Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

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Observation

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La commission prend note des observations suivantes concernant les questions traitées dans le présent commentaire, ainsi que des réponses du gouvernement à ces observations, les observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), transmises avec le rapport du gouvernement; de la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN), reçues le 31 août 2021; du Rentai Union Suginami; du Syndicat des travailleurs Rentai, section d’Itabashi ku; de l’Apaken Kobe (Syndicat des travailleurs non réguliers/occasionnels/temporaires/à temps partiel); et du Syndicat Rakuda (Syndicat indépendant des agents de la municipalité de Kyoto) reçues le 1er septembre 2021. La commission prend également note des observations de l’Internationale de l’éducation (IE), reçues le 9 septembre 2021, et de la réponse du gouvernement à ces observations.

Article 2 de la convention. Droit du personnel de lutte contre l’incendie de se syndiquer. La commission rappelle ses observations réitérées de longue date concernant la nécessité de reconnaître le droit de se syndiquer au personnel de lutte contre l’incendie. Ces dernières années, le gouvernement s’est référé au fonctionnement du système de la Commission du personnel des services de lutte contre l’incendie (FDPC), système présenté comme alternative. Le rôle de la FDPC est d’examiner les propositions faites par le personnel sur les conditions de travail et de soumettre ses conclusions au chef du département des services de lutte contre l’incendie. Le gouvernement a indiqué en outre que des études sont régulièrement entreprises par la Direction des services de lutte contre l’incendie pour recueillir des informations sur les délibérations de la FDPC et leurs résultats. Le gouvernement a également mentionné une étude spécifique, menée en janvier 2018, visant à évaluer le fonctionnement du système constitué par la FDPC et, au besoin, à l’améliorer. Les conclusions de cette étude ont donné lieu à des discussions au sein de l’Agence de gestion des services de lutte contre les incendies et les catastrophes. Bien que les conclusions de l’étude aient été que le système de la FDPC fonctionne convenablement, les représentants des travailleurs siégeant au sein de cette agence ont appelé à des améliorations dans le fonctionnement de la FDPC, notamment en vue d’une plus grande transparence dans les procédures, et aussi de l’instauration d’un environnement plus propice à l’expression, au sein de la FDPC, des opinions du personnel. Dans son précédent rapport, le gouvernement a indiqué qu’une nouvelle politique de fonctionnement de la FDPC, élaborée avec les partenaires sociaux, est entrée en vigueur en avril 2019. À cet égard, la commission prend note des observations de la ZENROREN selon lesquelles la Fédération japonaise des syndicats des travailleurs des préfectures et municipalités (JICHIROREN), rejointe par le Réseau des pompiers (FFN), a demandé au ministère des Affaires intérieures et des Communications et à l’Agence de gestion des services de lutte contre les incendies et les catastrophes de proposer des mesures concrètes en vue d’assurer que l’opinion des pompiers concernant les conditions de travail et la sécurité sur le lieu de travail soit entendue dans le cadre du fonctionnement de la FDPC. La JICHIROREN et le FFN ont mené une enquête auprès des pompiers en juin 2021; ses conclusions ont montré que le système de la FDPC reste considéré comme donnant un pouvoir discrétionnaire au chef du Département des services de lutte contre l’incendie. La ZENROREN regrette qu’en dépit de ce résultat, la réponse du gouvernement se limite à indiquer que le système de la FDPC fonctionne convenablement.

