Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Mexico (Ratification: 1950)

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La commission prend note des observations de la Confédération authentique des travailleurs de la République mexicaine (CAT), la Confédération internationale des travailleurs (CIT), la Confédération régionale ouvrière mexicaine (CROM), la Confédération des travailleurs du Mexique (CTM), l’Union nationale des travailleurs (UNT) et la Confédération des chambres industrielles des États-Unis du Mexique (CONCAMIN), communiquées avec le rapport du gouvernement, qui portent sur les questions qui font l’objet du présent commentaire.

La commission prend également note des observations de l’Union nationale des travailleurs (UNT), reçues le 24 juillet 2021, et d’IndustriALL Global Union (IndustriALL), reçues 1er septembre 2021, qui portent sur les questions soulevées dans le présent commentaire et sur les allégations qui font l’objet du cas no 2694 en instance devant le Comité de la liberté syndicale, ainsi que la réponse du gouvernement à cet égard.

Droits syndicaux et libertés publiques. Dans son précédent commentaire, la commission a pris note des observations de la Confédération syndicale internationale et l’UNT de 2018, alléguant de nouveaux actes de violence antisyndicale, notamment le meurtre le 18 novembre 2017 de deux mineurs qui participaient à une grève dans l’État de Guerrero, l’agression de 130 travailleurs universitaires syndiqués à San Cristóbal de las Casas le 9 février 2017, ainsi que le décès d’un militant syndical en janvier 2018, après avoir reçu des menaces pour avoir fait la promotion d’un nouveau syndicat. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, qu’il va transmettre ses commentaires sur les observations des partenaires sociaux, qu’il est prêt à prendre les mesures nécessaires et qu’il remercie les organisations de bien vouloir communiquer toute information additionnelle dont elles disposent. En outre, la commission note que dans ses observations, IndustriALL soulignent qu’il y a encore des progrès à faire pour éliminer l’impunité et punir les responsables de la violence antisyndicale. La commission invite à nouveau les organisations concernées à communiquer au gouvernement les informations additionnelles concrètes dont elles disposent, et prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour enquêter sur ces allégations, ainsi que pour punir et éliminer tout acte de violence antisyndicale.

Article 2 de la convention. Conseils de conciliation et d’arbitrage. Réforme constitutionnelle de la justice du travail. Dans son précédent commentaire, tout en prenant note des préoccupations exprimées par les partenaires sociaux et des informations communiquées par le gouvernement concernant la mise en œuvre de la réforme, la commission a encouragé une fois encore le gouvernement à soumettre à la consultation tripartite les développements législatifs prévus pour donner effet à la réforme constitutionnelle. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que la mise en œuvre de la nouvelle règlementation du travail mexicaine progresse à la lumière de la convention et des commentaires des organes de contrôle de l’OIT. Le gouvernement fournit des informations détaillées sur le processus de mise en œuvre, et se réfère aux travaux du Conseil de coordination pour la mise en œuvre de la réforme du système de justice du travail (qui a approuvé une stratégie sur trois ans et en trois étapes – soit un achèvement de la réforme un an plus tôt que ce prévoyait celle-ci); le gouvernement reconnaît le changement culturel que cela entraîne, ainsi que le temps et les ressource nécessaires, et souligne le caractère prioritaire de cette réforme, qui exige l’engagement plein et entier des autorités. En ce qui concerne la consultation tripartite, le gouvernement souligne que: i) la réforme résulte d’un dialogue social permanent entre les autorités nationales, les spécialistes, les universitaires, les syndicalistes, les employeurs et les acteurs de la société civile; ii) afin d’enrichir la discussion et d’échanger des points de vue avec les secteurs concernés, la Chambre des députés du Congrès de l’Union a invité, entre le 25 février et le 6 mars 2019, des représentants des pouvoirs exécutif et judiciaire, des tribunaux du travail, des barreaux et ordres d’avocats, des universitaires, des organisations et groupes de la société civile, des organisations syndicales et le grand public à participer à six auditions publiques sur la réforme de la justice du travail, organisées en tables rondes thématiques de 62 intervenants; iii) les tables rondes no 2 (sur le droit de la négociation collective) et no 4 (sur les centres de conciliation et l’enregistrement des travailleurs) se composaient de représentants des syndicats et des employeurs de diverses organisations; iv) au cours de ces travaux parlementaires ouverts, un dialogue transparent et pluriel a eu lieu avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives du pays, ainsi qu’avec des universitaires, des experts et des organisations de la société civile - y compris les organisations plaignantes concernées par le cas no 2694 examiné par le Comité de la liberté syndicale; v) le Sénat de la République a lui aussi organisé des travaux parlementaires ouverts, et a convoqué tous les secteurs concernés par la réforme. En ce qui concerne certaines préoccupations soulevées dans l’observation précédente, le gouvernement indique qu’un projet de loi portant règlementation a été élaboré en 2017, proposant une composition tripartite de l’organe fondamental chargé de faire respecter la démocratie syndicale (à savoir, le Centre fédéral de conciliation et d’enregistrement des travailleurs – CFCRL), mais que cela n’a pas abouti. Le gouvernement rappelle qu’il s’agit d’un organe décentralisé relevant du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (STPS), soutenu par un conseil se composant des responsables du ministère des Finances, de l’Institut national pour la transparence, l’accès à l’information et la protection des données personnelles, de l’Institut national électoral et de l’Institut national de la statistique et de la géographie. Enfin, le gouvernement dément les allégations selon lesquelles diverses organisations ont été écartées de ce dialogue – en mentionnant la pluralité d’intervenants, et affirme que le dialogue social a été renforcé ces dernières années.

