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Direct Request (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Spain

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 1960)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 1971)

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Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la inspección del trabajo, la Comisión considera oportuno examinar los Convenios núms. 81 (inspección del trabajo) y 129 (inspección del trabajo en la agricultura) en un mismo comentario.
La Comisión toma nota de las memorias y de las informaciones complementarias proporcionadas por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión toma nota asimismo de las observaciones relativas al Convenio núm. 81 formuladas por la Unión General de Trabajadores (UGT) transmitidas junto con la memoria del Gobierno y por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) recibidas el 9 de agosto de 2019. La Comisión toma nota también de las observaciones relativas a los Convenios núms. 81 y 129 formuladas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) conjuntamente con la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) recibidas el 16 de septiembre de 2019. La Comisión toma nota asimismo de las respuestas del Gobierno a todas estas observaciones. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones de la UGT y de la CEOE comunicadas en 2020 junto con las informaciones complementarias del Gobierno, así como de las respuestas del Gobierno a todas estas observaciones.
Medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19. La Comisión aprecia los esfuerzos desplegados por el Gobierno para proporcionar información sobre las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19. La Comisión toma nota en particular de la adopción del Real Decreto núm. 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma y de otras medidas extraordinarias dirigidas a prevenir la propagación del citado virus y a proteger la salud de los trabajadores y de la población en general, entre otras: i) racionalización de las visitas de inspección, ii) medidas preventivas y de protección en función de los riesgos existentes en los centros de trabajo (incluida la creación de una unidad de gestión de la crisis sanitaria), y iii) reorganización de los recursos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) para dedicar todos los medios disponibles a la situación de alarma sanitaria en el ámbito laboral, priorizando en las Inspecciones Provinciales las actividades relacionadas con la pandemia.
A este respecto, la Comisión toma nota de que la UGT, en sus observaciones, considera que, ante la habilitación temporaria de la ITSS, en el marco de la pandemia, para controlar el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores en materia de salud pública, es necesario, por un lado, dotarla de los medios y recursos materiales adecuados para hacer frente a la ampliación de sus tareas, alcanzando con sus actuaciones a un número mayor de empresas y, por otro, permitir que sus funcionarios puedan paralizar la actividad empresarial en caso de incumplimiento de las exigencias para prevenir el contagio por la COVID-19. Asimismo, la UGT señala que, en el contexto actual, la ITSS debe intensificar su actuación en las campañas agrarias, en particular en relación con el fraude en la contratación, las condiciones habitacionales de los temporeros agrarios y el control de las medidas de seguridad y salud laboral en este sector. Por último, la UGT indica que el Consejo General, órgano de participación institucional de los interlocutores sociales en el sistema de Inspección del Trabajo, lleva casi un año sin ejercer sus funciones ni mantener reuniones.
Asimismo, la Comisión toma nota de que la CEOE indica que es preciso intensificar la función de asistencia e información de la ITSS a las pymes y micropymes, fuertemente afectadas por las consecuencias de la pandemia, así como difundir las instrucciones y criterios de la Inspección para facilitar la adecuada aplicación de las normas.
La Comisión toma nota de que, en respuesta a las observaciones de la UGT, el Gobierno indica que, el Real Decreto-ley núm. 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, ha habilitado, temporariamente, para desarrollar actuaciones comprobatorias en el área de la salud pública, no sólo a los funcionarios del Cuerpo de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, sino también a los Subinspectores Laborales de la Escala de Seguridad y Salud Laboral y, en su caso, a los técnicos habilitados de las Comunidades Autónomas. Con respecto a las observaciones de la UGT sobre el sector agrario, el Gobierno indica que el número de actuaciones planificadas de la ITSS en 2020 se ha incrementado en un 21 por ciento con respecto al año 2019 y que dichas actuaciones integrales comprueban in situ todos los aspectos de la relación laboral, incluidas las condiciones de vida, laborales y de seguridad y salud de los trabajadores.
