Direct Request (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Switzerland (Ratification: 1940)
Protocol of 2014 to the Forced Labour Convention, 1930 - Switzerland (Ratification: 2017)

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Rappelant que la Suisse a ratifié le Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930, en septembre 2017, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport de 2019 sur les mesures prises pour mettre en œuvre la convention telle que complétée par le protocole.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention, et article 1, paragraphe 2, du protocole. Action systématique et coordonnée. Traite des personnes. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté les informations du gouvernement sur la mise en œuvre du Plan d’action national contre la traite des êtres humains (2012-2014). La commission a également noté que le Service de coordination contre la traite d’êtres humains et le trafic des migrants (SCOTT) préparait un nouveau plan d’action national qui devait être adopté fin 2016 et a prié le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du nouveau plan d’action national.

La commission note les informations dans le rapport du gouvernement selon lesquelles le deuxième Plan d’action national contre la traite des êtres humains (2017 2020) est entré en vigueur en janvier 2017. Il a été élaboré par les services fédéraux et cantonaux compétents, de même que des organisations de la société civile. Ce plan d’action national fixe les priorités, définit la stratégie globale contre la traite des personnes et précise quels services fédéraux et cantonaux sont principalement responsables de la mise en œuvre des 28 mesures qu’il contient. Ces mesures s’organisent autour des quatre axes stratégiques de la prévention, de la poursuite pénale, de la protection des victimes et du partenariat.

La commission note également que, selon les informations dans le rapport du Groupe d’experts sur la lutte contre des êtres humains (GRETA) de 2019 (paragr. 18 et suivants), le SCOTT a terminé sa fonction à la fin de l’année 2018. Le gouvernement a prévu de remplacer le SCOTT par une «plateforme contre la traite d’êtres humains et le trafic de migrants», qui ne serait pas dotée de pouvoirs décisionnels. De plus, le bureau de direction du SCOTT avait été rattaché à la Division prévention policière nationale de la criminalité de l’Office fédéral de la Police (Fedpol), sous le nom de Service de lutte contre la traite d’êtres humains et le trafic de migrants (SETT). Un groupe de travail a été créé pour formuler un règlement relatif au fonctionnement de la nouvelle plateforme. En parallèle, le groupe de travail a demandé à ce que la reprise par Fedpol de la responsabilité de l’ensemble des activités du SCOTT, telles qu’établies à l’article 13 de l’Ordonnance sur les mesures de prévention des infractions liées à la traite des êtres humains, soit formellement approuvée par la cheffe du Département fédéral de justice et police. En outre, la commission note que, selon les informations disponibles sur le site officiel de Fedpol, la collaboration fédérale se réalise à travers les tables rondes cantonales, qui ont déjà été établies dans 18 cantons. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) la mise en œuvre du plan d’action national 2017-2020 et l’élaboration d’un nouveau plan après son expiration; ii) la coordination institutionnelle au niveau fédéral, y compris l’établissement et les activités du SETT, ainsi que le règlement relatif à son fonctionnement; et iii) le fonctionnement des tables rondes cantonales et les activités des autorités compétentes dans les cantons où une table ronde n’a pas encore été établie.

Article 25 de la convention, et article 1, paragraphe 3, du protocole. i) Définition et incrimination du travail forcé. Exploitation au travail. La commission a précédemment noté que Fedpol a mandaté le Forum suisse pour l’étude des migrations et de la population de l’Université de Neuchâtel pour réaliser une étude sur l’exploitation au travail. Cette étude, rendue publique le 6 avril 2016, a confirmé l’existence d’exploitation des travailleurs dans les secteurs tels que l’économie domestique, l’hôtellerie, la restauration, la construction et l’agriculture.

La commission note que l’article 182 du Code pénal incrimine la traite des personnes, y compris à des fins d’exploitation au travail, et prévoit des sanctions sous forme de peine privative de liberté ou de peine pécuniaire. De plus, l’article 264a du Code pénal se réfère aux crimes contre l’humanité, parmi lesquels la réduction en esclavage, qui est définit comme le fait de «disposer d’une personne en s’arrogeant sur elle un droit de propriété, notamment dans le contexte de la traite d’êtres humains, de l’exploitation sexuelle ou du travail forcé». Les crimes contre l’humanité sont punis d’une peine privative de liberté de cinq ans au moins. Le gouvernement indique que les poursuites pénales initiées sur la base de la traite des êtres humains (art. 182 du Code pénal) dans les cas d’exploitation du travail forcé aboutissent parfois à des condamnations prononcées en vertu d’autres dispositions pénales, telles que l’escroquerie (art. 146), l’usure (art. 157), les menaces (art. 180), la contrainte (art. 181) ou la séquestration (art. 183). Cela est notamment le cas lorsque tous les éléments constitutifs du crime de traite des personnes ne sont pas réunis ou n’ont pas pu être prouvés.