En outre, la commission prend note des observations ci-après des partenaires sociaux sur cette question: i) la CONCAMIN indique qu’il faut veiller à ce que la mise en œuvre des nouveaux tribunaux du travail réponde réellement aux aspects critiqués des travaux des conseils; ii) la CAT considère qu’avec les réformes mises en place, les autorités ont davantage de pouvoir, ce qui porte atteinte à l’autonomie syndicale; iii) la CIT souligne les difficultés qu’il y a à mettre en œuvre des réformes dans un contexte où le syndicalisme indépendant est minoritaire, où la plupart des conventions collectives n’ont pas été légitimées et où il faudra beaucoup de temps pour remplacer les conseils, ce qui fera encore obstacle à l’exercice de la liberté syndicale; iv) la CROM considère que le système d’enregistrement du CFCRL permet l’ingérence du gouvernement; v) la UNT indique que les réformes ont été élaborées sans véritable dialogue social institutionnel et permanent avec les organisations représentatives, par le biais de travaux parlementaires ouverts simulés, centralisés, auxquels ont été invités directement certains acteurs, mais sans la participation des partenaires sociaux; et vi) IndustriALL, tout en reconnaissant les importants progrès accomplis pour mettre en œuvre une véritable réforme du travail capable de transformer le modèle existant, souligne que les pratiques limitant la liberté syndicale se perpétuent, en particulier dans les États situés en dehors de la capitale fédérale, et dénonce le fait que les entreprises et les syndicats des entreprises continuent de contrôler les conseils, et affirme qu’il faut instaurer un véritable dialogue social dans le cadre d’un syndicalisme indépendant et démocratique. A la lumière de ce qui précède et tout en saluant les efforts accomplis, la commission encourage le gouvernement à continuer de soumettre les prochaines étapes de la mise en œuvre de la réforme du travail à une consultation tripartite large et efficace, afin de prendre connaissance des préoccupations soulevées par les partenaires sociaux et d’envisager les mesures nécessaires pour assurer le plein respect de la convention en droit et dans la pratique. Rappelant que l’assistance technique du BIT reste à sa disposition, la commission prie le gouvernement de l’informer de tout fait nouveau à cet égard.

Représentativité syndicale. Syndicats et contrats de protection. Dans ses précédents commentaires, la commission a demandé une fois encore au gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures législatives et pratiques nécessaires pour trouver des solutions aux problèmes soulevés par le phénomène des syndicats de protection et des contrats de protection. À cet égard, le gouvernement indique que des ajustements législatifs et réglementaires ont été apportés pour mettre en place un nouveau modèle de relations de travail qui garantit le plein exercice de la liberté syndicale et la représentation des travailleurs dans les négociations collectives. Le gouvernement souligne que les principales modifications apportées à la législation du travail mexicaine consistent, entre autres, en des procédures visant à: i) légitimer les conventions collectives signées avant l’entrée en vigueur de la réforme, moyennant le vote majoritaire des travailleurs, exprimé de manière personnelle, libre, secrète et directe. À cette fin, un protocole de légitimation des conventions collectives existantes a été publié le 31 juillet 2019 et, le 1er mai 2021, la fonction de vérification a été transférée au CFCRL (jusqu’à ce que le CFCRL prenne ses fonctions, c’était le STPS qui était habilité à vérifier les procédures de légitimation). Le gouvernement indique qu’au cours de la période considérée, 2 231 consultations sur la légitimation ont été tenues, lors desquelles plus de 348 000 travailleurs ont voté de manière personnelle, libre, directe et secrète pour exprimer leur souhait de conserver ou non 1 297 conventions collectives; ii) démontrer que, préalablement à la négociation d’une convention collective, le syndicat représente au moins 30 pour cent des travailleurs, et ce, au moyen d’un document délivré par le CFCRL et d’un processus de vote personnel, libre, secret et direct – également applicable à l’élection des responsables syndicaux; et iii) approuver les dispositions des conventions collectives négociées par le syndicat, après achèvement des négociations avec l’employeur, au moyen du vote majoritaire des travailleurs, exprimé de manière personnelle, libre, secrète et directe. Cette obligation de consultation vaut aussi pour les révisions générales des conventions (qui doivent être effectuées tous les deux ans), ainsi que pour les différends qui opposent les syndicats à propos de la qualité de signataire des conventions collectives (qui sont réglés par des tribunaux impartiaux et indépendants). Le gouvernement fournit des informations détaillées dans son rapport sur la mise en œuvre de ces procédures, et affirme que celles-ci, ainsi que la création du CFCRL, ont permis de régler le problème des conventions signées à l’insu des travailleurs ou sans leur consentement.