En outre, le gouvernement indique dans son dernier rapport que, depuis janvier 2019, le ministère des Affaires intérieures et des Communications a tenu six consultations avec les représentants des travailleurs pour discuter de l’avis du gouvernement selon lequel, s’agissant de l’application de la convention, le personnel de lutte contre l’incendie devrait être assimilé à la police. De l’avis du gouvernement, les quatre consultations tenues en avril, juillet et décembre 2019 ont permis des échanges approfondis sur son avis et sur le système de la Commission du personnel des services de lutte contre l’incendie. Les cinquième et sixième consultations, tenues respectivement en août 2020 et janvier 2021, ont permis de discuter de la situation de l’administration moderne des sapeurs-pompiers et de la question du harcèlement. Le gouvernement indique que les salariés ont fait savoir qu’ils appréciaient la régularité des consultations et qu’ils étaient disposés à continuer d’en tenir régulièrement. La commission note, d’autre part, que la JTUC-RENGO déplore que le gouvernement continue de ne pas répondre à sa recommandation réitérée de longue date d’accorder le droit de syndicalisation au personnel de lutte contre l’incendie. La JTUC-RENGO déclare que la mise en place de systèmes d’établissement de rapports et la création de services de consultation évoquée par l’Agence de gestion des services de lutte contre les incendies et les catastrophes ne sont rien de plus que des mesures de fortune et que le refus du gouvernement d’accorder le droit de syndicalisation fait obstacle aux services de lutte contre l’incendie et d’urgence en sapant le moral de leur personnel.

La commission souhaite rappeler qu’elle a déjà souligné que la politique de fonctionnement de la FDPC reste distincte de la reconnaissance du droit syndical en vertu de l’article 2 de la convention. Elle prend note des points de vue divergents sur l’utilité des consultations tenues depuis janvier 2019, et comprend qu’aucun progrès n’a été réalisé pour rapprocher les positions sur le droit de syndicalisation du personnel des services de lutte contre l’incendie. La commission ne peut qu’exprimer à nouveau sa ferme attente que la poursuite des consultations contribuera à de nouveaux progrès en vue de garantir le droit du personnel des services de lutte contre l’incendie de constituer une organisation de son choix et de s’y affilier pour défendre ses intérêts professionnels. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur toute évolution à cet égard.

Article 2. Droit d’organisation du personnel pénitentiaire. La commission rappelle ses observations réitérées de longue date concernant la nécessité de reconnaître au personnel pénitentiaire le droit de se syndiquer. Elle note que le gouvernement réaffirme sa position selon laquelle les agents pénitentiaires font partie de la police, que ce point de vue a été accepté par le Comité de la liberté syndicale dans ses 12e et 54e rapports, et que la reconnaissance du droit de se syndiquer au personnel des établissements pénitentiaires poserait des difficultés par rapport à l’accomplissement approprié de ses tâches et au bon maintien de la discipline et de l’ordre dans les établissements pénitentiaires. Le gouvernement réitère également son point de vue selon lequel, en cas de situation d’urgence dans un établissement pénitentiaire, il est tenu de réagir rapidement et de manière appropriée, en mettant en œuvre la force si nécessaire; ainsi, reconnaître le droit de se syndiquer au personnel des établissements pénitentiaires pourrait poser un problème pour l’exercice approprié de ses fonctions et le maintien adéquat de la discipline et de l’ordre. Le gouvernement rappelle qu’en 2019 et 2021, il a décidé d’accorder davantage de possibilités au personnel des établissements pénitentiaires d’exprimer leurs opinions dans les huit sièges correctionnels régionaux du pays, et qu’il y a eu une participation de 228 membres du personnel général (de 77 établissements pénitentiaires) en 2019, et de 233 membres du personnel général (de 78 établissements pénitentiaires) en 2021. Les participants ont échangé leurs points de vue sur l’amélioration de l’environnement de travail, sur la nature des loisirs du personnel comme moyen de contribuer à un lieu de travail plus ouvert et sur la promotion d’un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée du personnel.

