Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

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La commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration lors de sa 338e session (juin 2020). Elle a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement et des partenaires sociaux cette année, ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

La commission prend note des observations de la Confédération internationale des syndicats (CSI) et de la Confédération des syndicats de Hong Kong (HKCTU) reçues respectivement les 15 et 30 septembre 2020, concernant l’application de la convention et alléguant la répression policière et les arrestations effectuées dans le cadre des manifestations publiques qui ont eu lieu en 2019, notamment l’arrestation de M. Lee Cheuk Yan, secrétaire général de la HKCTU, qui a ensuite été libéré sous caution en attendant une audience au tribunal. Selon la HKCTU, son arrestation a dissuadé des syndicalistes d’organiser des manifestations publiques et d’exercer leur droit de réunion pacifique. La commission prend note également de l’allégation de la CSI selon laquelle les autorités ont commencé à recourir à la loi sur la sécurité nationale, adoptée le 30 juin 2020 et à laquelle la commission fait référence dans la présente observation, pour réprimer des rassemblements légitimes et pacifiques. La commission note la réponse du gouvernement aux observations de la CSI et de la HKCTU, soulignant le niveau inquiétant de violence des manifestations publiques de 2019 et 2020, ainsi que l’ampleur des dommages qu’elles ont causés, et rappelant que la police a l’obligation légale de préserver la sécurité et l’ordre publics. Tout en prenant bonne note de ces indications, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que les syndicalistes puissent exercer leurs activités dans un climat exempt de violence et d’intimidation, et dans le cadre d’un système qui garantit le respect effectif des libertés civiles. Elle réitère également sa demande au gouvernement de faire part de ses commentaires sur les observations de la CSI de 2016, notamment sur l’arrestation présumée de M. Yu Chi Hang, secrétaire organisateur du HKCTU, et le licenciement présumé de tous les travailleurs (chauffeurs d’autocars) avant une grève annoncée couplée à l’embauche de main-d’œuvre de remplacement.

Articles 2, 3, 5 et 8 de la convention. Évolution de la législation. Loi sur la sécurité nationale. La commission a précédemment pris note des propositions visant à appliquer l’article 23 de la Loi fondamentale qui, entre autres, permettrait d’interdire toute organisation locale subordonnée à une organisation continentale dont le fonctionnement a été interdit pour des motifs de protection de la sécurité de l’État. Elle a estimé que ces propositions pouvaient entraver le droit des travailleurs et des employeurs de former des organisations de leur choix et d’y adhérer, et d’organiser leur administration et leurs activités sans ingérence des pouvoirs publics. La commission a également pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle, tout en étant revêtu de la responsabilité constitutionnelle de légiférer conformément à l’article 23 de la Loi fondamentale afin de sauvegarder la sécurité nationale, il examinerait avec soin tous les facteurs pertinents, agirait avec prudence et poursuivrait ses efforts pour créer un environnement social favorable au travail législatif. Le gouvernement a en outre déclaré qu’il écouterait sérieusement l’opinion publique et étudierait les moyens de permettre à la société de répondre positivement à l’exigence constitutionnelle. Dans son dernier commentaire, la commission a exprimé le ferme espoir que le gouvernement veillerait à ce que toute nouvelle législation visant à mettre en œuvre l’article 23 de la Loi fondamentale tienne dûment compte de ses commentaires et soit conforme à la convention. La commission a prié le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard, notamment sur les consultations tenues avec les partenaires sociaux.

La commission note que le gouvernement, dans son rapport supplémentaire, indique que le 28 mai 2020, le Congrès national du peuple a adopté une décision sur l’établissement et l’amélioration du système juridique et des mécanismes d’application de la loi dans la Région administrative spéciale de Hong Kong, afin de sauvegarder la sécurité nationale. Par ailleurs, la commission prend note de l’indication de la CSI et de la HKCTU selon laquelle la plus haute assemblée législative chinoise a adopté à l’unanimité, le 30 juin 2020, une nouvelle loi sur la sécurité nationale pour Hong Kong, qui est entrée en vigueur le même jour.

La commission prend note des diverses allégations et préoccupations émises par la CSI et la HKCTU en ce qui concerne la loi sur la sécurité nationale, notamment: i) la loi a été adoptée quelques semaines à peine après avoir été annoncée, contournant ainsi l’assemblée législative locale de Hong Kong; ii) la loi est dangereusement vague et large et, selon ses dispositions, pratiquement n’importe quel acte peut être considéré comme une menace pour la «sécurité nationale»; iii) en vertu de la loi, tout acte de «sécession», de «subversion», de «terrorisme» et de «collusion avec des forces étrangères» est passible d’une peine maximale d’emprisonnement à perpétuité; iv) les autorités disposent d’un large éventail de pouvoirs, sans freins ni contrepoids pour garantir le respect du droit, des droits fondamentaux et d’une procédure régulière, et les suspects peuvent être envoyés en Chine continentale pour être poursuivis dans le cadre du système de justice pénale continental et jugés au titre du droit continental; v) si la loi prévoit bien une garantie générale du respect des droits de l’homme, d’autres dispositions de la loi pourraient permettre de passer outre une telle protection; vi) l’article 62 de la loi lui confère un statut prépondérant sur toutes les autres lois locales de Hong Kong; et vii) l’article 29 de la loi menace le droit des syndicats de Hong Kong de s’associer librement et de mener des activités de solidarité avec des organisations internationales, car il érige en infraction pénale le fait «d’être placé sous le contrôle direct ou indirect, ou de recevoir directement ou indirectement des instructions, un financement ou tout autre type de soutien d’un pays étranger ou d’une institution étrangère» pour se livrer à certains actes visant, entre autres, à «perturber gravement la formulation et l’application de lois ou de politiques par le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong Kong ou par le gouvernement populaire central, situation qui pourrait avoir de lourdes conséquences».

