la Ley de Sindicatos (LTU) vean plenamente garantizados sus derechos en virtud del Convenio, y que la legislación que les es aplicable se modifique en consecuencia.

Trabajadores domésticos. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había observado la profunda preocupación expresada por las organizaciones de trabajadores en relación con las dificultades a las que se enfrentan los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal para constituir sindicatos o afiliarse a ellos, ya que la LTU prevé un modelo de sindicato de empresa, cuyos requisitos son a menudo muy difíciles de cumplir por estos trabajadores. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas para promover el disfrute pleno y efectivo de los derechos previstos en el Convenio por los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal, y recuerda que la consideración de la adaptación del marco legislativo para permitir expresamente la formación de sindicatos por sector o profesión puede facilitar el ejercicio de los derechos previstos en el Convenio por parte de estos trabajadores.

Aplicación práctica. Registro de sindicatos. La Comisión recuerda las conclusiones de 2021 de la Comisión de Aplicación de Normas, en las que se pide al Gobierno que garantice que los trabajadores puedan registrar sindicatos mediante un proceso sencillo, objetivo y transparente. A este respecto, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones de la misión de contactos directos de 2022 en el sentido de que deben abordarse rápidamente los obstáculos prácticos a la formación y el funcionamiento de los sindicatos, en particular en lo que respecta al registro de los sindicatos o al reconocimiento de su estatuto más representativo. La misión de contactos directos propuso que la simplificación de los formularios de registro y la garantía de que se den instrucciones claras a los funcionarios del Ministerio de que para conceder el registro solo se pueden solicitar los requisitos que se establecen específicamente en la ley facilitarían el proceso. Recomendó además que se eliminaran todas las facultades discrecionales (como las peticiones al sindicato para que facilite la lista de empleados) y que se impartiera formación, incluso con asistencia técnica de la OIT, para capacitar a los funcionarios del Ministerio y a los sindicatos en la comprensión de las expectativas a este respecto. Por último, la misión sugirió que una base de datos en línea que muestre las solicitudes de registro, los asuntos pendientes y la resolución final ayudaría a la transparencia del proceso y demostraría la coherencia de la aplicación. Lamentando que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información sobre las medidas adoptadas para abordar los diversos obstáculos prácticos para el registro, la Comisión le insta a proporcionar información detallada a este respecto.

Artículos 2 y 3. Auditoría financiera y mantenimiento del registro. En su comentario anterior, la Comisión observó que las enmiendas de 2019 a la LTU introducían: i) un nuevo artículo 27 que obliga a las organizaciones no solo a presentar un estado financiero a sus miembros, sino también a someterlos a una auditoría por una empresa independiente si así lo solicita cualquier donante o un porcentaje de sus miembros (10 por ciento para los sindicatos locales y 5 por ciento para las federaciones o confederaciones), y ii) una nueva sección 17 sobre el mantenimiento del registro, que exige no solo la presentación de estados financieros anuales e informes de actividad, sino también su auditoría por una empresa auditora independiente si así lo solicita cualquier donante o un porcentaje de sus miembros (10 por ciento para sindicatos locales y 5 por ciento para federaciones o confederaciones). Observando que estas disposiciones podrían someter a los sindicatos a la amenaza de solicitudes frívolas de auditoría, lo que supondría una carga onerosa para mantener el registro, la Comisión pide una vez más al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales interesados, revise los artículos 17 y 27 de la LTU, de manera que solo se exijan auditorías de los estados financieros y de los informes de actividad si existen motivos fundados para creer que las acciones de una organización son contrarias a sus normas o a la ley.

Artículo 3. Derecho a elegir libremente a los representantes. Requisitos para los dirigentes, gerentes y responsables de la administración de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores. A falta de información del Gobierno, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para eliminar el requisito de saber leer y escribir en jemer de los artículos 20, 21 y 38 de la LTU y que facilite información sobre los progresos realizados a este respecto.

Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades y formular sus programas. En sus comentarios anteriores, la Comisión se refirió a la necesidad de enmendar el apartado 1 del artículo 326 de la Ley del Trabajo, en virtud del cual, a falta de acuerdo entre las partes sobre los servicios mínimos en una empresa para la protección de las instalaciones y el equipo en caso de huelga, el Ministerio de Trabajo y Formación Profesional (MLVT) está facultado para determinar los servicios mínimos en cuestión. La Comisión también pidió al Gobierno que proporcionara información sobre la aplicación en la práctica del artículo 326, 2), de la Ley del Trabajo, en particular cualquier ejemplo de las sanciones impuestas a los trabajadores por falta grave. Lamentando que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información adicional a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas, en consulta con los interlocutores sociales interesados, para enmendar el artículo 326 de la Ley del Trabajo y que proporcione información sobre su aplicación en la práctica.

La Comisión también había tomado nota en sus comentarios anteriores de que la CSI denunciaba, como prácticas habituales, la sustitución de trabajadores y la concesión de mandamientos judiciales para impedir la acción sindical, incluso cuando los sindicatos habían seguido todos los procedimientos. La Comisión toma nota de las conclusiones de la misión de contactos directos relativas a la necesidad de aclarar el papel del Comité de Huelga y Manifestación en la resolución de conflictos laborales y de garantizar que no restrinja el derecho legítimo de las organizaciones de trabajadores a emprender acciones industriales en defensa de los intereses de sus miembros. La Comisión pide una vez más al Gobierno que mantenga un diálogo tripartito exhaustivo sobre las cuestiones planteadas en relación con la legalidad del ejercicio de la acción sindical, con vistas a revisar la normativa existente y su aplicación en la práctica, y a adoptar las medidas necesarias para garantizar el ejercicio legal y pacífico del derecho de huelga.

