Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Bangladesh (Ratification: 1972)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2019, relativas a las cuestiones abordadas en este comentario.

La Comisión toma nota de que una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por Bangladesh de este Convenio, así como del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), presentada por varios delegados de los trabajadores a la Conferencia Internacional del Trabajo de 2019, fue declarada admisible y está pendiente de examen ante el Consejo de Administración.

La Comisión toma nota de la enmienda de 2018 de la Ley del Trabajo de Bangladesh, de 2006 (BLA), y de la aprobación de la Ley del Trabajo en las Zonas Francas de Exportación, de 2019 (ELA).

Libertades civiles. En sus comentarios anteriores, la Comisión expresó su profunda preocupación por la violencia e intimidación continuas de que eran objeto los trabajadores, y pidió al Gobierno que proporcionara información sobre las alegaciones específicas restantes de violencia e intimidación, y adoptara todas las medidas necesarias para evitar dichos incidentes en el futuro, y que garantizara que, si éstos se produjeran, se investigarían de manera apropiada. La Comisión toma nota asimismo de la declaración general del Gobierno, según la cual: cualquier caso de alegaciones graves de violencia e intimidación es investigado por el Departamento de Policía o por el Ministerio de Asuntos Interiores; se han adoptado medidas preventivas, incluida la sensibilización, la formación y seminarios sobre los derechos humanos y laborales orientados al personal policial, y se han constituido 29 comités en ocho distritos con alto coeficiente de mano de obra, integrados por funcionarios del Departamento del Trabajo (DOL) y del Departamento de Inspección de Fábricas y Establecimientos (DIFE), con miras a garantizar unas condiciones de trabajo pacíficas y agradables en las fábricas de confección a través de una serie de actividades concretas, como resolver situaciones adversas en consulta con los representantes de los trabajadores y los empleadores, dar publicidad a la línea telefónica de ayuda introducida por el DIFE, notificar al Ministerio la situación laboral del momento, etc.

Sin embargo, la Comisión toma nota con preocupación de las nuevas alegaciones de supresión violenta por la policía de varias protestas de trabajadores en 2018 y 2019 comunicadas por la CSI, que denuncian la utilización de balas de goma, gas lacrimógeno y cañones de agua, el saqueo de viviendas y la destrucción de propiedad, como consecuencia de lo cual un trabajador perdió la vida y más de cien resultaron heridos, así como la presentación de denuncias penales falsas contra cientos de sindicalistas y miles de personas anónimas. La Comisión toma nota de la respuesta detallada el Gobierno a estas alegaciones, y observa que no se ha comunicado información en relación con: i) las presuntas lesiones a 20 conductores de triciclos motorizados durante la supresión de las protestas en abril de 2018; ii) las presuntas lesiones a 25 trabajadores de las procesadoras de yute tras la dispersión de dos protestas en Chittagong, en agosto de 2018; iii) las presuntas lesiones a diez trabajadores de la confección durante una protesta por el impago de los salarios en Gazipur, en septiembre de 2018, y iv) la presunta represión de los trabajadores de las zonas francas de exportación (ZFE) por tratar de ejercer sus derechos limitados permitidos por la legislación. A este respecto, la Comisión recuerda una vez más que un movimiento sindical realmente libre e independiente sólo puede desarrollarse en un entorno libre de violencia, presión y amenazas de cualquier tipo contra los dirigentes y miembros de tales organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las alegaciones específicas restantes de violencia y represión, y que notifique asimismo toda investigación o acción judicial emprendida, y los resultados obtenidos.

