Direct Request (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Mongolia (Ratification: 1969)

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Article 1, paragraphe 1 de la convention. Définition de la discrimination directe et indirecte. Se référant à son observation, la commission note que la nouvelle loi sur le travail, adoptée le 2 juillet 2021, comprend désormais une définition de la «discrimination directe» et de la «discrimination indirecte» (article 6.2). Elle note toutefois que la «discrimination indirecte» est définie comme «toute décision et action discriminatoire à l’égard d’un individu ou d’un groupe de personnes, qui restreint leurs droits et les prive d’égalité et de chances en établissant des privilèges pour les motifs spécifiés [...]». La commission observe que, selon la loi sur la promotion de l’égalité de genre (LPGE), la «discrimination indirecte fondée sur le sexe» est définie comme «le fait de placer une personne d’un sexe dans une situation désavantageuse par rapport à une personne du sexe opposé dans des circonstances identiques ou similaires, au motif de normes et/ou de pratiques qui se situent en dehors de toute considération de sexe» (article 4.1.6). À cet égard, la commission rappelle qu’elle considère que la «discrimination indirecte» se réfère à «des situations, des réglementations ou des pratiques apparemment neutres mais qui, en réalité, aboutissent à un traitement inégal de personnes présentant des caractéristiques déterminées. [Une telle discrimination] apparaît dans une situation où sont appliqués à toute personne les mêmes conditions, traitement ou critères, ce qui aboutit, de manière disproportionnée, à des conséquences défavorables pour certaines personnes, du fait de caractéristiques telles que la race, la couleur, le sexe ou la religion, sans lien étroit avec les exigences inhérentes à l’emploi» (Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphe 745). La commission demande au gouvernement de saisir l’opportunité de toute révision future de la loi sur le travail pour prendre des mesures visant à modifier les dispositions définissant la «discrimination indirecte» afin de les aligner sur la définition ci-dessus et sur la définition fournie dans la LPGE.

Motifs de discrimination interdits et motifs supplémentaires. Se référant à son observation, la commission note que la liste des motifs de discrimination interdits couvre désormais «l’opinion politique» ainsi que «l’apparence», ce qui pourrait inclure le motif de la «couleur» tel qu’énuméré à l’article 1(1)(a) de la convention. En ce qui concerne le motif de «l’ascendance nationale», la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que, dans le projet de loi sur le travail, il était couvert par les termes «origine» et «filiation». Elle observe toutefois que, dans la version anglaise de la loi sur le travail, ni «l’origine» ni «la filiation» ne figurent dans la liste des motifs de discrimination interdits à l’article 6.1. La commission demande au gouvernement de confirmer que «l’apparence» couvre également la «couleur» et que «l’ascendance nationale» – en tant que lieu de naissance, ascendance ou origine étrangère d’une personne – est couverte par un ou plusieurs motifs spécifiés à l’article 6.1 de la loi sur le travail, en précisant les motifs concernés.

Articles 1, paragraphe 1, article 2 et article 3 c). Discrimination fondée sur le sexe et promotion de l’égalité de traitement entre hommes et femmes. Travailleurs ayant des responsabilités familiales. Se référant à son observation, la commission note que la nouvelle loi sur le travail: 1) supprime les dispositions qui prévoyaient une interdiction générale d’employer des femmes dans certaines professions; et 2) étend des dispositions qui, dans la précédente loi sur le travail, étaient exclusivement applicables aux travailleuses ayant des enfants de moins de 8 ans à tous les travailleurs masculins ayant des enfants de moins de 3 ans, comme l’interdiction des heures supplémentaires (article 91.4), du travail de nuit (article 88.5) ou du départ en voyage d’affaires (article 141.1), sauf avec leur consentement, et la possibilité de travailler à domicile ou à distance (article 140.1). La nouvelle loi sur le travail interdit également le travail pendant les jours fériés ou les week-ends pour les travailleurs et travailleuses ayant des enfants de moins de 3 ans, sauf avec leur consentement (article 98.2). La commission note également l’inclusion dans la loi sur le travail de dispositions étendant le droit au congé parental (anciennement «congé pour soins à des bébés» pour les mères d’enfants de moins de 3 ans) aux pères d’enfants de moins de 3 ans (article 139). En ce qui concerne la cessation d’emploi, la commission note toutefois que, sauf exception, il reste interdit de mettre fin à la relation d’emploi uniquement pour les mères et les pères célibataires ayant des enfants de moins de 3 ans (article 135.1). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures proactives pour sensibiliser l’opinion publique à l’absence de restrictions au recrutement de femmes dans certaines professions et aux droits accordés par la nouvelle loi sur le travail aux travailleurs, hommes et femmes, ayant des enfants de moins de trois ans. Elle lui demande également d’envisager d’étendre l’interdiction de licenciement des mères et des pères célibataires ayant des enfants de moins de trois ans à tous les pères ayant des enfants de moins de trois ans. La commission demande au gouvernement de fournir toute information disponible, ventilée par sexe, sur le nombre de travailleurs qui ont bénéficié d’un congé parental en vertu de l’article 139 de la loi sur le travail.