D’autre part, la commission prend note des observations de la JTUC-RENGO qui regrette que le gouvernement n’ait pas donné suite aux commentaires précédents de la commission visant à prendre en compte les différentes catégories d’agents pénitentiaires pour déterminer, en consultation avec les partenaires sociaux, s’ils font partie de la police. La JTUC-RENGO est d’avis que i) les différentes mesures décrites par le gouvernement pour donner au personnel des établissements pénitentiaires la possibilité d’exprimer son opinion sur ses conditions de travail sont sans rapport avec les droits syndicaux, y compris le droit d’organisation. Elles constituent simplement un échange de vues avec des employés individuels et ne peuvent pas être considérées comme une négociation; ii) ces mesures décrites par le gouvernement font office de substitut à une discussion sérieuse sur la reconnaissance du droit de se syndiquer au personnel des établissements pénitentiaires; et iii) il est peu probable que le gouvernement puisse citer un exemple concret de mesures prises ayant amélioré l’environnement de travail sur la base de l’échange de vues décrit ci-dessus.

La commission juge utile de rappeler que, dans les rapports précédents, le gouvernement a fait référence à la distinction suivante parmi le personnel des établissements pénitentiaires i) les gardiens de prison, qui ont un devoir d’intervention sans réserve dans les établissements pénitentiaires, y compris celui d’assurer des services de sécurité en recourant à la force physique, et qui sont habilités à faire usage d’armes de poing et d’armes légères; ii) le personnel de l’institution pénitentiaire autre que les gardiens de prison, qui participe directement à la gestion des établissements ou au traitement des détenus; et iii) le personnel de l’institution pénitentiaire chargé, conformément au Code de procédure pénale, de remplir des missions de police judiciaire dans les cas de crimes commis à l’intérieur de l’institution, et qui est habilité à procéder à des arrestations, des fouilles et des saisies. La commission observe à cet égard que malgré les appels réitérés de la présente commission et de la Commission de la Conférence, le gouvernement n’a engagé aucune consultation avec les partenaires sociaux pour étudier la question des distinctions entre différentes catégories de personnel pénitentiaire. En outre, la commission tient à rappeler que, selon elle, les initiatives du gouvernement visant à donner au personnel des établissements pénitentiaires la possibilité de donner son avis sur diverses questions, notamment sur ses conditions de travail, restent distinctes de la reconnaissance du droit syndical au titre de l’article 2 de la convention. La commission ne peut que prier instamment une fois de plus le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux et les autres parties prenantes concernées, les mesures nécessaires pour que les agents de l’administration pénitentiaire autres que ceux investis de fonctions de police judiciaire aient le droit de constituer l’organisation de leur choix et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts professionnels, et de fournir des informations détaillées sur les mesures prises à cet égard.

Article 3. Salariés de la fonction publique. La commission rappelle ses observations réitérées de longue date sur la nécessité de garantir les droits fondamentaux au travail aux salariés de la fonction publique, en particulier leur droit de recourir à l’action revendicative sans s’exposer à des sanctions, la seule exception étant les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’État et les travailleurs employés dans des services essentiels au sens strict du terme. La commission prend note des informations de caractère général fournies par le gouvernement sur son approche globale, qui consiste toujours à continuer d’entendre les avis des organisations de salariés. La commission prend note également des informations relatives à la réduction du contingent de salariés dans la fonction publique nationale, suite à la création d’agences administratives incorporées et à la privatisation de départements ou divisions publics. Selon le gouvernement, le nombre d’employés dans les agences administratives gouvernementales a diminué, passant de 807 000 en mars 2003 à 302 000 en mars 2021. Le gouvernement considère donc qu’actuellement les restrictions aux droits fondamentaux au travail des salariés de la fonction publique nationale, dont le nombre diminue, sont considérablement limitées.