En cuanto al Consejo General, el Gobierno responde que la situación generada por la actual pandemia ha impedido el normal funcionamiento de dicho órgano y que se espera que tanto el Consejo Rector del Organismo Estatal, como el citado Consejo, cuyas funciones están interrelacionadas, vuelvan a funcionar con normalidad una vez finalizada la restructuración de la que es objeto el primero.
Por último, la Comisión toma nota de que en respuesta a las observaciones de la CEOE, el Gobierno indica que la ITSS desarrolla una labor de asistencia e información con ocasión del ejercicio de su función inspectora, con el fin de facilitar un mejor cumplimiento por parte de las empresas y que la ITSS publica los criterios técnicos dictados sobre interpretaciones referidas a determinadas cuestiones en el ejercicio de sus funciones. La Comisión expresa la esperanza de que las preocupaciones señaladas por la UGT y las prioridades que plantea la CEOE serán objeto de debate en el marco del Consejo General en cuanto reanude sus funciones. La Comisión pide al Gobierno que informe a este respecto.
Artículos 3, 1), a) y b), 10, 16 y 21, f) y g), del Convenio núm. 81 y artículos 6, 1), a) y b), 14, 21 y 27, f) y g), del Convenio núm. 129. Número de inspectores del trabajo que ejercen funciones según los términos definidos en el Convenio. Estadísticas incluidas en el informe anual. En su comentario anterior, la Comisión había pedido al Gobierno que informara sobre la política de recursos humanos seguida para definir las necesidades en cuanto al número de inspectores y de subinspectores con vistas a una cobertura adecuada de los lugares de trabajo sujetos a inspección y sobre la evolución de los procesos de selección. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa en su memoria que: i) las necesidades de recursos humanos en las administraciones públicas, con asignación presupuestaria, que no pueden ser cubiertas con los efectivos de personal existentes, figuran en un documento denominado Oferta de Empleo Público, que se aprueba anualmente por los órganos de gobierno de las administraciones públicas, de acuerdo con los criterios que se incluyen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, entre otros, la tasa de reposición de efectivos establecida en dicha ley; ii) de conformidad con el artículo 5 de la Ley núm. 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del ITSS, el ingreso en los cuerpos que integran dicho sistema se realiza de acuerdo con la normativa de ingreso en la función pública, y iii) las convocatorias de plazas para cada cuerpo de la ITSS han de contener el número de plazas que se autoricen por el Consejo de Ministros en el Real Decreto mediante el que se aprueba la oferta de empleo público de la Administración General del Estado y las que propongan las Comunidades Autónomas que han recibido la transferencia orgánica de personal inspector y subinspector.
Asimismo, la Comisión toma nota de que la UGT en sus observaciones indica que el número de funcionarios adscritos al Organismo Estatal de ITSS es insuficiente dado los objetivos y el extenso ámbito de vigilancia y control que corresponde a estos funcionarios, y que no se detalla el número de funcionarios de apoyo que se han adscrito al Organismo Estatal ni los medios materiales previstos para su funcionamiento. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) entre 2016 y 2018, el personal de inspección aumentó, pasando de 944 inspectores y 854 subinspectores en 2016, a 999 inspectores y 922 subinspectores en 2018; asimismo, en 2016 y 2017, se cubrieron 119 plazas y 152 plazas de inspectores y subinspectores respectivamente; ii) en el informe sobre ejecución del Plan Director 2018-2019-2020, presentado al Consejo de Ministros de 9 de agosto de 2019, se señala que está previsto incorporar durante el periodo de ejecución de dicho plan, al menos 833 nuevos inspectores y subinspectores a la ITSS, lo que supondrá un aumento de la plantilla del 23 por ciento en los próximos cinco años; iii) desde la aprobación del Plan Director, en julio de 2018, 33 nuevos inspectores ya se han incorporado a la ITSS y 154 nuevos inspectores y subinspectores serán nombrados como funcionarios de carrera durante el mes de julio de 2019 (47 inspectores, 54 subinspectores laborales de la escala de seguridad social y otros 53 subinspectores de la escala de seguridad y salud); iv) mediante el Real Decreto núm. 955/2018, de 27 de julio, se aprobó la oferta de empleo público para el año 2018, convocándose a procesos selectivos de 353 nuevas plazas de inspectores y subinspectores, cuya finalización se previó para julio de 2019; v) todo el personal de apoyo con que se contaba previo a la entrada en funcionamiento efectivo del Organismo Estatal ha pasado a formar parte del mismo, tanto en los servicios centrales como periféricos, y vi) en 2018, se gastaron en mobiliario y enseres de la ITSS 229 221,29 euros y se llevaron a cabo obras de modernización en bienes inmuebles por 251 642,42 euros.
