Direct Request (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Panama (Ratification: 1958)

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La commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement et des partenaires sociaux cette année (voir articles 3, paragraphes 1 et 2, 13, 6, 7 et 15 a) ci-dessous), ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019. La commission prend note des observations formulées par la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), reçues le 28 septembre 2019, et de la réponse du gouvernement, reçue le 27 novembre 2019. La commission prend également note des observations de la CONUSI, reçues le 30 septembre 2020. La commission prend également note des observations de la CONUSI, reçues le 30 septembre 2020, et prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. La commission prend également note de la réponse du gouvernement à ces observations, reçue le 7 décembre 2020. Dans la mesure où cette réponse a été reçue trop tardivement pour pouvoir être examinée par la commission au cours de sa présente session, la commission propose de l’examiner en temps voulu La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet.

Mesures adoptées dans le contexte de la pandémie de COVID-19. La commission salue les efforts déployés par le gouvernement pour donner des informations sur les mesures adoptées dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Elle prend note en particulier de la décision no DM-137-2020 du 16 mars 2020, élaborée de manière tripartite, qui porte adoption du protocole visant à préserver l’hygiène et la santé dans le milieu de travail pour la prévention du COVID-19 et qui prévoit aussi la création de comités spéciaux de santé et d’hygiène dans les entreprises. Elle prend note également des informations fournies par le gouvernement sur l’action menée par la Direction nationale de l’inspection du travail dans le contexte de la pandémie, en particulier de celles qui ont trait aux inspections visant à vérifier le respect des règles de prévention du COVID-19, en collaboration avec le ministère de la Santé. Elle prend également note des mesures de protection mises en place dans le cadre des activités des services d’inspection, tant pour les bureaux que pour les véhicules utilisés pour les visites d’inspection.

Article 3, paragraphes 1 et 2, de la convention. Autres fonctions attribuées aux inspecteurs du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer par quels moyens il est garanti que les employeurs respectent leurs obligations en ce qui concerne le travail accompli de fait par des travailleurs migrants sans avoir l’autorisation de travail délivrée par le ministère du Travail et du Développement de la main-d’œuvre (MITRADEL), en particulier lorsque ces travailleurs migrants risquent d’être expulsés du pays. La commission note que le gouvernement réitère dans son rapport qu’il lui incombe légalement de garantir les droits découlant de la relation d’emploi à l’égard de tous les travailleurs, sans distinction aucune et que lors des inspections, les dispositions des normes du droit individuel du travail sont expliquées tant aux employeurs qu’aux travailleurs migrants. Le gouvernement indique également que, dans le cas d’un travail accompli de fait par des travailleurs migrants n’ayant pas d’autorisation de travailler, la Cour suprême de justice a estimé que le caractère illégal d’une relation d’emploi découlant du fait que le travailleur migrant n’a pas de permis de travail, contrairement à ce qu’impose la loi, n’empêche pas ledit travailleur d’avoir droit aux prestations essentielles qui découlent des services rendus au moment considéré (salaires, congés payés et treizième mois) mais qu’il n’en est pas de même en ce qui concerne les primes pour ancienneté et les indemnités. En outre, la commission prend note des informations contenues dans les rapports de la Direction de l’inspection du travail pour la période 2019-2020 sur le nombre d’inspections consacrées aux aspects concernant les migrations de main-d’œuvre, sur le nombre de travailleurs migrants découverts sans permis et sur celui des demandes de sanctions déposées dans ce contexte, ainsi que sur les décisions de sanctions prononcées par suite. Le gouvernement indique qu’il ne dispose pas de statistiques spécifiques sur le nombre de cas dans lesquels des travailleurs migrants ont été rétablis dans les droits que leur conférait leur relation de travail.