La Comisión alienta al Gobierno a que continúe impartiendo toda la formación necesaria y sensibilizando a la policía y a otros agentes estatales, para que tomen conciencia acerca de los derechos humanos y sindicales con el fin de evitar el uso de la fuerza excesiva y de garantizar el pleno respeto de las libertades civiles durante las reuniones y manifestaciones, y le pide que adopte todas las medidas necesarias para evitar dichos incidentes de violencia y represión y que garantice que, si ocurren, se investiguen de manera adecuada.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de sindicación. Registro de sindicatos. En sus comentarios anteriores, habiendo observado que el número de solicitudes de registro denegadas seguía siendo alto, la Comisión pidió al Gobierno que continuara adoptando todas las medidas necesarias para garantizar que el procedimiento de registro fuera una simple formalidad; que suministrara estadísticas actualizadas sobre el número total de solicitudes de registro recibidas, aceptadas y denegadas, y aclarara la situación de las 509 solicitudes presentadas a través del sistema en línea, que no fueron concedidas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: i) los procedimientos operativos estándar se han incorporado a la enmienda de 2018 de la BLA como un nuevo artículo, y los funcionarios interesados han recibido formación sobre el tema; ii) tras la adopción de los procedimientos operativos estándar, la tasa de éxito del registro de sindicatos aumentó del 65 por ciento en 2017 antes de la adopción de dichos procedimientos al 79,85 por ciento tras su adopción, al 74,85 por ciento en 2018 y al 74 por ciento en julio de 2019; iii) aunque la tasa de denegación sigue siendo elevada, puede reducirse a través de la formación de los funcionarios y trabajadores interesados del Departamento del Trabajo y, con el apoyo de la OIT, se están realizando esfuerzos a este respecto; iv) si una solicitud de registro está incompleta, el solicitante puede volver a presentarla después de haber cumplido las observaciones del funcionario encargado del registro o del recurso ante el Tribunal del Trabajo en el plazo de treinta días; en ocasiones, en lugar de emprender acciones legales, los solicitantes presentan solicitudes reiteradas, lo que puede ser un motivo de denegación reiterada; v) si una solicitud es incompleta debido al incumplimiento de los requisitos o a la falta de información, y las partes interesadas no pueden responder a la objeción planteada por el funcionario encargado del registro en un plazo de quince días, la solicitud se presentará sin ninguna acción; vi) no existen casos de denegación arbitraria del registro, pero las solicitudes pueden denegarse por no cumplir uno de los requisitos especificados en la BLA, y la decisión es comunicada al solicitante por correo certificado; vii) el plazo para que el DOL registre un sindicato se ha reducido de 60 a 55 días y el plazo por comunicar cualquier objeción al solicitante se ha reducido de quince a doce días (artículo 182, 1), 2) y 4)); viii) sobre la base de las 546 solicitudes concedidas entre marzo de 2015 y abril de 2018, el tiempo promedio del registro son 45 días; ix) el sistema de registro en línea todavía no es obligatorio, y tanto los proveedores de servicios en el DOL como los trabajadores necesitan recibir formación intensiva sobre el tema por el que se ha presentado una solicitud a la OIT Dhaka; x) debido al enorme volumen de documentos que se han sometido, los solicitantes y los proveedores de servicios siguen una combinación de los sistemas manuales y en línea; xi) por motivos técnicos y administrativos, incluida la actualización de los programas informáticos, no está disponible actualmente el registro en línea ni la base de datos pública sobre los registros; xii) una vez finalizada la actualización, la base de datos incluirá información sobre las solicitudes de registro aceptadas y denegadas, el registro de las federaciones y confederaciones sectoriales y nacionales, los casos judiciales relacionados con sindicatos, la conciliación, la elección de agentes de negociación colectiva, la discriminación antisindical e información sobre los comités de participación; xiii) en lo que respecta a las 509 solicitudes de registro mencionadas anteriormente, se procesaron manualmente y, en esta fase, no es posible mencionar cuántas se concedieron; xiv) las funciones de registro de sindicatos del DOL se han descentralizado, y actualmente existen 16 oficinas con el mandato de registrar (oficina central, seis oficinas del trabajo divisionales y nueve oficinas del trabajo regionales), y xv) el Gobierno ha concluido la transformación de la Dirección del Trabajo en un Departamento del Trabajo, lo que ha conducido a un incremento de la plantilla, que han pasado de 712 a 921 personas, lo que constituye un aumento considerable del presupuesto del DOL, y a la creación de dos oficinas del trabajo divisionales adicionales.

La Comisión toma nota de la información detallada proporcionada por el Gobierno, y saluda el incremento de la plantilla del DOL, así como la descentralización del registro, lo que tiene el potencial de aumentar la rapidez y eficiencia del procedimiento de registro. Sin embargo, la Comisión observa que, a pesar de los esfuerzos del Gobierno por simplificar el procedimiento y garantizar su transparencia, el registro parece seguir siendo demasiado complicado; esto obliga a los solicitantes a cumplir condiciones estrictas y a someter numerosos documentos, lo que da lugar a que el registro en línea no sea totalmente funcional. Si bien toma nota del incremento notificado de la tasa de registro de sindicatos, la Comisión observa que la tasa de denegación sigue siendo elevada (26 por ciento), en particular considerando que este número parece hacer referencia únicamente a la denegación de solicitudes completas, y no incluye las solicitudes incompletas, que son archivadas por el DOL sin más trámites. La Comisión toma nota asimismo de que, según la CSI, el procedimiento de registro continúa siendo sumamente oneroso, los procedimientos operativos estándar no evitan la denegación arbitraria de solicitudes, el funcionario encargado del registro impone de manera rutinaria condiciones que no se basan en la legislación, y el Director Adjunto del Trabajo mantiene la facultad discrecional total de denegar el registro por motivos falsos o inventados. A la luz de lo anterior y tomando nota del compromiso del Gobierno de seguir reduciendo el número de solicitudes de sindicatos denegadas, la Comisión alienta al Gobierno a que continúe adoptando todas las medidas necesarias para garantizar que el registro sea, tanto en la legislación como en la práctica, un proceso sencillo, objetivo, rápido y transparente, que no restrinja el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin previa autorización. Invita al Gobierno a que estudie, en cooperación con los interlocutores sociales, maneras concretas de simplificar el procedimiento de registro para que sea más fácil de utilizar y accesible para todos los trabajadores, y a que imparta formación, según sea necesario, a los trabajadores para que presenten solicitudes completas y debidamente documentadas para el registro de sindicatos. Alienta asimismo al Gobierno a que imparta formación integral a los funcionarios divisionales y regionales que, tras el proceso de descentralización del procedimiento de registro, son responsables del registro de sindicatos, con el fin de garantizar que tengan suficientes conocimientos y capacidades para tramitar las solicitudes de registro de una manera eficiente y sin dilación. Al tiempo que toma nota además de las dificultades técnicas que se plantean actualmente, la Comisión confía en que tanto el sistema de registro en línea como la base de datos disponible públicamente estén totalmente operativos en un futuro cercano, con el fin de garantizar la total transparencia del procedimiento de registro. Lamentando que el Gobierno no suministre estadísticas detalladas sobre el registro, la Comisión le pide una vez más que proporcione estadísticas actualizadas sobre el número total de solicitudes presentadas, concedidas, archivadas y denegadas, desglosadas por año y sector.