La commission note l’absence d’une définition claire du terme «travail forcé» ou «exploitation du travail» dans la législation suisse, et le fait que l’exploitation au travail n’est incriminée que dans le contexte de la traite des personnes, malgré la pratique judiciaire qui applique des sanctions en se basant sur d’autres dispositions pénales. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour s’assurer que la législation relative à la lutte contre le travail forcé est conforme avec la convention, en particulier concernant l’exploitation au travail qui n’est pas lié à la traite des personnes. La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application des dispositions pénales sous lesquelles les sanctions sont prononcées en cas d’exploitation du travail.

ii) Application de sanctions. La commission a précédemment noté que, sous l’article 182 du Code pénal concernant la traite des êtres humains, 46 et 58 infractions ont été respectivement enregistrées en 2014 et 2015.

La commission note que le gouvernement indique que, en 2016, six jugements définitifs ont été rendus en application de l’article 182 du Code pénal (une peine pécuniaire avec sursis, une peine privative de liberté sans sursis, et quatre peines privatives de liberté avec sursis). En 2017 et 2018, deux jugements définitifs ont été rendus chaque année (une peine pécuniaire avec sursis, une peine privative sans sursis, et deux peines privatives de liberté avec sursis). La commission note également que les informations statistiques actuellement disponibles sur l’application de l’article 182 du Code pénal ne sont pas ventilées par type d’exploitation. Le gouvernement indique que Fedpol a lancé le processus pour changer le mode de saisie et de présentation des statistiques policières relatives à la criminalité de manière à pouvoir distinguer les différentes formes d’exploitation en cas d’infraction au sens de l’article 182 du Code pénal, et qu’il est prévu de mettre cela en place à partir de 2020. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’application des dispositions pertinentes du Code pénal, notamment l’article 182, en distinguant les différentes formes d’exploitation.

iii) Renforcement de la capacité des acteurs de la chaine pénale. La commission note que le gouvernement indique que, entre 2017 et 2018, des formations spécialisées pour les acteurs de la chaine pénale ont été organisées et ont eu lieu à l’Institut Suisse de Police. De plus, Fedpol est en train de finaliser le concept de formation et de sensibilisation pour tous les groupes professionnels qui peuvent être confrontés à la traite. L’objectif sera d’assurer la formation systématique des services et des groupes professionnels concernés en Suisse. Le gouvernement indique également que, dans le cadre du plan d’action national, il envisage d’élaborer un guide pratique facilitant la détection des situations de traite à des fins d’exploitation au travail, et que quelques questions spécifiques doivent encore être examinées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les formations disponibles pour les acteurs de la chaine pénale en ce qui concerne la traite des personnes ainsi que pour les services et groupes professionnels qui peuvent être confrontés à la traite. Elle le prie en outre de fournir des informations sur l’élaboration d’un guide pratique facilitant la détection des situations de traite à des fins d’exploitation au travail.

Article 2 du protocole. Mesures de prévention. Alinéas e) et f). Appui à la diligence raisonnable des secteurs public et privé. Actions contre les causes profondes. La commission note les informations du gouvernement sur le Plan d’action national pour la mise en œuvre des principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (2016-2020). Dans le cadre de la mise en œuvre de ce plan d’action national, le Secrétariat d’État à l’Économie (SECO) et le Département fédéral des affaires étrangères ont publié en mai 2019 une brochure destinée aux micros, petites et moyennes entreprises suisses, donnant à̀ ces dernières un aperçu pratique des opportunités et des défis d’une gestion d’entreprise responsable et fournissant les lignes directrices internationales et nationales en la matière pour intégrer les questions relatives aux droits de l’homme dans la gestion de l’entreprise. La commission prie le gouvernement d’indiquer si un nouveau plan d’action national pour la mise en œuvre des principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme a été envisagé, après l’expiration du plan d’action actuel qui prend fin en 2020.