La commission prend note des observations de la CONUSI selon lesquelles les droits liés au travail ne sont pas respectés à l’égard de nombreux travailleurs migrants, bien que ceux-ci représentent une part importante de la population active. La CONUSI rappelle en particulier que ces travailleurs sont employés selon des conditions moins favorables que pour les travailleurs panaméens, qu’il arrive qu’ils soient licenciés sans juste motif et qu’ils ne peuvent alors pas saisir les autorités du travail pour faire valoir leurs droits. Elle souligne également que la Direction de l’inspection du travail n’a pas de plan de travail, s’agissant du travail informel et qu’il serait nécessaire de recruter plus de personnel ayant une formation spécialisée et connaissant les conventions et la réglementation nationale pertinentes. La commission note que, dans sa réponse aux observations de la CONUSI, le gouvernement indique que, depuis l’entrée en fonctions de la nouvelle administration, les contrôles migratoires ont augmenté afin de faire respecter les normes du travail et d’assurer que tout employeur qui engage un travailleur étranger le fasse dans le cadre légal, en respectant les droits des travailleurs migrants.

La commission rappelle que, conformément à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la convention no 81, les services de l’inspection du travail sont chargés d’assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession et qu’aucune autre fonction confiée aux inspecteurs du travail ne doit faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales. À cet égard, la commission rappelle qu’elle a indiqué que des travailleurs vulnérables peuvent ne pas être disposés à coopérer avec les services de l’inspection du travail s’ils craignent des conséquences négatives suite aux activités d’inspection, comme perdre leur travail ou être expulsés du pays (étude d’ensemble de 2017 sur les instruments de sécurité et de santé au travail, paragr. 452). La commission prie le gouvernement de prendre des mesures propres à assurer que les fonctions confiées aux inspecteurs du travail n’interfèrent pas avec l’objectif premier de leurs fonctions principales tel que prévu à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, qui est d’assurer la protection des travailleurs. Elle le prie également d’indiquer comment l’inspection du travail s’acquitte de ses principales fonctions pour ce qui est d’assurer que les employeurs s’acquittent, quant à eux, de leurs obligations au regard des droits que la loi reconnaît aux travailleurs, même s’ils sont en situation irrégulière, à raison de la durée de leur relation d’emploi effective. À cet égard, elle prie le gouvernement d’intensifier ses efforts pour collecter et rendre accessibles des données sur la reconnaissance effective des droits des travailleurs migrants à raison de leur travail et de communiquer ces données, une fois qu’elles seront disponibles.

Article 3, paragraphe 1 a) et b), et article 13. Inspection du travail dans certains secteurs et domaines, ainsi qu’en matière de sécurité et de santé. 1. Secteur de la construction. Faisant suite à ses commentaires précédents sur les conditions de sécurité et de santé dans le secteur de la construction, notamment sur les activités de contrôle et la fourniture d’informations et de conseils techniques par les services de l’inspection, la commission prend note de l’adoption de la loi no 67 du 30 octobre 2015, qui instaure dans le secteur de la construction certaines mesures visant à réduire le nombre des accidents du travail. Le gouvernement indique que pour assurer que les travailleurs respectent les dispositions de la loi no 67, des inspecteurs du travail et des préposés à la sécurité inspectent les chantiers de construction et les autres lieux de travail. Le gouvernement indique également que des journées d’études ont été organisées pour les employeurs, des formations portant sur les questions liées à la sécurité ont été dispensées aux inspecteurs du travail et aux préposés à la sécurité, et des journées de sensibilisation ont été menées dans le secteur. Enfin, la commission prend note des informations contenues dans les rapports annuels du gouvernement quant au nombre des inspections menées dans le secteur de la construction, et au nombre de cas dans lesquels des chantiers ont été mis à l’arrêt.