Requisitos de afiliación mínima. En sus comentarios anteriores, la Comisión instó al Gobierno a que siguiera adoptando las medidas necesarias para revisar sin dilación los artículos 179, 2), y 179, 5), de la BLA, en consulta con los interlocutores sociales, con miras a reducir efectivamente el requisito de afiliación mínima. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: i) a través de la enmienda de 2018 a la BLA, el requisito de afiliación mínima para constituir un sindicato y mantener su registro se ha reducido del 30 por ciento al 20 por ciento del número total de trabajadores empleados en el establecimiento en el que se constituye un sindicato; ii) desde su reducción, se han registrado un total de 216 sindicatos; iii) el artículo 179, 5), de la BLA, que limita el número de sindicatos en un establecimiento o grupo de establecimientos a un máximo de tres podría requerir cierto tiempo para ser enmendado, y iv) ambas cuestiones pueden considerarse en la próxima revisión de la BLA. Al tiempo que toma nota de la reducción del requisito de afiliación mínima, la Comisión observa que el umbral del 20 por ciento probablemente siga siendo excesivo, especialmente en las grandes empresas, y toma nota de que, según el CSI, en la práctica constituye un obstáculo para la sindicación de la fuerza de trabajo en las grandes empresas. La Comisión observa asimismo que un sindicato constituido en un grupo de establecimientos (definido como más de un establecimiento en un área particular que lleva a cabo la misma industria o una industria similar) sólo puede registrarse si sus miembros son al menos el 30 por ciento del número total de trabajadores empleados en todos los establecimientos, lo que constituye un requisito excesivo que restringe indebidamente el derecho de los trabajadores a constituir sindicatos sectoriales o industriales. La Comisión pide al Gobierno que aclare si, al tramitar las solicitudes de registro, el requisito reducido de afiliación mínima se aplica incluso en ausencia de ajustes al Reglamento del Trabajo de Bangladesh (BLR) y, si éste no es el caso, que adopte las medidas necesarias sin dilación para aplicar estas enmiendas, con miras a facilitar el registro de sindicatos, y que indique los resultados una vez se hayan aplicado. La Comisión pide asimismo al Gobierno que indique si el requisito reducido de afiliación mínima tiene un impacto en el número total de registros de sindicatos presentados y concedidos, especialmente en las grandes empresas. Tomando nota de que el Gobierno está dispuesto a seguir reduciendo el umbral, la Comisión confía en que el Gobierno entable discusiones constructivas con los interlocutores sociales, con el con el fin de: continuar revisando la BLA con miras a reducir los requisitos de afiliación mínima a un nivel razonable, al menos para las grandes empresas y sindicatos en un grupo de establecimiento; enmiende el artículo 179, 5), y derogue el artículo 190, f), que permite la anulación de un sindicato si el número de miembros es inferior al requisito de afiliación mínima.

En lo que respecta a la aplicación de la BLA a los trabajadores del sector agrícola, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la BLA es aplicable a los trabajadores de las explotaciones agrícolas comerciales en las que existen al menos cinco trabajadores empleados — pueden participar en las actividades sindicales y en la negociación colectiva —, y de que las pequeñas explotaciones agrícolas que cuentan con menos de cinco trabajadores empleados se caracterizan por una baja productividad y por la agricultura de subsistencia, y en general no expresan ningún interés en las actividades sindicales. Al tiempo que toma nota de la explicación del Gobierno, la Comisión recuerda que también se debería permitir a los trabajadores de las pequeñas explotaciones agrícolas que constituyan sindicatos o que se afilien al menos a los sindicatos existentes, incluso cuando, en la práctica, esto no sea algo habitual. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que aclarara, en virtud del Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), 1921 (núm. 11), si la regla 167, 4), del BLR establece un requisito de afiliación mínima de 400 trabajadores para constituir un sindicato agrícola, y que proporcione información sobre sus efectos en la práctica y su impacto en el derecho de los trabajadores agrícolas a constituir las organizaciones sindicales que estimen oportunas. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que los trabajadores de las explotaciones agrícolas mecanizadas administradas con fines comerciales pueden sindicarse de conformidad con las disposiciones existentes de la BLA (el Gobierno proporciona estadísticas sobre el número de sindicatos existentes en diversos sectores agrícolas), y de que los trabajadores de explotaciones familiares dedicadas a la agricultura de subsistencia caracterizadas por pocos trabajadores pueden constituir grupos de establecimientos en virtud de la regla 167,4). El Gobierno explica además que la regla 167, 4), hacía referencia erróneamente a la exigencia de 400 trabajadores para constituir un sindicato, pero que este requisito se redefinió a través del Boletín Oficial en enero de 2017. Así pues, la regla brinda una oportunidad a los trabajadores dedicados a la producción de cultivos de constituir un grupo de establecimientos en cada subdistrito o distrito, si existen al menos cinco trabajadores en cada explotación agrícola y se unen un mínimo de 400 trabajadores (existen 18 entidades de este tipo registradas en el Departamento de Trabajo). Según el Gobierno, dado que el 77 por ciento de la población vive en aldeas y la agricultura representa la principal fuente de medios de sustento, este requisito de afiliación no es demasiado estricto. Tomando debida nota de la aclaración del Gobierno, pero observando que el requisito de 400 trabajadores para constituir un grupo de establecimientos en un distrito tal vez siga siendo excesivo, en particular teniendo en cuenta que, para alcanzar el umbral de 400 trabajadores, sería preciso que se unieran un gran número de explotaciones agrícolas familiares pequeñas, la Comisión pide al Gobierno que procure reducir este requisito, en consulta con los interlocutores sociales, a un nivel razonable, para no restringir indebidamente el derecho de sindicación de los trabajadores agrícolas.