La commission rappelle que le gouvernement a invoqué au fil des ans les procédures de l’Autorité nationale du personnel (NPA) en tant que garanties compensatoires pour les travailleurs des services publics auxquels les droits fondamentaux au travail ne sont pas reconnus. Auparavant, la commission avait pris note de la persistance des divergences de vues quant à l’acceptabilité de la NPA en tant que garantie compensatoire, et elle avait prié le gouvernement d’envisager, en consultation avec les partenaires sociaux, les mécanismes les plus appropriés qui seraient susceptibles d’assurer des moyens de conciliation et d’arbitrage impartiaux et rapides. Dans son rapport, le gouvernement indique qu’en 2020, la NPA a tenu 185 réunions officielles avec des organisations de salariés, formulant des recommandations permettant d’aligner les conditions de travail des salariés de la fonction publique sur les conditions générales de la société. Le gouvernement cite l’exemple de l’utilisation du système de recommandations de la NPA pour la révision de la rémunération des salariés de la fonction publique, auquel il est fait recours depuis 1960. Il réitère ainsi que ces mesures compensatoires permettent convenablement de préserver les conditions de travail des salariés de la fonction publique.

La commission prend note, d’autre part, des observations de la JTUC-RENGO qui regrette que la position du gouvernement au sujet d’un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs n’ait pas évolué et que le gouvernement n’ait pas pris les mesures préconisées par les organes de contrôle de l’OIT. La JTUC-RENGO, rappelant l’obligation faite au gouvernement par l’article 12 de la loi fondamentale sur la réforme de la fonction publique nationale (2008), regrette que le gouvernement donne la même réponse que celle qu’il réitère depuis de nombreuses années, à savoir qu’ «il existe un large éventail de questions qui touchent aux systèmes autonomes de relations entre travailleurs et employeurs et qu’il souhaite étudier ces questions soigneusement tout en continuant d’échanger ses vues avec les organisations de travailleurs». De plus, la JTUC-RENGO réitère que les recommandations de la NPA sont laissées à la décision politique, ce qui prouve que ce mécanisme est défectueux en tant que mesure compensatoire. La JTUC-RENGO dénonce la déclaration du gouvernement selon laquelle la privatisation des agences administratives nationales a laissé moins de salariés de la fonction publique dépourvus de droits fondamentaux au travail, estimant qu’il s’agit là d’une tentative de faire accepter ces restrictions. La commission note que la JTUC-RENGO déplore le manque évident d’intention de la part du gouvernement de reconsidérer le système juridique s’agissant des droits fondamentaux au travail des salariés de la fonction publique, et demande une fois de plus que les organes de contrôle de l’OIT remettent en question l’attitude du gouvernement et enquêtent sur ces questions.

La commission, constatant que le rapport ne fournit aucune information supplémentaire sur ce sujet, se voit donc contrainte de prier instamment une fois de plus le gouvernement d’indiquer les mesures concrètes prises ou envisagées pour faire en sorte que les salariés de la fonction publique qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’État jouissent pleinement de leurs droits fondamentaux au travail, en particulier du droit de grève. Compte tenu des divergences de vues persistantes, la commission prie également instamment le gouvernement de reprendre les consultations avec les partenaires sociaux concernés en vue de la révision du système actuel, afin d’assurer des procédures de conciliation et d’arbitrage efficaces, impartiales et rapides, dans lesquelles les parties ont confiance et auxquelles elles peuvent participer à toutes les étapes, et dans lesquelles les sentences, une fois rendues, seront pleinement et rapidement appliquées. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard. Elle le prie également de continuer à communiquer des informations sur le fonctionnement du système de recommandation de la NPA.