Article 1, paragraphe 1 a). Discrimination fondée sur le sexe. Âge de la retraite. Rappelant ses précédents commentaires concernant l’article 4 de la loi sur les pensions et prestations, qui fixe un âge de départ à la retraite différent pour les hommes et les femmes, et l’effet potentiellement discriminatoire de cette disposition, la commission note l’indication du gouvernement dans son rapport selon laquelle, une fois adopté le projet de loi révisée sur le travail, la question de l’âge de la retraite sera discutée par les partenaires sociaux. Notant que la nouvelle loi sur le travail a été adoptée en juin 2021, la commission encourage à nouveau le gouvernement à veiller à ce que la vie professionnelle des femmes ne soit pas raccourcie de manière discriminatoire et à modifier en conséquence la loi sur les pensions et prestations. Elle demande au gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise à cet égard.

Harcèlement sexuel. La commission note que la nouvelle loi sur le travail comprend des dispositions interdisant à la fois le harcèlement sexuel fondé sur le chantage et le harcèlement sexuel dû à un environnement hostile (article 7). Elle rappelle que le harcèlement sexuel fondé sur le chantage désigne «tout comportement non désiré à connotation sexuelle s’exprimant physiquement, verbalement ou non verbalement, ou tout autre comportement fondé sur le sexe, ayant pour effet de porter atteinte à la dignité de femmes et d’hommes, qui n’est pas bienvenu, déraisonnable et offense la personne; et le rejet d’une telle conduite par une personne, ou sa soumission à cette conduite est utilisée de manière explicite ou implicite comme base d’une décision qui affecte son travail (Étude d’ensemble de 2012 paragraphes 789-794). La commission observe que les dispositions relatives au «harcèlement sexuel» fondé sur le chantage figurant à l’article 7.2 manquent de clarté et ne reflètent pas clairement ces éléments clés. Elle rappelle en outre que, dans ses précédents commentaires, elle a prié le gouvernement de modifier la définition du «harcèlement sexuel» dans la LPGE dans la mesure où cette définition fait référence aux «rapports sexuels», afin de garantir que toutes les formes de comportements à connotation sexuelle soient couvertes. La commission note en outre l’indication du gouvernement, dans son rapport au Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW), selon laquelle 584 organisations (17 ministères et agences, 533 agences gouvernementales locales et 34 ONG) «ont inclus le dispositif de prévention des abus sexuels sur le lieu de travail dans leur réglementation interne du travail». La commission demande au gouvernement d’envisager d’inclure dans la loi sur le travail une définition claire du harcèlement sexuel fondé sur le chantage et de revoir la définition figurant dans la LPGE pour s’assurer qu’elle englobe toutes les formes de comportements à connotation sexuelle. Elle demande en outre au gouvernement de fournir des informations sur: i) la mise en œuvre dans la pratique des dispositions de la loi sur le travail imposant à l’employeur l’obligation de mettre en place des procédures pour prévenir et traiter le harcèlement sexuel; ii) l’issue, y compris les sanctions et les recours, de tout cas de harcèlement sexuel traité par la Commission nationale des droits de l’homme et les tribunaux; iii) le contenu du «dispositif de prévention des abus sexuels sur le lieu de travail» auquel le gouvernement s’est référé dans son rapport de 2020 au CEDAW; et iv) l’élaboration d’une réglementation sur le harcèlement sexuel applicable aux agents publics mentionnée dans son commentaire précédent.