La Comisión toma nota también de que la UGT alega que es esencial que se aprueben los créditos presupuestarios para financiar las actuaciones de la Inspección del Trabajo. A este respecto, el Gobierno informa que, a través del Plan Director, se incluyó por primera vez en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019 un presupuesto propio y diferenciado para el Organismo Estatal de ITSS; dicho presupuesto implica un incremento de un 24,4 por ciento con respecto al presupuesto consagrado a la ITSS para 2018, pasando de 126,46 a 157,36 millones de euros.
Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, tal como lo establece el informe anual de la ITSS, en 2018 se realizaron 266 718 visitas que dieron lugar a 1 020 063 actuaciones, detectándose 91 325 infracciones a la legislación del orden social (incluyendo 2 455 requerimientos a la administración), con un importe de las sanciones propuestas de 307 566 196,48 euros. Por último, la Comisión toma nota de que, en respuesta a su pedido de proporcionar información sobre la creación de la oficina nacional de lucha contra el fraude, el Gobierno informa que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 13.1 de sus Estatutos (Real Decreto núm. 192/2018, de 6 de abril) la citada oficina es uno de los órganos que conforman la estructura central del Organismo Estatal de ITSS y está encargada del impulso y coordinación de la aplicación de las medidas de lucha contra el trabajo no declarado, el empleo irregular, el fraude a la seguridad social, así como de su coordinación e integración con el conjunto de la actuación inspectora. El Gobierno indica asimismo que el funcionamiento de la citada oficina está regulado en los artículos 15 a 17 de los Estatutos del Organismo Estatal y su personal está compuesto, actualmente, por once inspectores y seis subinspectores. Al tiempo que toma nota de estos progresos, la Comisión pide al Gobierno que siga comunicando información sobre la evolución del número de funcionarios que forman parte del Organismo Estatal de ITSS, así como de los medios materiales previstos para su funcionamiento.
Artículo 3, 2), del Convenio núm. 81 y artículo 6, 3), del Convenio núm. 129. Funciones adicionales de los inspectores del trabajo. Mediación y conciliación. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su solicitud de indicar el número de inspectores y la proporción de tiempo que estos dedican a la actividad mediadora, el Gobierno informa que: i) no se ha establecido un número concreto de inspectores asignados a la función mediadora; ii) la Ley núm. 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del ITSS establece la incompatibilidad de que una misma persona ejerza simultáneamente la función de arbitraje y la función inspectora sobre las empresas sometidas a su control y vigilancia, y iii) el número de actuaciones relacionadas con mediaciones en conflictos colectivos o huelgas fue en 2016, de 106, en 2017, de 98 y en 2018, de 146, representando entre 0,07 y 0,10 por ciento del total de actuaciones en materia de relaciones laborales, por lo que la incidencia de las tareas de mediación en conflictos y huelgas es muy reducida en el conjunto de la actividad anual.
Artículos 4 y 5, b), del Convenio núm. 81 y artículos 7, 1), y 13 del Convenio núm. 129. Vigilancia y control del sistema de inspección del trabajo por una autoridad central. Colaboración con los empleadores y trabajadores. En su anterior comentario, la Comisión había tomado nota de la creación, a través de la Ley núm. 23/2015, del Organismo Estatal de ITSS, entidad autónoma dotada de personalidad jurídica propia, y había solicitado al Gobierno que comunicara información acerca de la adopción de sus Estatutos tal como lo prevé la ley. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Real Decreto núm. 192/2018, de 6 de abril, aprobó los Estatutos del citado Organismo, con lo que se produjo la entrada en funcionamiento efectivo del mismo.
