Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Cambodia (Ratification: 1999)

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La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno en respuesta a las observaciones de 2016 y 2017 de la Confederación Sindical Internacional (CSI), incluida la indicación de que las disposiciones del proyecto de ley sobre el salario mínimo que habían sido cuestionadas por la CSI por prohibir las actividades sindicales legítimas fueron eliminadas posteriormente de la ley promulgada. La Comisión toma nota, además, de las observaciones presentadas por la CSI el 1.º de septiembre de 2019, relativas a las cuestiones examinadas en este comentario, así como de la represión violenta de las huelgas de los delincuentes contratados y de la detención de dirigentes sindicales que organizan huelgas en el sector de la confección. La Comisión pide al Gobierno que presente sus comentarios al respecto.

Derechos sindicales y libertades civiles

Asesinatos de sindicalistas. En cuanto a su recomendación de larga data de que se lleven a cabo investigaciones rápidas e independientes sobre los asesinatos de los dirigentes sindicales Chea Vichea y Ros Sovannareth (en 2004) y Hy Vuthy (en 2007), la Comisión toma nota de que el Gobierno indica una vez más que los ministerios e instituciones pertinentes han estado trabajando en los casos, pero que su naturaleza de larga data, unida a la falta de cooperación por parte de la familia del Sr. Vichea, hace que la investigación sea aún más complicada. El Gobierno afirma además que, para que la investigación concluya, es necesario que todas las partes pertinentes, especialmente las familias de las víctimas, cooperen plenamente, y se indica que la investigación se llevó a cabo en la reunión anual de la Comisión Nacional de Examen de la Aplicación de los Convenios Internacionales del Trabajo ratificados por Camboya (NCRILC). La Comisión debe expresar una vez más su profunda preocupación por la falta de resultados concretos en relación con las investigaciones, incluso teniendo en cuenta la sugerida falta de cooperación de las familias de las víctimas, y la Comisión se remite a las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en su examen del caso núm. 2318 (véase el 390.º informe, octubre-noviembre de 2019). Recordando la necesidad de concluir las investigaciones y de llevar ante la justicia a los autores e instigadores de esos delitos, la Comisión insta una vez más a las autoridades competentes a que adopten todas las medidas necesarias para acelerar el proceso de investigación.

Incidentes durante las manifestaciones de enero de 2014. En cuanto a los sindicalistas que se enfrentan a cargos penales en relación con los incidentes ocurridos durante las manifestaciones de enero de 2014, la Comisión toma nota con interés la indicación del Gobierno de que los seis dirigentes sindicales que habían sido condenados inicialmente a dos años y seis meses de prisión suspendidos y al pago colectivo de una indemnización equivalente a 8 750 dólares de los Estados Unidos. fueron absueltos de todos los cargos el 28 de mayo de 2019 por el Tribunal de Apelación, después de que se apelara contra la sentencia inicial, con el apoyo jurídico del Ministerio de Trabajo y Formación Profesional (MLVT) y el Ministerio de Justicia (MoJ). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: a) en cuanto a otros sindicalistas en procedimientos judiciales, el MLVT y el MoJ han establecido un grupo de trabajo, que pidió a los sindicatos que proporcionaran información sobre sus casos, de modo que los dos ministerios pudieran hacer un seguimiento con el tribunal a fin de agilizar la solución (hasta la fecha, se ha resuelto el 80 por ciento de las causas penales contra sindicalistas); b) de un total de 121 casos penales identificados que involucran a sindicalistas, se han resuelto 71 casos (con sentencias dictadas en 27 casos, presentación sin tramitación por el fiscal en 13 casos y desestimación de cargos por parte del juez de instrucción en 23 casos), quedan 33 casos en proceso judicial y 17 casos no están relacionados con la libertad sindical o con los derechos laborales, pero también se resolvieron, y c) de los 19 casos civiles, 11 se resolvieron (se dictaron sentencias en nueve casos y se desestimaron los cargos en dos casos) y ocho se encuentran en proceso judicial (dos de los cuales no están relacionados con la libertad sindical, ni con los derechos laborales). La Comisión pide al Gobierno que siga comunicando información sobre esos procedimientos, en particular sobre las sentencias dictadas, y que realice todos los esfuerzos necesarios para garantizar que no se impongan cargos penales, ni sanciones en relación con el ejercicio pacífico de las actividades sindicales.