Article 3 du protocole. i). Identification des victimes. La commission note que le gouvernement indique que les mesures ont été prises pour actualiser la liste de contrôle concernant l’identification des victimes de traite des personnes en l’adaptant aux phénomènes actuels de la traite des personnes. La liste contient des indicateurs spécifiques liés à l’exploitation sexuelle et l’exploitation au travail. De plus, un guide à l’intention de la police concernant l’identification des victimes est en train d’être élaboré pour assurer une harmonisation à l’échelon national. Fedpol a aussi mandaté un institut universitaire afin d’analyser la situation de la traite des personnes dans tous les cantons et d’évaluer les efforts cantonaux entrepris contre ce crime. Le gouvernement souligne que la lutte contre la traite est organisée au niveau cantonal, et qu’il existe des différences importantes entre les polices cantonales en matière d’identification des victimes de traite. Selon les informations dans le rapport du GRETA, le nombre de personnes identifiées comme victimes de traite par la police s’élevait à 35 en 2014, 47 en 2015, 90 en 2016, 108 en 2017 et 64 en 2018 (paragr. 12). Cependant, huit cantons restent dépourvus de tables rondes qui servent de mécanisme d’orientation des victimes (paragr. 118). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) l’élaboration du guide à l’intention de la police concernant l’identification des victimes pour assurer une harmonisation à l’échelon national; ii) le résultat de l’étude mandatée par Fedpol afin d’analyser la situation de la traite des personnes dans tous les cantons et d’évaluer les efforts cantonaux entrepris contre ce crime; et iii) les informations statistiques sur les victimes de traite à des fins d’exploitation sexuelle et d’exploitation au travail identifiées.

ii). Protection des victimes. Régime général. La commission note que la base juridique de l’aide aux victimes d’infractions, y compris les victimes de traite, est contenue dans la loi fédérale sur l’aide aux victimes d’infractions (LAVI). En vertu de l’article 2 de la LAVI, l’aide aux victimes comprend les conseils et l’aide immédiate. L’aide à plus long terme est fournie par les centres de consultation, et la contribution aux frais pour l’aide à plus long terme fournie par un tiers. L’article 9 prévoit que les cantons doivent établir des centres de consultation fournissant des services adaptés aux besoins des différentes catégories de victimes. En plus, au-delà de l’aide immédiate, si nécessaire, une aide doit être apportée jusqu’à ce que l’état de santé de la victime soit stable et que les autres conséquences de l’infraction soient supprimées ou réparées (art. 13.2). Elle doit comprendre une assistance médicale, psychologique, sociale, matérielle et juridique et, si nécessaire, un hébergement d’urgence (art. 14.1).

La commission note également que l’action no 18 du plan d’action national prévoit l’élaboration d’un document de référence intitulé «Programme national de protection des victimes», afin de promouvoir une application uniforme des instruments juridiques existant dans les cantons. De plus, le gouvernement indique que, dans le cadre du plan d’action national, il envisage de revoir les statistiques de l’aide aux victimes de la traite qui ont obtenu une aide spécialisée de la part d’ONG. En outre, le GRETA constate que la capacité des foyers spécialisés dans l’accueil des victimes de traite en Suisse a augmenté au cours de la période de référence (paragr. 149). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) le nombre des victimes accueillies par les foyers spécialisés dans l’accueil des victimes de la traite, ainsi que la nature de l’assistance fournie aux victimes; et ii) les progrès concernant la révision des statistiques de l’aide aux victimes de traite qui ont obtenu une aide spécialisée de la part d’ONG.

Délai de rétablissement et de réflexion. La commission note que l’article 35, paragraphe 1, de l’ordonnance du Conseil fédéral relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA) prévoit un délai de rétablissement et de réflexion d’au moins trente jours pour permettre aux victimes de traite de se rétablir et de prendre une décision quant à leur coopération avec les autorités. Selon les informations dans le rapport du GRETA, dans la pratique, le délai de rétablissement et de réflexion est fréquemment accordé pour une durée d’au moins quatre-vingt-dix jours plutôt que pour la période minimale de trente jours prévue par la loi (paragr. 179). Cependant, en vertu de l’article 35, paragraphe 3, de l’OASA, il peut être mis fin prématurément à un délai de rétablissement et de réflexion si la victime potentielle déclare ne pas vouloir coopérer avec les autorités (alinéa a)), ou si la personne concernée a délibérément renoué contact avec les auteurs présumés de l’infraction (alinéa b)). La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de ces dispositions qui permettent de mettre fin prématurément à un délai de rétablissement et de réflexion, y compris le nombre des cas où ces dispositions s’appliquent et les faits qui justifient cette application.