La commission prend note des observations de la CONUSI selon lesquelles il n’existe pas de données sur les sanctions imposées aux entreprises dans les cas de non-respect des mesures de sécurité, de santé et d’hygiène, en particulier dans le secteur de la construction, où pourtant un grand nombre d’accidents sont la conséquence du non-respect des mesures de sécurité et ont entraîné un nombre important de décès parmi les travailleurs. La CONUSI souligne également que les statistiques présentées par le gouvernement ne montrent pas combien de chantiers ont été mis à l’arrêt pour des raisons de cette nature. Elle déclare également que, d’après les rapports du Syndicat unitaire des travailleurs du bâtiment et assimilés (SUNTRACS), les règles prévoyant que les chantiers de construction d’une certaine importance doivent disposer d’un plan de sécurité dûment approuvé et d’un agent de sécurité chargé de prévenir les accidents du travail ne sont pas respectées. La commission note que, dans sa réponse aux observations de la CONUSI, le gouvernement communique le nombre des sanctions qui ont été requises dans les cas de non-respect des mesures de sécurité, de santé et d’hygiène (339 en 2017, 244 en 2018 et 60 en 2019), le nombre de chantiers qui ont été mis à l’arrêt au niveau national (116 en 2017, 105 en 2018 et 63 en 2019) et le nombre de plans de sécurité approuvés (196 en 2017, 225 en 2018 et 122 en 2019). En outre, le gouvernement indique également que 394 chantiers de construction en cours dans le pays ont souscrit au fonds de sécurité et que, pour ces chantiers, 145 préposés à la sécurité sont chargés d’assurer la sécurité, la santé et l’hygiène. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des informations sur toute mesure prise pour renforcer les conditions de sécurité et de santé dans le secteur de la construction. À cet égard, elle le prie de continuer à fournir des informations précises sur le nombre de visites d’inspection du travail effectuées dans le secteur de la construction, le nombre d’infractions constatées et de sanctions imposées, de même que sur les conséquences de ces inspections (y compris le nombre de mises à l’arrêt total ou partiel de chantiers de construction).

2. Secteur minier et autres secteurs où l’incidence des risques professionnels est plus élevée. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’incidence de la création de la Direction régionale spéciale du MITRADEL sur le respect des obligations des employeurs et, en particulier, sur la sécurité et la santé des travailleurs des mines dans les zones où des travaux sont effectués dans le cadre des opérations d’exploitation de cuivre Mina de Cobre Panamá. La commission note que, selon les indications du gouvernement, il a été mené en 2016 dans la zone concernée, 116 inspections (44 d’office, 16 sur demande et 54 à titre de réinspection) ayant porté sur des questions liées au travail, à la migration de main-d’œuvre et à la sécurité. Le gouvernement indique également que des préposés à la sécurité sont présents sur les lieux du lundi au dimanche suivant, et qu’ils sont chargés de veiller au respect des normes de sécurité. En outre, la commission note que le gouvernement indique qu’en 2016 les préposés à la sécurité ont adressé aux différentes entreprises participant aux opérations 254 notifications portant sur des questions de sécurité, et que les entreprises en ont tenu compte et ont remédié à la situation dans 98 pour cent des cas. Enfin, la commission prend note des informations communiquées par le gouvernement sur les stratégies mises en œuvre pour la sécurité et la santé.

La commission note que la CONUSI allègue que des travailleurs migrants sont soumis à un travail forcé et que la Direction nationale de l’inspection ne dispose pas d’informations ni de statistiques à ce sujet. Elle note également que, dans sa réponse aux observations de la CONUSI, le gouvernement indique que neuf préposés à la sécurité se rendent tous les jours sur les lieux du projet Mina de Cobre Panamá afin d’y surveiller les travaux de construction et le respect des normes de sécurité. Le gouvernement indique qu’en 2019 trois inspections portant sur les questions d’immigration de main-d’œuvre ont été réalisées dans la zone du projet susmentionné et qu’elles ont donné lieu à trois demandes de peines d’amendes et à trois condamnations, et que trois entreprises ont été condamnées à une amende. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des informations statistiques relatives aux services de l’inspection du travail en ce qui concerne la sécurité et la santé des travailleurs des mines dans les zones où des travaux sont menés dans le cadre du projet Mina de Cobre Panamá (notamment le nombre d’infractions commises et de sanctions imposées, ainsi que le nombre d’accidents du travail et de cas de maladies professionnelles déclarés). La commission demande également au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour renforcer la sécurité et la santé dans les secteurs où l’incidence des risques professionnels est plus élevée. Enfin, s’agissant des allégations de la CONUSI concernant la situation de travailleurs étrangers soumis à des conditions de travail forcé, la commission se réfère aux commentaires qu’elle a formulés sur l’application de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930.