Formación de las fuerzas policiales en relación con las acciones colectivas y de protesta. En su comentario anterior, recordando que la intervención de la policía debe ser proporcional a la amenaza al orden público y que las autoridades competentes deben recibir instrucciones adecuadas para evitar el peligro de un uso excesivo de la fuerza al tratar de controlar manifestaciones que pudieran socavar el orden público, la Comisión alentó al Gobierno a que considerara la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica de la Oficina en relación con la formación de las fuerzas policiales, con miras, por ejemplo, a la elaboración de directrices, un código de prácticas o un manual sobre la gestión de las acciones colectivas y de protesta. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el MLVT ha cooperado con el Ministerio del Interior en la elaboración de documentos para la formación de las fuerzas policiales, a fin de garantizar el pleno respeto de los derechos sindicales; ii) en diciembre de 2018, el MLVT envió una carta a la OIT en la que solicitaba asistencia técnica para impartir un curso de formación destinado a las fuerzas policiales, y iii) en abril de 2019, sus representantes se reunieron con funcionarios de la OIT, a efectos de preparar la formación de la policía nacional y acordaron organizar cuatro cursos de formación de formadores, en cooperación con el Ministerio del Interior y el Oficial del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, que se realizarán en el segundo semestre de 2019. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los avances en este sentido, incluso con respecto a la finalización de los cuatro cursos de capacitación, su duración, el número de participantes y temas específicos cubiertos.

Cuestiones legislativas

La Comisión toma debida nota de la información comunicada por el Gobierno sobre el proceso de preparación de enmiendas a la Ley de Sindicatos (LTU) en consulta con los interlocutores sociales. El Gobierno indica que: i) el MLVT presentó un primer proyecto de enmienda para la consulta tripartita; ii) las organizaciones de trabajadores y de empleadores presentaron comentarios por escrito; iii) el 25 de abril de 2019 y el 2 de agosto de 2019 se celebraron dos talleres consultivos tripartitos nacionales, con el apoyo técnico de la OIT, durante los cuales los interlocutores sociales pudieron hacer aportaciones adicionales; iv) el 9 de agosto de 2019 se presentó un proyecto definitivo al Consejo de Ministros, con miras a su ulterior presentación a la Asamblea Nacional para su examen y aprobación a finales de 2019, y v) entretanto, se han adoptado algunos reglamentos (prakas) para simplificar la aplicación de la LTU, en particular en lo que respecta al registro de sindicatos, federaciones y confederaciones. La Comisión observa que el proyecto de ley fue aprobado por la Asamblea Nacional el 26 de noviembre de 2019. La Comisión pide al Gobierno que proporcione una copia de las enmiendas adoptadas a la LTU.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas. En sus comentarios anteriores, la Comisión instó firmemente al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, adoptara las medidas apropiadas para garantizar que los funcionarios públicos — incluidos los docentes — que no están cubiertos por el LTU tengan plenamente garantizados sus derechos de libertad sindical en virtud del Convenio, y a que la legislación se modifique en consecuencia. La Comisión toma nota de que, si bien en el informe relativo a la Hoja de ruta sobre la aplicación de las recomendaciones de la OIT vinculadas con la libertad sindical presentado a la OIT en junio de 2019, el Gobierno había indicado que seguía organizando talleres consultivos y ultimando proyectos de enmiendas legislativas, y que no se había redactado ninguna enmienda a este respecto. En su memoria a la Comisión, el Gobierno sólo reitera que considera que la libertad sindical está garantizada a todos los trabajadores mediante dos instrumentos legislativos: i) la LTU, aplicable al sector privado, incluidos los trabajadores domésticos (las enmiendas introducirá una referencia explícita a los trabajadores domésticos en el artículo 3 de la LTU sobre el ámbito de aplicación de la ley), los profesores que no son funcionarios públicos, y los trabajadores de la economía informal que cumplen los requisitos de la LTU para constituir un sindicato, y ii) la Ley de Asociaciones y Organizaciones no Gubernamentales (LANGO), que prevé el derecho de sindicación de los funcionarios públicos, incluidos los docentes que ahora tienen ese estatuto.