Discrimination fondée sur la race et la couleur. Travailleurs migrants. Rappelant que tant les nationaux que les non-nationaux doivent être protégés contre la discrimination dans l’emploi et la profession fondée sur les motifs couverts par la convention, la commission note que le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD), dans ses observations finales, s’est dit «préoccupé par les mauvaises conditions de travail et conditions de vie des travailleurs migrants et par l’absence de mécanismes efficaces de contrôle permettant d’assurer aux migrants les mêmes conditions de travail qu’aux travailleurs mongols» (CERD/C/MNG/CO/23-24, 17 septembre 2019, paragraphe17). La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur la situation des travailleurs migrants et sur toute mesure prise pour veiller à ce qu’ils soient protégés efficacement contre toutes les formes de discrimination dans l’emploi et la profession, notamment par des mécanismes de contrôle et d’application appropriés.

Article 1, paragraphe 1 a) et paragraphe 2. Discrimination fondée sur l’opinion politique. Exigences inhérentes à un emploi déterminé. Fonction publique. S’agissant de ses précédents commentaires concernant la pratique consistant à licencier des fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, en particulier après des élections générales et locales, la commission note la référence du gouvernement aux dispositions de la loi révisée sur la fonction publique décrivant les circonstances dans lesquelles il est interdit aux «fonctionnaires de base» d’exprimer des opinions politiques. La commission rappelle que «les cas où l’opinion politique est une condition préalable dont il est tenu compte pour l’accès à l’emploi doivent faire l’objet d’un examen objectif dans le cadre d’un contrôle judiciaire, pour déterminer si les exigences inhérentes à l’emploi considéré le justifient réellement.» (Étude d’ensemble de 2012, paragraphe 805). Afin de déterminer si l’interdiction légale d’exprimer des opinions politiques répond aux critères des exigences inhérentes à l’emploi telles que prévues par l’article 1(2) de la convention, la commission demande au gouvernement de fournir des informations spécifiques sur la signification exacte des «fonctionnaires de base», en précisant les professions couvertes et la mesure dans laquelle chaque cas est individuellement examiné. Elle lui demande en outre de prendre des mesures efficaces pour garantir que les fonctionnaires en général sont effectivement protégés contre la discrimination fondée sur l’opinion politique, conformément à l’article 1(1)(a) de la convention, et d’envisager la possibilité d’adopter, dans un proche avenir, une liste restrictive des emplois de la fonction publique pour lesquels le renoncement à l’expression de son opinion politique peut être considéré comme une exigence inhérente.

Article 1, paragraphe 3). Protection contre la discrimination dans l’emploi et la profession. La commission note que l’article 6 de la loi sur le travail fait référence à l’interdiction de la discrimination dans «l’emploi et les relations professionnelles». Rappelant que, conformément à l’article 1(3) de la convention, les termes «emploi» et «profession» couvrent l’accès à la formation professionnelle, l’accès à l’emploi et aux différentes professions, ainsi que les conditions d’emploi, la commission demande au gouvernement d’indiquer si l’expression «emploi et relations professionnelles» utilisée dans la loi sur le travail couvre ces différents aspects de l’emploi et de la profession, en particulier l’accès à la formation professionnelle, l’accès à l’emploi et l’accès aux différentes professions.