En ce qui concerne les observations des partenaires sociaux, la CIT met en garde contre la persistance du problème des syndicats et des contrats de protection malgré les réformes, et mentionne une estimation selon laquelle les contrats de protection représenteraient 80 pour cent des conventions collectives de travail. IndustriALL, tout en reconnaissant les efforts que le gouvernement déploie en permanence pour faire progresser la réforme qui permettrait de supprimer le système des syndicats de protection et des contrats de protection: i) dénonce la prolifération de ceux-ci et le fait qu’ils soient signés par les autorités publiques; ii) se réfère à des cas spécifiques qui illustrent le fonctionnement de ce système (par exemple, dans une entreprise automobile transnationale ou dans le secteur des stations-service); iii) dénonce la répression de l’action syndicale (par exemple, dans des secteurs comme celui de l’industrie électronique dans l’État de Jalisco); iv) met en évidence les défis importants qui se posent dans la pratique pour garantir que les processus de légitimation respectent la liberté syndicale (citant des exemples de non-respect des résultats qui n’étaient pas favorables au syndicat de protection, ou d’entraves à l’enregistrement d’organisations indépendantes); et v) renvoie au rapport du Comité indépendant d’experts du travail du Canada du 7 juillet 2021, qui recense les stratégies appliquées pour intimider les travailleurs ou les empêcher de voter. D’autre part, IndustriALL mentionne à titre d’exemple de règlement de conflits finalement positif, le cas d’un syndicat d’une entreprise automobile à Silao, dans lequel les travailleurs ont dénoncé des intimidations et de graves irrégularités dans les procédures de légitimation de conventions collectives de travail, et ont eu recours au mécanisme de réponse rapide au travail du Mexique-États-Unis-Canada (T-MEC), grâce auquel un nouveau vote a été organisé en août 2021. Les procédures de légitimation ont été supervisées et contrôlées par l’Institut national électoral et une mission d’observateurs de l’OIT, et ont débouché sur le rejet du contrat de protection.

La commission note qu’en réponse à IndustriALL, le gouvernement: i) a fourni des informations actualisées sur l’application des procédures susmentionnées (au 12 octobre 2021, 1 890 conventions collectives faisaient l’objet de procédures légales, couvrant près d’un million de travailleurs); ii) réfute l’allégation selon laquelle une complicité persiste entre employeurs et travailleurs avec l’aval de l’autorité du travail, et rejette toute remise en cause de l’impartialité ou de la probité des fonctionnaires ou des fonctionnaires du système de justice du travail, ainsi que du processus de leur sélection; iii) en ce qui concerne le Comité d’experts indépendants du travail, il souligne que les rapports de ce comité ont également fait état des progrès accomplis par le gouvernement, d’autant plus notables dans le contexte de la pandémie, et indiquent que certains aspects de la réforme doivent encore être mis en œuvre, et qu’il conviendrait donc d’attendre l’achèvement total de la réforme avant d’en faire une évaluation complète; iv) se réfère aux enseignements tirés du processus de légitimation déjà réalisé, lesquels permettront d’améliorer les fonctions de vérification et de modifier le protocole susmentionné; et v) mentionne également à titre d’exemple positif, le processus de légitimation de Silao qui démontre l’engagement du gouvernement à mettre en œuvre la réforme et à mettre en place un nouveau modèle de relations de travail se fondant sur une plus grande transparence et démocratie syndicale. À la lumière de ce qui précède, la commission encourage le gouvernement à prendre les mesures supplémentaires nécessaires pour veiller à ce que le processus de légitimation de conventions collectives, en droit et dans leur application pratique, garantisse le plein et opportun respect de la liberté syndicale. Tout en se félicitant des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la réforme, la commission prend note avec préoccupation de la persistance d’allégations de violations de la convention et invite le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de continuer à prendre les mesures additionnelles nécessaires pour trouver des solutions efficaces aux problèmes posés par le phénomène des syndicats et des contrats de protection dans l’exercice des droits des travailleurs de former des organisations de leur choix et de s’y affilier.