La Comisión debe recordar una vez más que algunas disposiciones de la LANGO contravienen los derechos de libertad sindical de los funcionarios públicos en virtud del Convenio, ya que carece de disposiciones que reconozcan a las asociaciones de funcionarios públicos el derecho a redactar sus estatutos y reglamentos, el derecho a elegir representantes, el derecho a organizar actividades y formular programas, sin injerencia de las autoridades públicas, y el derecho a afiliarse a federaciones o confederaciones, incluso a nivel internacional, y somete el registro de esas asociaciones a la autorización del Ministerio del Interior. Además, la Comisión había tomado nota de que las organizaciones y asociaciones de trabajadores habían expresado su profunda preocupación por: i) la falta de protección de los derechos sindicales de los docentes (en particular en lo que se refiere a las sanciones y amenazas a los docentes que tratan de sindicarse), y ii) las dificultades a las que se enfrentan los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal en general que tratan de constituir o afiliarse a sindicatos, ya que la LTU prevé un modelo de sindicato de empresa, cuyos requisitos son a menudo muy difíciles de satisfacer por parte de estos trabajadores, y no permite la creación de sindicatos por sector o profesión. Asimismo, la Comisión había tomado nota de la afirmación de la CSI de que la ausencia de una estructura de representación sectorial da lugar a la exclusión del derecho de sindicación de cientos de miles de trabajadores del sector informal. Lamentando la falta de progresos a este respecto, la Comisión debe instar firmemente una vez más al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas adecuadas para garantizar que se asegure plenamente a los funcionarios públicos — incluidos los docentes — que no están cubiertos por la LTU sus derechos de libertad sindical en virtud del Convenio, y que la legislación se enmiende en consecuencia. La Comisión alienta además al Gobierno a que promueva el goce pleno y efectivo de esos derechos para los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal, y a que, a tal efecto, someta a consultas tripartitas la posibilidad de permitir la constitución de sindicatos por sector de actividad o profesión.

Artículo 3. Derecho de elegir libremente a sus representantes. Requisitos para los dirigentes, gerentes y responsables de la administración de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores. En sus observaciones anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar los artículos 20, 21 y 38 de la LTU, exigiendo a quienes desearan votar que se presentaran como candidatos a las elecciones o que fuesen designados para ocupar cargos de liderazgo o de dirección en sindicatos o asociaciones de empleadores, que cumplieran un requisito de edad mínima (18 años), requisitos mínimos de alfabetización, y que declararan que nunca habían sido condenados por un delito penal. Por una parte, la Comisión toma nota con interés de que los proyectos de enmienda de la LTU presentados por el Gobierno eliminan el requisito de declarar que nunca han sido condenados por un delito penal y, en el caso de los ciudadanos jemeres, el requisito de saber leer y escribir. Sin embargo, la Comisión observa que el proyecto de enmienda presentado sigue imponiendo requisitos de alfabetización a los nacionales extranjeros (artículos 20 y 21). Además, la Comisión observa que el proyecto presentado no incluye una propuesta de enmienda del artículo 38, relativo a la elección de los representantes de los trabajadores en la empresa o establecimiento. Como había señalado la Comisión en sus comentarios anteriores, este artículo también presenta cuestiones de compatibilidad con el Convenio. Habiendo tomado debida nota del proyecto presentado, la Comisión recuerda sus comentarios anteriores y espera que, en el contexto de sus consultas en curso sobre la enmienda de la LTU, el Gobierno adopte las medidas necesarias para enmendar los artículos 20, 21 y 38 de la LTU para eliminar de los criterios de elegibilidad el requisito de saber leer y escribir en jemer de los extranjeros. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre toda evolución a este respecto.