Artículos 2 y 3. Derecho de sindicación, de elegir libremente a representantes y de organizar libremente actividades. Ley del Trabajo de Bangladesh. En sus comentarios anteriores, la Comisión instó al Gobierno a que adoptara las medidas necesarias, en consulta con los interlocutores sociales, para seguir revisando y enmendando una serie de disposiciones de la BLA, a fin de garantizar que toda restricción al ejercicio del derecho de libertad sindical estuviera en conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de la información proporcionada sobre las consultas tripartitas celebradas antes de las enmiendas de 2018 a la BLA, así como de la indicación del Gobierno de que la reforma en el sector laboral ha formado parte de un compromiso político nacional. La Comisión toma nota con satisfacción de las siguientes modificaciones introducidas en la BLA: la adición del artículo 182, 7), que ordena al Gobierno que adopte procedimientos operativos estándar para procesar las solicitudes de registro de sindicatos; la derogación del artículo 184, 2)-4), que impone restricciones excesivas a la sindicación en la aviación civil; la derogación del artículo 190, d), que permite la anulación de un sindicato debido a la violación de cualquiera de las disposiciones básicas de su constitución; la derogación del artículo 202, 22), que prevé la anulación automática de un sindicato si, en una elección para la determinación de un agente de negociación colectiva, obtiene menos del 10 por ciento del total de votos emitidos; la adición del artículo 205, 12), que indica que no existe ningún un requisito para constituir un comité de participación en un establecimiento en el que haya un sindicato, y la adición del artículo 348, A), que prevé el establecimiento de un consejo consultivo tripartito para brindar asesoramiento al Gobierno sobre temas relacionados con cuestiones legales, laborales y de política.

La Comisión saluda la aclaración de que los trabajadores del sector informal no necesitan proporcionar documentos de identidad expedidos por un establecimiento a fin de solicitar el registro, pero pueden utilizar asimismo un documento nacional de identidad o una partida de nacimiento (artículo 178, 2), a), iii)), así como la sustitución de la obligación de obtener la aprobación del Gobierno por una obligación de informar al Gobierno de cualquier fondo recibido de una fuente nacional e internacional, con la salvedad de las cotizaciones sindicales (artículo 179, 1), d)). La Comisión acoge asimismo con agrado la reducción al 51 por ciento del requisito de apoyo de dos tercios de los sindicalistas para convocar una huelga (artículo 211, 1)). La Comisión toma nota asimismo de que las enmiendas de 2018 introdujeron el artículo 196, 4), que prevé la adopción de procedimientos operativos estándar para investigar prácticas laborales desleales de los trabajadores, y la reducción a la mitad de la pena de prisión máxima imponible a los trabajadores por una serie de violaciones — prácticas laborales desleales, instigación y participación en una huelga ilegal o en una huelga de brazos caídos, participación en las actividades de sindicatos no registrados y doble afiliación sindical (artículos 291, 2)-3), 294-296, 299 y 300). Sin embargo, la Comisión observa que las sanciones siguen incluyendo la pena de prisión por actividades que no justifican la severidad de la sanción, y recuerda que ha venido pidiendo al Gobierno que elimine dichas sanciones de la BLA, y que permita que el sistema penal aborde todos actos delictivos posibles.

Tomando nota de las enmiendas anteriores introducidas para mejorar el cumplimiento del Convenio, la Comisión espera que se apliquen en la práctica sin dilación con miras a fortalecer el derecho de sindicación de los trabajadores y los empleadores, y pide al Gobierno que indique si están plenamente vigentes y si se aplican, o si su aplicación depende de que se emita un BLR revisado.