Salariés de la fonction publique locale. La commission a précédemment pris note des observations du Rentai Union Suginami, du Syndicat des travailleurs Rentai, du Syndicat Rakuda et de l’Apaken Kobe faisant référence aux effets néfastes sur le droit de se syndiquer de l’entrée en vigueur en avril 2020 de la loi révisée sur la fonction publique locale, à savoir que: i) les salariés de la fonction publique locale n’ayant pas un statut ordinaire et leurs syndicats ne sont pas couverts par la loi générale du travail qui établit les droits fondamentaux au travail de cette catégorie et qui fixe les conditions dans lesquelles ce personnel peut saisir la commission des relations du travail en cas d’allégation de pratique de travail déloyale; ii) le nouveau système, qui vise à limiter le recours à du personnel engagé à temps partiel sur des missions permanentes (par le biais de postes de service spéciaux nommés par année fiscale tout comme les employés de service régulier), a pour effet d’accroître le nombre des travailleurs dépourvus de droits fondamentaux au travail; iii) le système d’emploi annuel conditionnel mis en place suscite des angoisses liées à l’emploi et affaiblit l’action syndicale; et iv) ces situations appellent en outre le rétablissement de toute urgence des droits fondamentaux au travail pour tous les salariés de la fonction publique. La commission prend note des dernières observations fournies par ces syndicats, ainsi que par la JTUC-RENGO et la ZENROREN, déplorant que la situation décrite reste sans solution. En outre, il est allégué dans ces observations que l’augmentation du nombre de consultations pour harcèlement au travail et non-renouvellement de l’emploi s’inscrit dans un nouveau cadre qui rend difficile l’affiliation aux syndicats municipaux des salariés n’ayant pas un statut ordinaire, ce qui fait que la garantie des droits fondamentaux au travail pour les salariés de la fonction publique locale n’en est que plus urgente.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle les modifications de la législation garantissent une nomination appropriée du personnel en service spécial et des salariés nommés à titre temporaire, et la modification des conditions relatives aux droits fondamentaux au travail en est une conséquence directe. Le gouvernement déclare que, se fondant sur un examen du système autonome des relations entre travailleurs et employeurs pour les fonctionnaires des administrations centrales, il procédera à un examen attentif des mesures concernant les fonctionnaires locaux, en écoutant les avis des organisations concernées. La commission rappelle son avis selon lequel les modifications de la législation entrées en vigueur en avril 2020 pour les salariés de la fonction publique locale ont pour effet d’élargir la catégorie des travailleurs du secteur public dont les droits au titre de la convention ne sont pas pleinement garantis. La commission prie donc instamment le gouvernement d’accélérer son examen du système autonome de relations entre travailleurs et employeurs afin de garantir que les syndicats municipaux ne soient pas privés de leurs droits syndicaux acquis de longue date par l’introduction de ces modifications. Elle prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Articles 2 et 3. Consultations sur un plan d’action assorti d’un calendrier de mesures pour le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs. Dans ses précédents commentaires, la commission a pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il examinait attentivement la manière de répondre aux conclusions et recommandations formulées par la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (Commission de la Conférence) en 2018 et aux diverses préoccupations soulevées par les mesures relatives au système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, tout en continuant d’écouter les avis des partenaires sociaux. La commission observe avec regret qu’aucun progrès tangible ne semble avoir été réalisé à cet égard. Dans son rapport, le gouvernement se contente d’indiquer qu’il a échangé des avis avec la JTUC-RENGO et qu’il fournira des informations sur les initiatives prises de bonne foi à cet égard. La commission note, d’autre part, que la JTUC-RENGO nie qu’un tel échange d’avis ait eu lieu et déplore que, malgré le temps écoulé depuis que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement d’élaborer avec les partenaires sociaux un plan d’action assorti d’un calendrier afin de mettre en œuvre ses recommandations, le gouvernement n’ait pris aucune mesure en vue de la concrétisation d’un tel plan. La commission prend également note de l’avis de la ZENROREN selon lequel, compte tenu de la manière dont se sont déroulées les consultations avec ses organisations affiliées sur les questions en suspens, il est clair que le gouvernement n’a aucune volonté d’élaborer le plan d’action demandé par les organes de contrôle de l’OIT. Rappelant les conclusions de la Commission de la Conférence, notamment en ce qui concerne l’absence de progrès significatifs dans la prise des mesures nécessaires concernant le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, la commission encourage à nouveau vivement le gouvernement à prendre des mesures significatives pour élaborer, en consultation avec les partenaires sociaux concernés, un plan d’action assorti d’un calendrier visant à mettre en œuvre les recommandations formulées ci-dessus, et à rendre compte de tout progrès accompli à cet égard.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2023.]