La commission note que, dans sa réponse aux observations de la CSI et de la HKCTU, le gouvernement indique que depuis juin 2019, la situation a évolué à un point tel que les autorités centrales n’ont pas eu d’autre choix que d’intervenir et d’agir, le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong Kong n’ayant pas réussi ces 23 dernières années à promulguer ses lois sur la sécurité nationale pour sauvegarder la sécurité nationale, conformément à l’article 23 de la Loi fondamentale. La commission prend note que le gouvernement indique que: i) «plusieurs pays disposent de leurs propres lois sur la sécurité nationale qui ne diffèrent guère de celle-ci; ii) il est trompeur d’affirmer que l’adoption de la loi sur la sécurité nationale a «contourné» l’article 23 de la Loi fondamentale car, comme le précise l’article 7 de la loi sur la sécurité nationale, il incombe toujours à la Région administrative spéciale de Hong Kong de formuler le plus rapidement possible une législation complète visant à sauvegarder la sécurité nationale, conformément à l’article 23 de la Loi fondamentale; iii) avant d’adopter la loi, le Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale avait sondé par différentes voies le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong Kong et plusieurs segments de sa communauté, iv) la mise en place d’un mécanisme d’application de la loi dans la Région administrative spéciale de Hong Kong visant à sauvegarder la sécurité nationale ne portera pas atteinte au système juridique de la région ni ne le remplacera, et son système judiciaire continue d’être protégé par la Loi fondamentale; v) l’article 4 de la loi dispose que, tout en veillant à sauvegarder la sécurité nationale dans la Région administrative spéciale de Hong Kong, les droits de l’homme doivent être respectés et protégés, et les droits et les libertés dont jouissent les résidents de la région (y compris le droit à la liberté syndicale et le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer, conformément à l’article 27 de la Loi fondamentale de la Région administrative spéciale de Hong Kong, à l’article 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et à l’article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, tels qu’ils s’appliquent à Hong Kong) doivent être protégés conformément à la loi; et vi) Hong Kong est une ville internationale qui entretient des communications et des contacts étroits avec d’autres pays, régions et organisations internationales, et ces interactions et activités normales sont protégées par la Loi fondamentale, ainsi que par les lois locales de la Région administrative spéciale de Hong Kong; ce que la loi sur la sécurité nationale cherche à prévenir, supprimer et sanctionner n’est autre que la collusion avec des forces étrangères et extérieures pour mener des actes de sécession, de subversion, d’infiltration et de sabotage - par exemple, des activités visant à quémander l’imposition de sanctions étrangères qui nuiraient gravement aux intérêts de Hong Kong diffèrent nettement d’interactions normales (y compris les relations normales entre des syndicats de Hong Kong et des organisations internationales)».

La commission prend bonne note des indications du gouvernement. Elle rappelle que l’article 8 de la convention dispose à la fois que: i) dans l’exercice des droits qui leur sont reconnus par la convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l’instar des autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité; et ii) la législation du pays ne devra pas porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la convention. À cet égard, la commission rappelle en outre que les organisations de travailleurs et d’employeurs doivent avoir le droit d’organiser en toute liberté leurs activités et de formuler leur programme d’action, dans le but de défendre les intérêts professionnels de leurs membres, dans le respect de la légalité. Cela recouvre notamment le droit de tenir des réunions, le droit, pour leurs dirigeants, d’accéder aux lieux de travail et de communiquer avec la direction de l’entreprise, le droit d’organiser des actions revendicatives, ainsi que l’exercice de certaines activités politiques (comme le soutien à un parti politique considéré comme plus enclin à défendre les intérêts de leurs membres) et avoir des contacts et des communications étroits avec les organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Les autorités devraient s’abstenir de toute intervention de nature à limiter la liberté d’association et de réunion ou à entraver l’exercice légal, à moins que cet exercice ne menace l’ordre public de manière grave et imminente (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphe 115). Soulignant que la solidarité syndicale internationale constitue l’un des objectifs fondamentaux de tout mouvement syndical, la commission attend du gouvernement qu’il veille, comme il l’a déclaré, à ce que les interactions et les activités syndicales normales soient effectivement protégées par la loi.

Ayant pris note des préoccupations exprimées par la CSI et la HKCTU sur les possibles effets négatifs de l’application de la loi sur la sécurité nationale sur les droits consacrés par la convention, la commission prie le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de surveiller l’impact que la loi a déjà eu et pourrait encore avoir sur l’application de la convention et de communiquer des informations à cet égard.

La commission a accueilli favorablement les statistiques fournies par le gouvernement selon lesquelles, au 31 mai 2019, le nombre de syndicats était de 914, ce qui représente une augmentation de 13,1 pour cent au cours des dix dernières années.