La Comisión lamenta que no se hayan abordado otros muchos cambios adicionales que viene proponiendo durante varios años, o que éstos sólo se hayan abordado parcialmente, incluidos algunos que fueron anunciados anteriormente por el Gobierno con fines de enmienda. En relación con esto, la Comisión subraya una vez más la necesidad de seguir revisando la BLA a fin asegurar su conformidad con el Convenio en lo que respecta a las siguientes cuestiones: i) el ámbito de aplicación — persisten restricciones impuestas a muchos sectores y trabajadores, entre ellos los trabajadores gubernamentales, los profesores universitarios y los trabajadores domésticos (artículos 1, 4), 2, 49) y 65), y 175); ii) una restricción restante a la sindicación en la aviación civil (artículo 184, 1) — la disposición debería aclarar que los sindicatos en la aviación civil pueden constituirse independientemente de que deseen afiliarse con federaciones internacionales, o no); iii) las restricciones a la sindicación en grupos de establecimientos (artículos 179, 5), y 183, 1)); iv) las restricciones a la afiliación sindical (artículos 2, 65), 175, 193 y 300); v) la injerencia en la actividad sindical, incluida la anulación del registro por motivos que no justifican la severidad del acto (artículos 192 y 196, 2), b), leídos conjuntamente con los artículos 190, 1), c), e) y g), 229, 291, 2)-3), y 299); vi) la injerencia en las elecciones sindicales (artículo 180, 1), a), leído conjuntamente con el artículo 196, 2), d), y artículos 180, b), y 317, 4), d)); vii) injerencia en el derecho a elaborar constituciones libremente, dando instrucciones excesivamente detalladas (artículos 179, 1), y 188 (además, parece haber una discrepancia, ya que el artículo 188 autoriza el DOL a registrar y, en determinadas circunstancias, a negarse a registrar cualquier enmienda a la constitución de un sindicato y su consejo ejecutivo, mientras que la regla 174 del BLR se refiere únicamente a la notificación de tales cambios al DOL, que expedirá un nuevo certificado); viii) las restricciones excesivas al derecho de huelga (artículos 211, 3)-4) y 8), y 227, c)), acompañadas de sanciones severas (artículos 196, 2), e), 291, 2)-3), y 294-296), y ix) los derechos preferenciales excesivos para los agentes de negociación colectiva (artículos 202, 24), b), c) y e), y 204 (al tiempo que toma nota de las pequeñas enmiendas a los artículos 202 y 204, la Comisión toma nota de que no responden a sus preocupaciones en la medida en que limitan el margen de acción de los sindicatos que no sean los agentes de negociación colectiva). Además, la Comisión pidió anteriormente al Gobierno, en virtud del Convenio núm. 11, que indicara si los trabajadores de las pequeñas explotaciones agrícolas que contaban con menos de cinco trabajadores podían, en la legislación y en la práctica, unirse a otros trabajadores para constituir un sindicato o afiliarse a las organizaciones de trabajadores existentes (artículo 1, 4, n) y p), de la BLA).

En vista de las numerosas disposiciones mencionadas anteriormente que todavía deben enmendarse a fin de poner la BLA plenamente en conformidad con el Convenio, la Comisión alienta al Gobierno a que se coordine sin dilación con el Consejo Consultivo Tripartito mencionado en el artículo 328, A), con miras a proseguir la revisión legislativa de la BLA. Pide al Gobierno que suministre información sobre la composición, el mandato y el funcionamiento en la práctica del Consejo Consultivo Tripartito, y confía en que, en la próxima revisión de la BLA, estos comentarios se tengan debidamente en cuenta para garantizar que sus disposiciones estén plenamente en conformidad con el Convenio.

Reglamento del Trabajo de Bangladesh. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que revisara una serie de disposiciones del BLR a fin de ponerlas en conformidad con el Convenio, y confió en que, durante el proceso de revisión, sus comentarios se tuvieran debidamente en cuenta. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, tras la enmienda de la BLA, la revisión del BLR es una acción prioritaria para el Gobierno, y ya se ha constituido a tal efecto un comité tripartito, integrado por seis representantes del Gobierno y por tres representantes de los trabajadores y tres de los empleadores, el cual se ha reunido en tres ocasiones. Acogiendo con agrado esta información, la Comisión pone de relieve la necesidad de revisar el BLR para ponerlo en conformidad con las enmiendas de 2018 de la BLA, así como en lo que respecta a las siguientes cuestiones planteadas anteriormente: i) la regla 2, g) y j), contiene una amplia definición de trabajadores con cargos directivos o de supervisión que están excluidos de la definición de trabajadores con arreglo a la BLA y, por consiguiente, del derecho a sindicarse; ii) la regla 85, clausula IV, subregla 1, h), prohíbe a los miembros del Comité de Seguridad iniciar un conflicto laboral o participar en el mismo; la regla 169, 4), limita la admisibilidad a un comité ejecutivo sindical para los trabajadores permanentes, lo que puede tener un impacto en el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus representantes; iii) la regla 188 prevé la participación del empleador en la constitución de comités de elección, que llevan a cabo la elección de representantes de los trabajadores para los comités de participación en ausencia de un sindicato — esto, de conformidad con la CSI, podría conducir a que el personal directivo dominen los comités de participación y seguridad; iv) la regla 190 prohíbe a ciertas categorías de trabajadores votar a representantes de los trabajadores para los comités de participación; v) la regla 202 contiene amplias restricciones a las medidas adoptadas por los sindicatos y los comités de participación; vi) la regla 204, que determina de manera restrictiva que sólo los trabajadores que pagan suscripciones pueden votar para que se convoque una huelga, que no está en conformidad con el artículo 211, 1), de la BLA, que hace referencia a los sindicalistas; vii) la regla 350 otorga al Director del Trabajo facultades de inspección excesivamente amplias, y viii) el BLR carece de disposiciones que prevean procedimientos y vías de recurso apropiados para las quejas relativas a prácticas laborales desleales. La Comisión espera que el proceso de revisión se concluya sin dilación, con el fin de asegurar que las enmiendas de 2018 introducidas a la BLA para mejorar el cumplimiento del Convenio se reflejen en el BLR y su aplicación, y de abordar otras cuestiones pendientes, mencionadas más arriba.