3. Zone du Canal de Panama. La commission prend note des observations de la CONUSI selon lesquelles l’Autorité du Canal de Panama affecte d’ignorer qu’elle est placée sous la supervision de la Direction de l’inspection du travail du MITRADEL. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard, ainsi que sur les activités de l’inspection du travail dans la zone du Canal de Panama, notamment sur le lien entre l’inspection de cette zone et l’autorité centrale d’inspection, le nombre d’inspecteurs affectés à cette zone, le nombre d’inspections réalisées et le nombre d’infractions constatées.

Articles 6, 7 et 15 a). Conditions d’engagement et de formation des inspecteurs du travail et indépendance et impartialité des inspecteurs. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission prend note de l’adoption de la loi no 23 du 12 mai 2017, qui modifie la loi no 9 de 1994 établissant et régissant la carrière administrative. Elle note également que le gouvernement indique dans son rapport que, depuis le 2 juillet 2018, toutes les nominations permanentes de nouveaux fonctionnaires, y compris les inspecteurs du travail, se font par appel public à concourir (concours), selon les conditions prévues par le Manuel des catégories professionnelles du MITRADEL (un an d’expérience professionnelle dans des tâches d’inspection du travail de base, diplôme d’études secondaires, cours ou séminaires suivis dans la spécialité, connaissance du Code du travail et autres). La commission note également que le gouvernement indique que le processus de recrutement des inspecteurs du travail suit la procédure établie pour le concours d’entrée et que l’une des conditions est de passer avec succès un test psycho-professionnel ainsi qu’un entretien d’évaluation individuelle des compétences et aptitudes professionnelles pour le poste. En outre, la commission prend note de l’augmentation des salaires mensuels, passés de 600 à 800 balboas (de 600 à 800 dollars É.-U. environ) et des informations sur les cours de perfectionnement dispensés au personnel des services de l’inspection. Enfin, le gouvernement indique prendre des mesures pour mettre en œuvre un plan pilote pour dispenser des cours de perfectionnement et des formations polyvalentes aux inspecteurs et précise qu’il envisage d’adapter les horaires de travail (de 8 heures à 16 heures, du lundi au vendredi), ceci devant inclure le recours au temps compensatoire.

La commission prend note des observations de la CONUSI, reçues en 2019, selon lesquelles le mécanisme de contrôle interne de la Direction de l’inspection du travail doit être renforcé, car les plaintes pour subornation d’inspecteurs du travail se multiplient. En outre, dans ses observations reçues en 2020, la CONUSI affirme que de nombreux inspecteurs ont été licenciés sans justification, leurs contrats n’ont pas été renouvelés, ou encore que, dans un petit nombre de cas, leur contrat n’a été renouvelé que pour une année, ce qui n’est pas en accord avec les impératifs d’indépendance et de stabilité requis pour la profession. La commission note que le gouvernement indique que ces licenciements au sein de la Direction de l’inspection du travail sont l’aboutissement d’enquêtes menées sur des présomptions de manquement aux règles déontologiques. Le gouvernement indique également qu’il déploie actuellement toute une série de mesures visant à améliorer le système d’inspection à l’échelle nationale et que dans ce cadre des inspecteurs et des préposés à la sécurité sont en formation. À cet égard, la commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement sur les formations dispensées aux inspecteurs du travail et préposés à la sécurité. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les adaptations prévues du temps de travail des inspecteurs du travail. Elle le prie également de poursuivre les efforts entrepris pour que les inspecteurs du travail bénéficient d’une formation appropriée pour l’exercice de leurs fonctions et de communiquer des informations sur la mise en œuvre du programme pilote des formation théorique et pratique polyvalente des inspecteurs, en précisant la durée de la formation des inspecteurs du travail, le nombre des participants et les matières couvertes. En outre, la commission prie le gouvernement d’indiquer l’échelle des salaires des inspecteurs du travail par rapport à celle d’autres catégories comparables de fonctionnaires et de communiquer des statistiques sur le taux de rotation dans la profession. La commission prie également le gouvernement d’indiquer la proportion d’inspecteurs du travail en activité nommés à titre permanent et de fournir des informations détaillées sur la procédure établie pour le concours de recrutement et sur la procédure de licenciement des inspecteurs du travail. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures adoptées pour garantir que les inspecteurs du travail n’aient aucun conflit d’intérêt, direct ou indirect, dans les lieux placés sous leur contrôle, conformément à l’article 15 a).