Articles 2 et 3. Mesures visant à promouvoir l’égalité de chances et de traitement entre hommes et femmes. La commission note que le rapport du gouvernement fait référence au site web du Service d’information statistique de Mongolie pour les statistiques ventilées par sexe concernant la main-d’œuvre. Elle note, dans le rapport de pays de 2019 du Comité pour l’égalité de genre, que «la participation des femmes à la population active est en baisse» et que «leurs revenus moyens sont inférieurs à ceux des hommes et ne semblent pas vouloir augmenter». Le rapport indique également, entre autres, que: 1) «la discrimination en matière de recrutement et d’emploi à l’encontre des femmes en âge de procréer se poursuit et la concentration des femmes et des hommes dans différents secteurs et professions ainsi que leurs possibilités de promotion professionnelle restent les mêmes»; 2) «les jeunes femmes ont tendance à être victimes d’une éducation de faible qualité qui ne correspond pas à la demande du marché du travail, d’où une disparité de genre horizontale en matière d’emploi dans les années à venir»; et 3) «l’esprit d’entreprise des femmes est de surcroît entravé par leurs droits limités à la terre et à la propriété». La commission accueille favorablement l’indication du gouvernement, dans son rapport de 2020 au CEDAW, selon laquelle, dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’action du Programme national relatif à l’égalité de genre (PNES), les tâches consistant à établir des «lignes directrices pour l’élaboration et la mise en œuvre de plans d’égalité de genre dans les organisations commerciales» et à «définir et approuver une politique de sensibilisation aux questions de genre sur le lieu de travail» figurent dans l’Accord national tripartite sur le travail et les affaires sociales pour 2019-2020 (CEDAW/C/MNG/10, 4 mai 2020, paragraphe 20). Compte tenu de ce qui précède, et en particulier des conclusions du Comité national pour l’égalité de genre, la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du PNES, notamment: i) les mesures prises pour garantir aux femmes l’égalité d’accès à l’emploi, y compris l’accès à l’emploi indépendant et à l’entrepreneuriat, et pour promouvoir leur accès à l’emploi, y compris au moyen du développement de leur accès au crédit et à la terre; ii) les mesures prises pour remédier à la ségrégation professionnelle entre les sexes, y compris par l’orientation et la formation professionnelles; iii) et toute mesure spécifique prise pour remédier à la discrimination des jeunes femmes au stade du recrutement. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur l’élaboration et l’approbation des «lignes directrices pour l’élaboration et la mise en œuvre de plans d’égalité de genre dans les organisations commerciales» et de la «politique de sensibilisation aux questions de genre sur le lieu de travail», ainsi que des informations sur leur contenu et leur mise en œuvre.

Mesures visant à promouvoir l’égalité sans distinction de race, de couleur ou d’ascendance nationale. Minorités ethniques et peuples autochtones, y compris les Tsaatans. En ce qui concerne la situation économique des Tsaatans, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’octroi d’une prestation égale au minimum vital aux citoyens tsaatans de la taïga a été renouvelé et approuvé par le décret n° A/198 du ministère du Travail et de la Protection sociale du 10 juillet 2018. La commission note toutefois que le CERD, dans ses observations finales, s’est dit préoccupé de ce que, «par rapport à la moyenne nationale, les Kazakhs, les Tuvas et les Tsaatans (Dukhas) sont peu nombreux à achever leurs études primaires, secondaires et supérieures» et de «la qualité insuffisante de l’enseignement dispensé aux minorités ethniques et aux peuples autochtones dans la langue officielle de l’État partie, qui empêche les personnes concernées d’accéder à des postes de haut niveau dans l’administration et de réussir l’examen d’entrée à l’université». Le CERD a également noté «avec préoccupation que le taux de chômage des Kazakhs, des Tsaatans (Dukhas) et des Tuvas est élevé par rapport à la moyenne nationale» et s’est inquiété du fait que «les minorités ethniques continuent de se heurter à la discrimination dans l’accès à l’emploi, notamment dans l’accès à la fonction publique dans la province de Bayan-Ulgii» (CERD/C/MNG/CO/23-24, paragraphes 19 et 21). La commission demande au gouvernement de fournir des informations spécifiques sur les mesures adoptées pour promouvoir et assurer l’égalité de chances et de traitement des membres de tous les groupes ethniques et autochtones, y compris leur droit de se livrer à leurs professions et moyens de subsistance traditionnels, sans discrimination, en ce qui concerne l’accès à la formation et à l’orientation professionnelles, aux services de placement, à l’emploi et aux différentes professions, et les conditions d’emploi.