Derecho de sindicación en las zonas francas de exportación (ZFE). En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que siguiera revisando el proyecto de ley del trabajo en las zonas francas de exportación, de 2016 y 2017, en consulta con los interlocutores sociales, con el fin de garantizar igualdad de derechos de libertad sindical a todos los trabajadores, y de lograr que las ZFE entraran en el ámbito de competencia del Ministerio de Trabajo y de la Inspección del Trabajo. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el proyecto de ley del trabajo en las zonas francas de exportación se formuló sobre la base de un análisis pragmático y neutro de las condiciones socioeconómicas del país, y pasó por un largo proceso de diálogo y consultas amplios e inclusivos con todos los niveles de partes interesadas, incluida la OIT. El Gobierno proporciona información detallada sobre las consultas que se han celebrado, e informa de que la Ley del Trabajo en las Zonas Francas de Exportación (ELA), adoptada en febrero de 2019, defiende los derechos y privilegios de los trabajadores, e incluye cambios integrales y progresos mensurables. La Comisión toma nota con satisfacción de las siguientes enmiendas introducidas, que abordan sus observaciones anteriores: la simplificación de la constitución y el registro de las asociaciones para el bienestar de los trabajadores (WWA) — la forma institucional que se da a las organizaciones de trabajadores en las ZFE — a través de la enmienda de una serie de disposiciones del proyecto de ley del trabajo en las zonas francas de exportación, de 2016, y la derogación del artículo 96, que establece un requisito excesivo de referéndum para constituir una WWA; el artículo 16 de la Ley de Relaciones Laborales y del Bienestar de los Trabajadores de las ZFE, de 2010 (EWWAIRA), que prohíbe el establecimiento de una WWA en una nueva unidad industrial durante tres meses, no se ha incluido en la ELA; la derogación del artículo 98 del proyecto de ley del trabajo en las ZFE, que prohíbe celebrar un nuevo referéndum para constituir una WWA durante un año después de un referéndum fallido; la derogación del artículo 101, que autoriza a la autoridad de la zona a constituir un comité para redactar la constitución de una WWA y aprobarla; la derogación del artículo 116, que permite la anulación de una WWA por una serie de motivos, en particular a solicitud del 30 por ciento de los trabajadores que cumplen el requisito de afiliación, aunque no sean miembros de la organización, y que prohíbe la constitución de una nueva asociación en el plazo de un año tras dicha anulación; la enmienda del artículo 103, 2), para suprimir la apertura obligatoria de elección de los miembros del consejo ejecutivo a todos los trabajadores, y no sólo a los miembros de la WWA; la derogación del artículo 103, 5), del proyecto de ley del trabajo en las ZFE, de 2017, que restringe el derecho a elegir el consejo ejecutivo, y a ser elegido para el mismo, a los trabajadores que hayan estado empleados en la empresa durante un período determinado, y la reducción del requisito de tres cuartos de los miembros del consejo ejecutivo a dos tercios de sus miembros para emitir una notificación de huelga (artículo 127, 2), de la ELA).

La Comisión acoge con agrado asimismo la reducción del requisito de afiliación mínima para constituir una WWA, pero observa que el nuevo requisito del 20 por ciento (los artículos 94, 2), y 97, 5)) puede seguir siendo excesivo, en particular en las grandes empresas, y considerando que sólo los trabajadores permanentes pueden solicitar la constitución de una WWA. Al tiempo que acoge asimismo con agrado la adición de una disposición que permite la constitución de organizaciones de nivel superior dentro de una zona (artículos 2, 50), y 113), la Comisión observa que las condiciones para constituir una federación son excesivamente estrictas — más del 50 por ciento de las WWA en una zona deben estar de acuerdo en establecer una federación — y que una federación de WWA no puede afiliarse o asociarse de ninguna manera con otra federación en otra zona o más allá de la zona (artículo 113, 3)). En vista de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre la aplicación en la práctica de las nuevas enmiendas, en particular el requisito reducido de la afiliación mínima para constituir una WWA, y la posibilidad de crear federaciones, y que indique asimismo las consecuencias prácticas de estas enmiendas en el número de solicitudes presentadas y registradas para constituir WWA y federaciones de WWA. La Comisión confía en que, a fin de lograr el pleno cumplimiento del Convenio, el Gobierno prosiga sus esfuerzos, en consulta con los interlocutores sociales de que se trate, para seguir reduciendo, a un nivel razonable, los requisitos de afiliación mínima para constituir una WWA, especialmente en los grandes establecimientos, así como federaciones, y que permita a las WWA y a las federaciones asociarse con otras entidades en la misma zona y fuera de la zona en la que fueron establecidas, en particular con organizaciones de trabajadores no pertenecientes a las ZFE a diferentes niveles.