Artículo 4. Disolución de las organizaciones representativas. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían al párrafo 2 del artículo 28 de la LTU, que establece que un sindicato se disuelve automáticamente en caso de cierre total de la empresa o del establecimiento, y a la necesidad de garantizar que las organizaciones de trabajadores o de empleadores solo se disuelvan sobre la base de los procedimientos establecidos en sus estatutos, o por decisión judicial. La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 28 de la LTU mediante la derogación de su párrafo 2 y que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Fundamentos para solicitar la disolución de un sindicato ante un Tribunal. Recordando que la forma en que los afiliados pueden solicitar la disolución debe dejarse a los estatutos de la organización, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 29 de la LTU con objeto de dejar que se determinen en los propios reglamentos y estatutos de los sindicatos o de las asociaciones de empleadores los procedimientos para la disolución de estos por sus afiliados.

Aplicación del Convenio en la práctica

Mecanismos de adjudicación independientes. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las observaciones de la CSI en las que se denunciaba la negativa del MLVT a permitir que los sindicatos de nivel superior representen o presten apoyo a sus miembros en los conflictos colectivos, y del ejemplo dado en el que las autoridades supuestamente declararon que los dirigentes de las federaciones y confederaciones no estaban autorizados a intervenir durante la reunión de un caso de conciliación de un conflicto colectivo de trabajo. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información en respuesta y observa que estas preocupaciones están relacionadas con el funcionamiento de mecanismos de adjudicación independientes, como el Consejo de Arbitraje (AC). A este respecto, la Comisión recuerda sus comentarios anteriores sobre la importancia de garantizar la eficacia del sistema judicial como salvaguardia contra la impunidad y, al mismo tiempo, alienta al Gobierno en su compromiso de fortalecer el AC como un medio importante para proteger los derechos de libertad sindical de los trabajadores durante los conflictos laborales. La Comisión toma nota de las conclusiones de la misión de contactos directos de que hubo varias quejas relativas a la clasificación de los conflictos ante el AC, como la clasificación del despido de un responsable sindical como un conflicto individual, impidiendo que se escuchara esa alegación específica. La Comisión toma nota de la recomendación del informe de la misión de contactos directos de que los despidos de dirigentes sindicales antes o después del registro del sindicato deben considerarse como un conflicto colectivo que puede remitirse para una acción rápida al AC. Además, la misión de contactos directos recomendó que cualquier evolución en el funcionamiento del AC considerada por el Gobierno solo debería tener lugar después de consultas plenas y significativas con todas las partes y partes interesadas. Por último, la Comisión toma nota de la firme recomendación de la misión de contactos directos de que se tomen medidas urgentes para reclutar y formar a nuevos árbitros y que las confederaciones y federaciones sindicales puedan representar a sus miembros sin requerir la aprobación previa del MLVT. Subrayando la importancia de la independencia de los mecanismos de adjudicación, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información detallada sobre cualquier evolución en el funcionamiento y la operación del AC, y que incluya estadísticas sobre el número y naturaleza de las denuncias presentadas ante el mismo y el grado de cumplimiento de los laudos del AC no vinculantes, así como acerca del recurso a los tribunales para garantizar que se ejecuten debidamente los laudos del AC, cuando son vinculantes, incluyendo el número de decisiones judiciales dictadas con este fin.

Por último, la Comisión toma nota de que la misión de contactos directos había observado que la hoja de ruta y los informes sobre los progresos realizados en la aplicación de las recomendaciones de la misión de contactos directos de 2017 eran hasta cierto punto complejos desde el punto de vista administrativo, ya que se centraban más en el procedimiento que en los resultados orientados a la acción. Por lo tanto, la misión sugirió que el Gobierno simplificara la hoja de ruta y su informe de situación, en plena consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo de la OIT, para identificar las áreas prioritarias de acción urgente sobre la base de sus recomendaciones y las de los órganos de supervisión con resultados y plazos claros, garantizando la rendición de cuentas y la transparencia. La revisión periódica de la adecuación de las medidas adoptadas debería realizarse con todas las partes concernidas. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información sobre las medidas adoptadas a este respecto y le pide que indique las medidas adoptadas para involucrar a los interlocutores sociales interesados en la priorización de las áreas de acción con referencia a todas sus solicitudes anteriores, estableciendo resultados, órganos responsables y plazos claros.

La Comisión observa con profunda preocupación: las importantes cuestiones planteadas en este comentario que son de larga data; la falta de avances en el desarrollo de una hoja de ruta con los interlocutores sociales, como recomendó la misión de contactos directos, priorizando temas para una rápida atención y resolución; los nuevos alegatos de violaciones graves de libertades civiles básicas esenciales para el ejercicio de la libertad sindical, incluido el arresto y la detención de sindicalistas y la ausencia total de una memoria del Gobierno este año. En estas circunstancias, la Comisión considera que este caso cumple con los criterios detallados en el párrafo XXX del Informe General para que se pida que se presente a la Conferencia.

[La Comisión solicita al Gobierno que transmita información completa en la 112.ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2024].