Identification et protection des victimes de traite parmi les demandeurs d’asile. La commission note les informations du gouvernement selon lesquelles, sous l’égide du Secrétariat d’État aux migrations (SEM), un groupe de travail sur l’asile et la traite a été mis en place en application de l’action no 19 du plan d’action national et a été chargé d’élaborer des propositions pour veiller à ce que les victimes de traite soient identifiées et qu’elles reçoivent une assistance dans le cadre de la procédure d’asile. Le groupe de travail est doit examiner les questions suivantes: i) réglementation du séjour des victimes; ii) optimisation de la procédure actuelle en matière d’identification des victimes, d’aide aux victimes, d’information aux demandeurs et de coopération avec les parties prenantes; et iii) prise en charge des victimes de la traite dans le contexte de la procédure Dublin. Le groupe de travail a élaboré des recommandations générales relatives aux questions susmentionnées et œuvre actuellement à la proposition de solutions concrètes en vue de leur application. Selon les informations contenues dans le rapport du GRETA, dans le cadre de la procédure d’asile révisée en mars 2019, les victimes la traite ont plus de chances d’être identifiées à un stade précoce grâce à l’offre d’une assistance juridique gratuite dès le début de la procédure d’asile. La nouvelle procédure est aussi l’occasion d’établir de nouveaux processus centralisés et de former tous les acteurs concernés, ce qui pourrait faciliter la détection proactive à un stade précoce (paragr. 133). Les statistiques fournies par le SEM indiquent que 84 victimes présumées de la traite ont été repérées parmi les demandeurs d’asile en 2014, 32 en 2015, 73 en 2016, et 100 en 2017. Dans le cadre de la procédure Dublin, 19 victimes présumées ont été détectées en 2014, 17 en 2015, 34 en 2016, et 41 en 2017 (paragr. 128). La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les activités du groupe de travail sur l’asile et la traite sous l’égide du SEM, ainsi que sur les résultats obtenus, pour veiller à ce que les victimes de traite soient identifiées et qu’elles reçoivent une assistance dans le cadre de la procédure d’asile. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations statistiques sur le nombre des victimes de traite identifiées dans le cadre de la procédure d’asile.

Article 4 du protocole. Paragraphe 1. Accès à des mécanismes de recours et de réparation. La commission note que les dispositions du Code de procédure pénale prévoient que les personnes qui ont subi, du fait d’une infraction, une atteinte directe à leur intégrité physique, psychique ou sexuelle peuvent demander une indemnisation aux auteurs de l’infraction dans le cadre de la procédure judiciaire (art. 116, 122 et suivants (action civile)). L’article 73 du Code pénal définit le cadre juridique de la confiscation des biens des auteurs d’infractions en vue d’indemniser les victimes. Il est également possible de confisquer des biens ne provenant pas d’une activité criminelle pour couvrir les frais de procédure, les pénalités, les amendes et les indemnités (art. 263, paragr. 1 b), et art. 268, paragr. 1 a) et b), du Code de procédure pénale). Cependant, la commission note que dans son rapport de 2019 le GRETA indique qu’il est difficile d’apporter la preuve des préjudices matériels, par exemple de quantifier le montant exact des salaires impayés. Les informations indiquent également que l’indemnisation accordée aux victimes par les tribunaux est généralement insuffisante et que le paiement par l’auteur de l’infraction n’a pas été assuré (paragr. 98).

La commission note en outre que, en vertu des dispositions pertinentes de la LAVI, les victimes d’infractions ont droit à une indemnisation (art. 2 d)) par l’État pour préjudice pécuniaire et moral, si l’auteur de l’infraction ou un autre débiteur ne versent aucune prestation ou ne versent que des prestations insuffisantes (art. 4). Le chapitre 3 de la LAVI réglemente le droit des victimes à une indemnité et à une réparation morale par le canton et la méthode de calcul. Le GRETA a été informé qu’une indemnisation par l’État a été octroyée à 14 victimes de traite en 2014, 29 en 2015, 23 en 2016, et 19 en 2017 (paragr. 204). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) les cas où le tribunal a donné droit à une demande d’indemnisation, en précisant le montant accordé et celui que la victime a effectivement reçu; et ii) les cas où les victimes ont eu droit à une indemnisation par l’État en vertu du chapitre 3 de la LAVI.