La Comisión toma nota también de que la UGT alega que las funciones del Consejo General tripartito previstas en el artículo 11 del Real Decreto núm. 192/2018 deben incluir el conocimiento de los planes y programas territoriales de actuación. La Comisión toma nota asimismo de que la CCOO destaca la necesidad de participación de los sindicatos más representativos en el diseño del Plan Director para un Trabajo Digno. En tal sentido, la Comisión toma nota también de que la OIE y la CEOE, en sus observaciones conjuntas, indican que es importante impulsar la colaboración de los interlocutores sociales, tanto a nivel estatal como autonómico, en el diseño de los planes de actuación y campañas inspectoras. A este respecto, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual la Ley núm. 23/2015 ha venido a reforzar la participación institucional de los interlocutores sociales en el sistema de Inspección del Trabajo, estableciendo un órgano específico de participación denominado Consejo General. El Gobierno agrega que el Real Decreto núm. 192/2018 detalla las funciones de información, audiencia y consulta del Consejo General, así como su régimen de funcionamiento y composición. En particular, el artículo 11 del citado decreto establece que el Consejo General tendrá, entre otras funciones, la de informar las propuestas que se le formulen al Consejo Rector en lo relativo a, entre otras materias, los planes y programas generales de actuación de la ITSS, así como de las medidas y estrategias necesarias para su ejecución. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el funcionamiento, en la práctica, del Consejo General del Organismo Estatal de ITSS, incluyendo algunos ejemplos de la manera en que lleva a cabo la colaboración entre los funcionarios de la inspección del trabajo y los empleadores y los trabajadores o sus organizaciones.
Artículo 7, 2) y 3), del Convenio núm. 81 y artículo 9, 3), del Convenio núm. 129. Formación adecuada de los inspectores. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su solicitud anterior sobre el desarrollo de la formación tanto inicial como continua en materia de prevención de riesgos laborales, el Gobierno indica que esta última se ha continuado impartiendo dentro del curso selectivo de inspectores del trabajo y seguridad social, y se ha reforzado a partir de 2017 mediante el desarrollo del curso selectivo de subinspectores laborales, escala de seguridad y salud laboral, seguida por un periodo de tutorías en algunas de las inspecciones provinciales que cuentan con unidades especializadas de seguridad y salud laboral. El Gobierno indica asimismo que, en cuanto a la formación permanente, se han impartido cursos sobre prevención de riesgos laborales, en diversas materias y sectores, tales como el Convenio sobre el trabajo marítimo de la OIT (MLC, 2006), las condiciones de seguridad y salud laboral en los sectores de la construcción y agrícola, y la prevención de riesgos.
Artículos 9, 10, 13 y 17 del Convenio núm. 81 y artículos 11, 14, 18 y 22 del Convenio núm. 129. Efectivos de la inspección y control de las condiciones de seguridad de los establecimientos. En su anterior comentario, la Comisión había solicitado al Gobierno que tomara medidas para que su estrategia en materia de seguridad y salud en el trabajo consiguiera un adecuado equilibrio entre la prevención y el asesoramiento la aplicación de sanciones. La Comisión había solicitado también al Gobierno que comunicara información acerca de la contratación de subinspectores de seguridad y salud laboral y de su impacto en la actividad de la inspección en materia de prevención de riesgos laborales.
La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en 2017 y 2018 se presentaron 113 336 y 114 779 requerimientos de subsanación, se recogieron en actas 17 046 y 20 290 infracciones y se propusieron sanciones por 46 705 535,25 euros y 51 279 286,58 euros, respectivamente. El Gobierno indica también que la actividad de la ITSS en materia de prevención de riesgos laborales se ha visto fortalecida gracias a medidas tales como el aumento de la plantilla de inspectores y la creación del nuevo cuerpo de subinspectores laborales, escala seguridad y salud laboral. En particular, el Gobierno informa que 32 funcionarios se incorporaron al servicio activo en junio de 2018 y 53 ya han completado su proceso selectivo y el periodo de tutoría, y se encuentran pendientes de asignación de destino para prestar servicio activo en las inspecciones provinciales. El Gobierno indica asimismo que, dado el corto periodo de tiempo transcurrido desde la incorporación al servicio activo de la primera promoción de subinspectores laborales, escala seguridad y salud laboral, resulta prematuro hacer una valoración acerca del efecto que ha tenido sobre el grado de cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales y la siniestralidad laboral. Al tiempo que toma nota de estos progresos, la Comisión pide al Gobierno que una vez que esté en condiciones de valorar el impacto que la incorporación al servicio activo de subinspectores laborales tiene sobre el grado de cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales y la siniestralidad laboral, comunique información al respecto.