Al tiempo que toma debida nota de las enmiendas mencionadas anteriormente, y de los esfuerzos del Gobierno para abordar algunas de sus observaciones anteriores, la Comisión lamenta que la mayoría de los cambios solicitados no se hayan abordado a pesar de que el Gobierno garantizó a la Comisión que sus observaciones eran objeto de su más alta consideración. Por lo tanto, la Comisión destaca una vez más la necesidad de seguir revisando la ELA para garantizar su conformidad con el Convenio en lo que respecta a las siguientes cuestiones: i) el ámbito de aplicación de la ley — determinadas categorías de trabajadores continúan estando excluidas de la ley (los trabajadores con cargos directivos y de supervisión — artículo 2, 48)) o del capítulo IX que hace referencia a las WWA (miembros del personal de vigilancia y de seguridad, chóferes, asistentes confidenciales, asistentes para los mensajes codificados, trabajadores ocasionales, trabajadores empleados por contratistas de cocina o de preparación de alimentos, y trabajadores empleados en puestos administrativos (artículo 93), así como trabajadores que ocupan cargos directivos (artículo 115, 2)); ii) la imposición del monopolio sindical a nivel de empresa y de unidad industrial (artículos 94, 6), 97, 5), párrafo 2, 100 y 101); iii) los requisitos detallados en lo que respecta al contenido de la constitución de una WWA que van más allá de lo formal, por lo que pueden obstaculizar el libre establecimiento de las WWA e injerir en el derecho a elaborar constituciones libremente (artículo 96, 2), e) y o)); iv) la definición limitativa de las funciones de los miembros de las WWA, a pesar de la supresión del término «fundamentalmente» del artículo 102, 3); v) la prohibición de celebrar elecciones al consejo ejecutivo durante un período de seis meses (reducido de un año), si una elección anterior fue ineficaz en el sentido de que menos de la mitad de los trabajadores permanentes de la empresa emitieron un voto (artículo 103, 2)-3)); vi) la prohibición de funcionar sin un registro y de recabar fondos para una asociación no registrada (artículo 111); vii) la injerencia en los asuntos internos al prohibir la expulsión de ciertos trabajadores de una WWA (artículo 147); viii) los amplios poderes y la injerencia de la autoridad de la zona en los asuntos internos de las WWA mediante la autorización de fondos de una fuente externa (artículo 96, 3)), la aprobación de cualquier enmienda de la constitución de una WWA y de su consejo ejecutivo (artículo 99), la organización de elecciones al consejo ejecutivo de las WWA (artículo 103, 1)) y su aprobación (artículo 104), la determinación del traslado o de la terminación del representante de una WWA (artículo 121); la determinación de la legitimidad de cualquier WWA y de su capacidad para actuar como agente de negociación colectiva (artículo 180, c)) y la supervisión de cualquier elección de una WWA (artículo 191); ix) la injerencia por las autoridades en los asuntos internos al permitir la supervisión por el Director Ejecutivo (Relaciones de Trabajo) y por el Inspector General de las elecciones al consejo ejecutivo de una WWA (artículos 167, 2), b), y 169, 2), e)); x) las restricciones impuestas a la capacidad para votar y a las condiciones para que los trabajadores puedan ser elegidos al consejo ejecutivo (artículos 103, 2) y 4), y 107); xi) la determinación legislativa del mandato del consejo ejecutivo (artículo 105); xii) la amplia definición de las prácticas laborales desleales, que también incluyen convencer a un trabajador para que se afilie a una WWA en horas de trabajo, o iniciar una huelga ilícita, y la imposición de sanciones penales por su violación (artículos 116, 2), a) y f), 151, 2)-3), y 155-156); xiii) el poder del conciliador designado por la autoridad de la zona para determinar la validez de una notificación de huelga, sin la cual no puede tener lugar una huelga lícita (artículo 128, 2), leído conjuntamente con el artículo 145, a)); xiv) la posibilidad de prohibir una huelga o un cierre patronal después de treinta días o en cualquier momento si el presidente ejecutivo estima que la continuación de la huelga o del cierre patronal causa graves daños a la productividad en la zona o menoscaba el interés público o la economía nacional (artículo 131, 3)-4)); xv) la posibilidad de remisión unilateral de un conflicto al Tribunal del Trabajo de la ZFE, lo que podría traducirse en arbitraje obligatorio (artículos 131, 3)-5), y 132, leídos conjuntamente con el artículo 144, 1)); xvi) la prohibición de huelga o de cierre patronal durante tres años en una empresa recientemente establecida y la imposición de arbitraje obligatorio (artículo 131, 9)); xvii) la posibilidad de contratar a trabajadores temporales durante una huelga ilícita en los casos en que el presidente ejecutivo de la autoridad de la zona estime que el cese absoluto del trabajo probablemente cause graves daños a la maquinaria o a las instalaciones de la maquinaria de la industria (artículo 115, 1), g)); xviii) las sanciones excesivas, incluida la pena de prisión, por la organización de huelgas ilícitas (artículos 155 y 156); xix) la prohibición de actividades que no entren dentro de los objetivos y fines de la asociación especificados en su constitución (artículo 178, 1)); xx) la prohibición de mantener un vínculo con cualquier partido político u organización afiliada a un partido político o con una organización no gubernamental, así como la posible anulación de esa asociación y la prohibición de constituir una WWA en el plazo de un año tras dicha anulación (artículo 178, 2)-3)); xxi) la anulación del registro de una WWA por motivos que no parezcan justificar la severidad de la sanción (artículos 109, b)-h) y 178, 3)); xxii) la limitación de las actividades de las WWA a los límites territoriales de la empresa, prohibiendo así cualquier colaboración con actores ajenos a la empresa, en particular con fines de formación o comunicación (artículo 102, 2)) y, sin perjuicio del derecho a constituir federaciones reconocido en el artículo 113, la prohibición de asociarse o afiliarse a otra WWA en la misma zona, otra zona o más allá de la zona, incluidas las organizaciones de trabajadores no pertenecientes a las ZFE a todos los niveles (artículo 102, 4)); xxiii) la injerencia en los asuntos internos de una federación de WWA — determinación legislativa de la duración de una federación (cuatro años) y determinación del procedimiento de elección y de otros asuntos por la autoridad de la zona (artículo 113); xxiv) la facultad del Gobierno de excluir a cualquier propietario, grupo de propietarios, empresa o trabajador o grupo de trabajadores de cualquier disposición de la ley que haga del Estado de derecho un derecho discrecional (artículo 184); xxv) los requisitos excesivos para constituir una asociación de empleadores (artículo 114, 1)); xxvi) la prohibición de una asociación de empleadores de asociarse o afiliarse de cualquier manera a otra asociación más allá de la zona (artículo 114, 2)); xxvii) la facultad excesiva de injerencia en los asuntos de las asociaciones de empleadores (artículo 114, 3), y xxviii) la posibilidad de que la autoridad de la zona, con la aprobación del Gobierno, establezca normas (artículo 204) — éstas podrían restringir más aún el derecho de los trabajadores y sus organizaciones a realizar actividades sindicales legítimas sin injerencia. Tomando debida nota de que la ELA se adoptó en febrero de 2019, pero observando que sigue siendo necesario derogar o enmendar considerablemente un gran número de disposiciones, a fin de garantizar su conformidad con el Convenio, y tomando debida nota del compromiso del Gobierno de continuar mejorando y reformando las disposiciones existentes, la Comisión confía que la discusión sobre la revisión de la ELA prosiga en un futuro cercano, en consulta con los interlocutores sociales, a fin de abordar las cuestiones subrayadas anteriormente (así como otros que pudieran surgir de la discusión) de una manera constructiva, y que otorgue a los trabajadores de las ZFE todos los derechos garantizados en el Convenio. La Comisión confía en que el Gobierno pueda notificar progresos a este respecto.