Paragraphe 2. Non-poursuite des victimes pour des actes commis sous la contrainte. La commission note l’absence de dispositions spécifiques dans le droit suisse sur la non-poursuite des victimes. Toutefois selon l’article 19 du Code pénal, l’auteur d’une infraction pénale ne peut être condamné que s’il ou elle a agi avec la capacité de déterminer ou d’apprécier le caractère illicite de l’acte commis. En outre, les articles 52 à 55 du Code pénal énoncent les conditions dans lesquelles les personnes peuvent être exemptées de sanctions ou faire l’objet de poursuites pénales avec sursis.

La commission note également que, selon les informations contenues dans le rapport du GRETA (paragr. 235), il y a des cas dans lesquels des victimes de traite se voient infliger des amendes ou sont poursuivies pour des infractions à la législation sur les étrangers, la législation sur le travail ou la réglementation sur la prostitution. Cette situation a des effets dissuasifs sur les victimes de traite, qui sont moins disposées à signaler leur cas aux autorités par crainte d’être poursuivies ou éloignées du territoire suisse. À cet égard, la commission prend note des actions nos 16 (formation des autorités de poursuite pénale à la traite des êtres humains) et 17 (réseautage entre les ministères publics) du Plan d’action national 2017-2020 destinées à améliorer la détection des victimes de traite et à empêcher de les sanctionner pour des infractions à la législation sur les étrangers. Le gouvernement indique que, entre 2017 et 2018, des formations spécialisées pour les acteurs de la chaine pénale contenaient un volet sur l’exemption de peine pour les victimes qui sont poussées à commettre des actes punissables en raison de leur situation d’exploitation. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer la non-poursuite des victimes pour des actes commis sous la contrainte, y compris dans le cadre des actions nos 16 et 17 du Plan d’action national 2017-2020.

Article 5 du protocole. Coopération internationale. La commission note que le gouvernement indique que la Suisse a mis en œuvre des programmes et des projets en vue de soutenir les pays d’origine des victimes dans la lutte contre la traite des personnes, à savoir la Hongrie, la Bulgarie et la Roumanie, afin d’améliorer la collaboration entre les autorités de poursuite pénale en matière de traite des personnes et entre les services responsables de la protection des victimes. Ces projets ont pris fin en 2018. La commission prie le gouvernement d’indiquer s’il envisage de continuer les projets en vue de soutenir les pays d’origine des victimes, et de continuer à fournir des informations sur les programmes de la coopération internationale.

Article 6 du protocole. Consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que, selon le rapport intitulé «Exploitation du travail dans le contexte de la traite des êtres humains: États des lieux en Suisse», publié en 2016 par le Forum suisse sous le mandat de Fedpol, les autorités de surveillance du marché du travail et les partenaires sociaux sont trop peu impliqués et sensibilisés à la prévention et à la détection de la traite à des fins d’exploitation au travail, notamment dans les situations où ils sont directement en contact avec la population active (p. 77). Le GRETA constate également que les syndicats ne sont représentés qu’à la table ronde cantonale de Genève (paragr. 282), et que les changements institutionnels concernant le SCOTT ont été mis en œuvre sans consultation approfondie des parties prenantes concernées (paragr. 18). La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer une consultation effective avec les organisations d’employeurs et de travailleurs dans les mesures prises pour lutter contre le travail forcé.

Article 2 b) de la convention. Obligation d’accepter la fonction de curateur. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que l’obligation pour les citoyens d’accepter la fonction de curateur prévue à l’article 400 du Code civil est contraire à la convention et que le canton de Vaud est le seul à appliquer cette disposition à la lettre. Le gouvernement a indiqué que, au niveau fédéral, l’avant-projet du Conseil fédéral en réponse à l’initiative parlementaire 12.413 visant à modifier l’article 400 du Code civil a été mis en consultation. De plus, le gouvernement vaudois a décidé, en juillet 2014, de mettre fin aux mandats de curateurs forcés. La commission a noté également que le gouvernement a prévu la mise en œuvre du recrutement des curateurs privés et volontaires en 2017 à travers une campagne de communication. La commission a donc prié le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du recrutement des curateurs privés et volontaires à partir de 2017, notamment sur le nombre de curatelles prises en charge.

La commission prend bonne note que, selon les informations fournies par le gouvernement, l’article 400 du Code civil a été modifié et prévoit que la personne nommée ne peut l’être qu’avec son accord. En mai 2017, le Conseil d’État vaudois a décidé de mettre fin à la curatelle imposée à compter du 1er janvier 2018. Au 31 décembre 2018, 529 nouveaux curateurs, tous volontaires et formés, ont été nommés par les juges de paix et se sont vu confier un mandat. D’autres candidats sont en attente de nomination ou n’ont pas encore terminé le processus de recrutement.

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