Observation générale de 2018. En ce qui concerne les points susmentionnés, et de manière plus générale, la commission souhaiterait appeler l’attention du gouvernement sur son observation générale sur la discrimination fondée sur la race, la couleur et l’ascendance nationale, adoptée en 2018. Dans cette observation générale, la commission note avec préoccupation que les attitudes discriminatoires et les stéréotypes fondés sur la race, la couleur ou l’ascendance nationale des travailleurs et travailleuses continuent d’entraver leur accès à l’enseignement, aux programmes de formation professionnelle et leur accès à un plus large éventail d’opportunités d’emplois, ce qui entraîne une ségrégation professionnelle persistante et des rémunérations inférieures pour un travail de valeur égale. La commission estime donc qu’il est nécessaire d’adopter une approche globale et coordonnée pour s’attaquer aux barrières et obstacles auxquels se heurtent les personnes dans l’emploi et la profession en raison de leur race, de leur couleur ou de leur ascendance nationale, et pour promouvoir l’égalité de chances et de traitement pour tous. Une telle approche devrait comprendre l’adoption de mesures convergentes visant à combler les lacunes en matière d’éducation, de formation et de compétences, à assurer une orientation professionnelle impartiale, à reconnaître et à valider les qualifications obtenues à l’étranger, et à valoriser et reconnaître les connaissances et compétences traditionnelles qui peuvent être utiles pour accéder à un emploi et progresser dans la vie active et pour exercer une profession. La commission rappelle également que, pour être efficaces, ces mesures doivent comprendre des actions concrètes, telles que l’adoption de législations, de politiques, de programmes, de mécanismes, de processus participatifs, de procédures de recours et de réparation, visant à combattre les préjugés et les stéréotypes et à promouvoir la compréhension mutuelle et la tolérance entre toutes les composantes de la population.

La commission attire l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2018 et le prie de fournir des informations en réponse aux questions posées dans ladite observation.

Personnes en situation de handicap. La commission accueille favorablement l’inclusion dans la loi sur le travail de dispositions concernant: le devoir de l’employeur d’offrir des opportunités d’emploi aux personnes en situation de handicap («personnes souffrant de troubles du développement»), le quota d’emploi (porté de 3 à 4 pour cent pour les entreprises de 25 salariés ou plus) et les sanctions en cas de non-respect. Le gouvernement indique que, par une résolution gouvernementale de 2019, les sanctions ont également été accrues et différenciées en fonction de la situation géographique des entreprises. En ce qui concerne le «Programme de promotion de l’emploi pour les personnes en situation de handicap», la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, en 2015-2020 (avril), un total de 12,4 milliards de Tugriks a été alloué par le Fonds de promotion de l’emploi à la mise en œuvre du programme, dont ont bénéficié 17 431 personnes en situation de handicap, parmi lesquelles 3 609 ont trouvé un emploi permanent et 305 un emploi temporaire. Elle note en outre qu’une enquête menée auprès des entreprises en 2018 par l’Institut de recherche sur le travail et la protection sociale a identifié les raisons suivantes pour lesquelles les personnes en situation de handicap ne sont pas employées: manque de postes dans lesquels ces personnes peuvent travailler; manque de compétences répondant aux exigences; et difficulté à adapter les lieux de travail. La commission demande au gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures juridiques et pratiques adoptées pour promouvoir l’égalité de chances et lever les derniers obstacles auxquels se heurtent les personnes en situation de handicap pour accéder à l’emploi, en particulier ceux identifiés dans l’Enquête de 2018 de l’Institut de recherche sur le travail et la protection sociale.

Activités de sensibilisation et contrôle de l’application. La commission accueille favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle le Code pénal a été modifié pour inclure des sanctions pour «discrimination fondée sur l’origine, l’ascendance, la couleur, l’âge, le sexe, l’origine sociale, la richesse, l’occupation d’un emploi, le poste occupé, la religion, l’opinion, l’éducation, l’orientation sexuelle et de genre, et la condition médicale». Elle note également que le gouvernement indique qu’il n’y a pas de statistiques disponibles sur les plaintes déposées auprès de la Commission de règlement des conflits du travail et que des cours de formation sur le règlement des conflits ont été organisés pour améliorer la capacité des partenaires sociaux, notamment en coopération avec le BIT. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour mettre en œuvre et contrôler l’application la législation nationale de manière effective et pour sensibiliser à toutes les formes de discrimination fondées sur les motifs protégés par la loi sur le travail, le Code pénal et la convention. Elle demande également au gouvernement de continuer à fournir des informations spécifiques sur: i) les activités de formation menées auprès des agents chargés du contrôle de l’application des lois, des travailleurs, des employeurs et de leurs organisations respectives, y compris sur les recours et les procédures disponibles; et ii) le nombre, la nature et l’issue des affaires ou plaintes pour discrimination dans l’emploi et la profession traitées par les inspecteurs du travail, les tribunaux ou toute autre autorité compétente.