Artículo 4. Disolución de organizaciones representativas. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que enmendara el párrafo 2 del artículo 28 de la LTU, disponiendo que un sindicato se disolvería automáticamente en caso de cierre total de la empresa o establecimiento. La Comisión observa que el proyecto de enmienda a la LTU presentado por el Gobierno mantiene, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 28, la disolución automática de un sindicato en caso de cierre completo de su empresa o establecimiento, pero añade una nueva condición: el pago completo de los salarios de los trabajadores y otras prestaciones. A este respecto, la Comisión considera que, si bien el pago de salarios y otras prestaciones puede ser una de las razones por las que un sindicato puede tener un interés legítimo en seguir operando después de la disolución de la empresa en cuestión, puede haber otras razones legítimas para que lo haga (como la defensa de otras reclamaciones legítimas). Recordando que la disolución de una organización de trabajadores o de empleadores sólo debería decidirse con arreglo a los procedimientos establecidos en sus estatutos o en una decisión judicial, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 28 de la LTU en consecuencia, suprimiendo por completo su párrafo 2.

Fundamentos jurídicos para solicitar la disolución a un tribunal. En sus observaciones anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 29 de la LTU, que otorga a cualquier parte interesada o al 50 por ciento del total de los afiliados del sindicato o de los miembros de la asociación de empleadores el derecho a presentar una denuncia ante el Tribunal del Trabajo para solicitar su disolución. Observando que el proyecto de enmienda a la LTU presentado por el Gobierno no modifica la disposición en cuestión, y que los miembros siempre pueden decidir abandonar el sindicato, la Comisión tiene que recordar, una vez más, que se debería dejar a los estatutos de la organización la fórmula para que sus afiliados puedan solicitar la disolución del mismo. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 29 de la LTU a fin de dejar a los propios reglamentos y estatutos de los sindicatos o de las asociaciones de empleadores la determinación de los procedimientos para su disolución por sus afiliados.

La Comisión había pedido además al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para eliminar el párrafo c), del artículo 29, que dispone que el Tribunal del Trabajo disolverá un sindicato o una asociación de empleadores en los casos en que los dirigentes, administradores y responsables de la administración hayan sido declarados culpables de cometer un acto grave de conducta indebida o un delito en nombre del sindicato o de la asociación de empleadores. La Comisión había recordado que si se descubre que los dirigentes sindicales han cometido faltas graves de conducta o delitos mediante acciones que van más allá de los límites de la actividad sindical normal -incluidas las acciones llevadas a cabo en nombre del sindicato- pueden ser enjuiciados con arreglo a las disposiciones legales aplicables y de conformidad con los procedimientos judiciales ordinarios, sin que ello desencadene la disolución del sindicato y lo prive de toda posibilidad de acción. La Comisión observa con interés que las enmiendas presentadas por el Gobierno eliminan de la LTU el párrafo antes mencionado. La Comisión pide al Gobierno que comunique una copia de la enmienda por la que se suprime el apartado c), del artículo 29 de la LTU.

Aplicación del Convenio en la práctica

Mecanismos de adjudicación independientes. En sus observaciones anteriores, la Comisión recordó la importancia de garantizar la eficacia del sistema judicial como salvaguardia contra la impunidad y como medio eficaz para proteger los derechos de libertad sindical de los trabajadores durante los conflictos laborales, así como de abordar las graves preocupaciones planteadas en relación con la independencia del poder judicial y sus repercusiones en la aplicación del Convenio. La Comisión acogió con beneplácito el compromiso del Gobierno de fortalecer el Consejo de Arbitraje (AC) y confió en que éste siguiera siendo fácilmente accesible y desempeñara su importante función en la tramitación de los conflictos colectivos, y en que se adoptaran todas las medidas necesarias para garantizar que sus laudos, cuando fueran vinculantes, se aplicaran debidamente. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que ha revocado el proyecto de ley sobre el procedimiento de los tribunales laborales y toma nota asimismo con interés de que el MLVT ha acordado seguir prestando apoyo financiero al AC y estudiar la posibilidad de poner en marcha un proyecto piloto sobre la solución de los conflictos individuales en materia de derechos laborales por parte del AC a principios de 2020. La Comisión pide al Gobierno que siga comunicando información a este respecto, incluso sobre las medidas adoptadas para garantizar que los laudos del CA, cuando sean vinculantes, se apliquen debidamente.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.