Por último, la Comisión toma nota con interés de la indicación del Gobierno de que el sistema de inspección y administración de las ZFE se ha puesto en conformidad con la BLA (capítulo XIV de la ELA), de que el artículo 168 permite al Inspector Jefe y a otros inspectores designados de conformidad con la BLA efectuar inspecciones de las ZFE, y de que ya han tenido lugar varias inspecciones conjuntas. Sin embargo, la Comisión observa que, para que el DIFE inspecciones los establecimientos de las ZFE, se requiere la aprobación del presidente ejecutivo, y el presidente es responsable en última instancia de las normas del trabajo en las ZFE (artículos 168, 1), y 180, g)), lo que puede obstaculizar la naturaleza independiente y el funcionamiento adecuado de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que están celebrándose consultas con los trabajadores, los inversores y partes interesadas pertinentes a fin de analizar la mejor manera en que el DIFE puede aliarse con el sistema de inspección existente en las ZFE y de elaborar un marco de inspección integrado. Remitiéndose a sus comentarios más detallados sobre este punto realizados en virtud de Convenio núm. 81, la Comisión alienta al Gobierno a que adopte medidas para elaborar el marco de inspección antes mencionado con el fin de aclarar las facultades del DIFE y de la autoridad de la zona, así como el funcionamiento en la práctica de las inspecciones conjuntas o de las inspecciones llevadas a cabo por la Inspección del Trabajo de los establecimientos de las ZFE. La Comisión pide asimismo al Gobierno que adopte medidas adicionales para asegurar el acceso ilimitado y la jurisdicción sobre las actividades de inspección del trabajo en las ZFE para los inspectores del DIFE.

La Comisión recuerda una vez más la importancia decisiva que concede a la libertad sindical como un derecho fundamental y habilitador y, en vista del compromiso reiterado del Gobierno con la reforma laboral y con la garantía de protección de los derechos de los trabajadores, la Comisión expresa la firme esperanza de que se realicen progresos considerables en un futuro cercano para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio. La Comisión recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina si lo desea con miras a fomentar el diálogo tripartito nacional al determinar otras esferas en las que debe avanzarse.