Publication de l’enregistrement des organisations syndicales. Dans sa précédente observation, la commission a demandé au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur la mise en œuvre de l’obligation légale des conseils de conciliation et d’arbitrage de publier l’enregistrement et les statuts des syndicats, ainsi que sur toute incidence de la mise en œuvre de la nouvelle réforme constitutionnelle et sa législation secondaire sur la procédure d’enregistrement des syndicats, notamment la publication de l’enregistrement et des statuts des syndicats. À cet égard, le gouvernement indique que: i) la réforme du 1er mai 2019, conformément à la réforme constitutionnelle de 2017, a transféré les fonctions d’enregistrement des organisations syndicales et des conventions collectives au CFCRL, y compris l’obligation de publier les registres correspondants; ii) selon le plan de mise en œuvre du nouveau modèle de travail, le CFCRL assumera pleinement ses fonctions d’enregistrement des syndicats à compter du 1er octobre 2021, date à partir de laquelle un registre unique des syndicats et des conventions collectives sera mis en place au niveau national, sous la responsabilité du CFCRL (jusqu’à présent, ces fonctions ne sont effectives que dans les entités concernées par la première étape de mise en œuvre du nouveau modèle de travail); iii) le CFCRL, le STPS et les conseils de conciliation et d’arbitrage ont collaboré à la numérisation de tous les dossiers du registre et à leur transfert au CFCRL dans les délais légaux, afin que ce dernier puisse se conformer à l’obligation de les rendre publics une fois ce travail terminé; iv) sans préjudice de ce qui précède, les nouveaux registres des syndicats et des conventions collective accordés par le CFCRL sont déjà disponibles sur son site web, et celui-ci intégrera progressivement les syndicats et les conventions collectives actuellement enregistrés auprès des conseils de conciliation et d’arbitrage, ce qui devrait avoir lieu entre le second semestre de 2021 et le premier semestre de 2022; et v) au 17 septembre 2021, 95,5 pour cent des organisations syndicales enregistrées au niveau fédéral et 38 pour cent de celles enregistrées au niveau local avaient mis leurs statuts en conformité avec les règles applicables au nouveau registre du travail.

En outre, la commission note que dans ses observations: i) l’UNT affirme qu’en juillet 2021, les documents publiés étaient toujours opaques et ne mentionnaient pas les conventions collectives enregistrées quotidiennement; et ii) IndustriALL a fait part de ses préoccupations devant le fait qu’en 2021, l’obligation légale de publier l’enregistrement et les statuts des syndicats, ainsi que les conventions collectives existantes, ne soit toujours pas pleinement respectée et indique que, dans la pratique, de nombreux travailleurs relevant des conventions collectives ne savent toujours pas que ces conventions existent et ne peuvent en obtenir une copie.

Tout en prenant bonne note des progrès récents accomplis dans la mise en place d’un registre unique des syndicats et des conventions collectives au niveau national, sous la direction du CFCRL, ainsi que de la persistance des allégations selon lesquelles des difficultés d’accès à l’information sur les syndicats et les conventions collectives persistent dans la pratique, la commission prie le gouvernement de donner suite à ces allégations et de continuer à communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Articles 2 et 3. Travailleurs de la fonction publique. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les dispositions suivantes qui limitent le pluralisme syndical dans les administrations publiques et la possibilité de réélection de dirigeants syndicaux: articles 68, 71, 72 et 73 de la loi fédérale sur les travailleurs au service de l’État (LFTSE), ainsi que l’imposition par voie législative du monopole syndical en faveur de la Fédération nationale des syndicats des établissements bancaires (FENASIB). La commission a noté que le gouvernement réaffirmait que, en vertu de la jurisprudence de la Cour suprême de justice, les restrictions législatives à la liberté syndicale susmentionnées des fonctionnaires ne s’appliquent pas, soulignant que la réélection des dirigeants est possible et qu’un enregistrement de syndicats multiples est effectué, et que le fait que les syndicats demandeurs dépendent d’une même unité n’est pas un obstacle à leur enregistrement. La commission note que le gouvernement répète les mêmes explications et se réfère au décret portant modification, ajout et abrogation de diverses dispositions de la loi fédérale sur les travailleurs au service de l’État, qui réglemente l’article 123(B) de la Constitution.