Artículo 12, 1), c), ii), del Convenio núm. 81. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de que la Ley núm. 23/2015 amplía las prerrogativas de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social (SESS) para incluir las previstas en el Convenio, en particular aquellas que les habilitan a obtener copias de documentos, y había pedido al Gobierno que considerara la posibilidad de que los SESS pudieran examinar las cuestiones jurídicas relacionadas que se plantean en el marco de la citada ley en concordancia con la Ley núm. 1/1982 Orgánica de Protección Civil del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen (LOPCDH). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el artículo 14.4 de la Ley núm. 23/2015 prevé que, en ejecución de las órdenes de servicio recibidas para el desempeño de sus funciones, los subinspectores laborales, que tendrán la consideración de agentes de la autoridad, están facultados para proceder en la forma establecida en los apartados 1 a 4 del artículo 13 (funciones de los inspectores). El Gobierno indica también que el artículo 15.4 de la Ley núm. 23/2015 ofrece garantías a los funcionarios del sistema, incluidos los subinspectores laborales, al prever que, a los efectos establecidos en el artículo octavo, uno, de la LOPCDH, no se considerarán en ningún caso intromisiones ilegítimas las actuaciones realizadas por la ITSS para el cumplimiento de sus fines.

Cuestiones específicamente relacionadas con la inspección del trabajo en la agricultura

Artículos 6, 1), a), 21 y 24 del Convenio núm. 129. Función de control de los inspectores del trabajo en la agricultura. En su comentario anterior, la Comisión había solicitado al Gobierno que proporcionara información sobre las medidas tomadas para asegurar el cumplimiento de la función de la inspección respecto de las horas de trabajo en el sector de la agricultura. Asimismo, la Comisión había solicitado al Gobierno que le informara acerca de las medidas previstas o implantadas para asegurar el cumplimiento de la legislación relativa a las condiciones de trabajo en las cooperativas de trabajo o trabajadores dependientes, denominados autónomos, como medio para eludir las obligaciones legales en materia de condiciones de trabajo.
La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) la ITSS realiza ordinariamente controles en materia de jornada de trabajo, periodos de descanso y horas extraordinarias, de conformidad con las funciones que le atribuye el artículo 12 de la Ley núm. 23/2015, los cuales se efectúan tanto en respuesta a una denuncia como de manera planificada, y se llevan a cabo habitualmente mediante visitas de inspección en los centros de trabajo, sin aviso previo, y ii) del artículo 10 del Real Decreto-ley núm. 8/2019, de 8 de marzo, de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo reforma el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores para regular el registro de la jornada de trabajo, a los efectos de garantizar el cumplimiento de los límites en materia de jornada, de crear un marco de seguridad jurídica tanto para las personas trabajadoras como para las empresas y de posibilitar el control por parte de la ITSS.
La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Plan Director por un Trabajo Digno comprende medidas dirigidas a abordar el problema de los falsos trabajadores autónomos, incluidos los casos que pueden presentarse en sociedades cooperativas, tales como el desarrollo de campañas de inspección específicas. El Gobierno indica asimismo que el Real Decreto-ley núm. 28/2018, de 28 de diciembre, introdujo un nuevo tipo de infracción grave, con su correspondiente sanción, que penaliza esta conducta, prevista en la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información estadística (número de infracciones, sanciones) ilustrando los resultados del control de la aplicación del Plan Director y de las medidas legales mencionadas en lo relativo a la jornada laboral en el sector agrícola y a las condiciones de trabajo en las cooperativas del sector agrícola.
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