Article 11, paragraphes 1 b) et 2. Facilités de transport à la disposition des inspecteurs du travail et remboursement des dépenses imprévues et des frais de déplacement nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission note que le gouvernement indique que la Direction de l’inspection du travail dispose d’une petite caisse pour couvrir les coûts des trajets journaliers lors des inspections effectuées dans des zones couvertes par des lignes de bus ou des taxis, et les indemnités pour les repas lors des inspections effectuées de nuit. Elle note également que, pour l’exercice de leurs fonctions, les inspecteurs du travail disposent de dix véhicules au siège et de quatorze véhicules dans les treize directions régionales. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des informations sur toute mesure envisagée ou adoptée pour augmenter les facilités de transport des inspecteurs, surtout dans les régions où les transports publics sont rares.

Articles 14 et 21 f) et g). Prévention en matière de sécurité et de santé; notification à l’inspection des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle soient notifiés à l’inspection du travail. La commission note que le gouvernement indique qu’il n’y a pas eu de progrès à cet égard, mais réitère son engagement à continuer de prendre des mesures avec les instances compétentes. À cet égard, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur le nombre de prestations accordées au titre des maladies professionnelles (201 en 2013, 104 en 2014 et 104 en 2015 – données provisoires). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en droit et dans la pratique, pour que les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle soient notifiés à l’inspection du travail, conformément à l’article 14 de la convention et pour que ces informations soient incluses dans les rapports annuels d’inspection. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute évolution à cet égard.

Articles 20 et 21. Rapport annuel d’inspection. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission prend note des rapports de la Direction de l’inspection du travail que le gouvernement a envoyés. Toutefois, elle note que ces rapports ne contiennent pas de statistiques sur les établissements assujettis au contrôle de l’inspection et le nombre des travailleurs occupés dans ces établissements, ni sur les infractions commises. La commission note que le rapport du gouvernement contient des statistiques sur les maladies professionnelles. En outre, la commission note qu’en 2016, le MITRADEL a commandité une évaluation technique complète pour établir un diagnostic des services de l’inspection du travail dans le pays. Le gouvernement indique que l’objectif de ce diagnostic est d’améliorer les fonctions et les services de la Direction de l’inspection du travail et de concevoir une plateforme pour renforcer ses structures organisationnelles et opérationnelles. À cet égard, la commission prend également note de l’information du gouvernement selon laquelle depuis 2018, le MITRADEL met en œuvre le Système unique d’inspection du travail au sein de la Direction de l’inspection du travail; il s’agit d’une nouvelle plateforme technologique qui systématisera toute la procédure d’inspection en rassemblant les informations et les données recueillies lors des inspections effectuées par les inspecteurs du travail. La commission prie le gouvernement d’envoyer des informations complémentaires sur les résultats de ce diagnostic, y compris sur les mesures adoptées pour mettre en œuvre ses recommandations. Elle le prie également de transmettre des informations sur tout progrès réalisé dans la mise en œuvre du Système unique d’inspection du travail. Enfin, la commission prie le gouvernement de faire tout son possible pour garantir que les rapports annuels d’inspection soient publiés et transmis au BIT, conformément aux dispositions des articles 20, paragraphe 3, et 21 de la convention.