La commission note avec satisfaction que ce décret apporte les modifications suivantes à la loi LFTSE: i) abroge l’article 68 (interdisant la coexistence de plusieurs syndicats au sein d’une même administration publique); et ii) modifie les articles 69 (supprimant l’interdiction faite aux membres d’un syndicat de cesser de faire partie de ce syndicat et introduisant le droit des travailleurs de s’affilier à un syndicat et de former des syndicats sans autorisation préalable), et 71 (supprimant des conditions requises pour constituer un syndicat la mention «Il n’existe pas d’autre groupement syndical comptant un plus grand nombre de membres dans l’administration publique»), 73 (supprimant la mention «Il n’existe pas d’autre groupement syndical comptant un plus grand nombre de membres dans l’administration publique» des motifs de dissolution d’un syndicat), 79 (supprimant l’interdiction faite aux syndicats de fonctionnaires de s’affilier à des syndicats d’ouvriers ou de paysans) et 84 (supprimant la référence à la Fédération des syndicats des travailleurs au service de l’État en tant qu’unique centrale syndicale reconnue par l’État).

Toutefois, la commission note que certains articles de la LFTSE restent inchangés, à savoir l’article 72 (dans lequel figure toujours la mention problématique «Le tribunal fédéral de conciliation et d’arbitrage, lorsqu’il reçoit la demande d’enregistrement, vérifie par les moyens qu’il juge les plus pratiques et efficaces, qu’il n’existe pas d’autre syndicat dans l’unité concernée et que le demandeur représente la majorité des travailleurs de cette unité, afin de procéder, le cas échéant, à l’enregistrement») et l’article 75 (maintenant l’interdiction de réélection au sein des syndicats), ainsi que le maintien de l’imposition par voie législative du monopole syndical en faveur de la FENASIB à l’article 23 de la loi portant réglementation du titre XIIIbis, paragr. B, de l’article 123 de la Constitution.

En outre, la commission note que dans ses observations, IndustriALL: i) dénonce la persistance dans le secteur public centralisé du système de contrôle syndical par le biais d’organisations syndicales dont la direction est liée au pouvoir politique en place et que, s’il est vrai que les syndicats d’organes décentralisés ont fait appel à la jurisprudence pour échapper à ce système de contrôle, leur liberté syndicale est inexistante du fait de l’impossibilité d’exercer leurs droits de négociation collective et de grève; et ii) allègue que les travailleurs de base ont été illégalement classés dans la catégorie «personnel de confiance», qui est systématiquement exclu du droit de liberté syndicale; et que le Conseil fédéral de conciliation et d’arbitrage refuserait systématiquement à ces travailleurs la possibilité de constituer leur propre syndicat, en leur imposant de s’affilier au syndicat de contrôle.

La commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires à cet égard, en précisant si les travailleurs de confiance couverts par la LFTSE ont le droit de s’affilier à un syndicat ou de constituer leurs propres syndicats, et de fournir des informations sur l’exercice de ce droit. Elle lui demande également de continuer à prendre les mesures nécessaires pour que tous les travailleurs du secteur public, à l’exception de la police et des forces armées, bénéficient des garanties prévues par la convention, tant en droit (en attendant la modification des dispositions susmentionnées) que dans la pratique.

Article 3. Droit d’élire librement les représentants syndicaux. Interdiction faite aux étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeant syndical (art. 372 de la LFTSE). Dans ses précédents commentaires, la commission a pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) l’article 372 de la LFTSE, disposant que les étrangers ne peuvent accéder aux fonctions de dirigeant syndical, a été tacitement abrogé par la modification de l’article 2 de cette loi, qui interdit toute discrimination fondée sur l’origine ethnique ou nationale; et ii) les autorités chargées de l’enregistrement ne font pas de la nationalité mexicaine un préalable à la candidature aux fonctions de dirigeant syndical, cette interdiction n’étant pas appliquée dans la pratique. La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement réaffirme que la restriction législative ne s’applique pas dans la pratique, en précisant que les autorités chargées de l’enregistrement ne sont pas habilitées à vérifier cette question. En outre, la commission note que dans ses observations, l’UNT souligne la nécessité de supprimer cette interdiction et la discrimination fondée sur la nationalité, afin de mettre la loi en conformité avec la convention. Rappelant à nouveau qu’il est nécessaire de garantir la conformité des dispositions législatives avec la convention, même si ces dispositions sont désormais sans effet ou ne s’appliquent pas dans la pratique, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 372 de la LFTSE afin que la restriction en question, qui fait l’objet d’une abrogation tacite, soit expressément abrogée.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.