Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Paraguay (Ratification: 1969)

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Artículos 1 y 3 del Convenio. Medidas activas de empleo. Economía informal. La Comisión toma nota de que, según el informe técnico de la OIT de 2018 sobre «Segmentos críticos de la informalidad laboral en el Paraguay», el Paraguay se encuentra entre los países de la región con más alta incidencia del empleo informal. El informe técnico indica que en 2016 siete de cada diez ocupados eran informales, lo que ha llevado a una priorización creciente en las políticas públicas del país sobre la formalización del trabajador. La Comisión observa igualmente que, de acuerdo al informe técnico, la mayoría de los trabajadores informales reciben ingresos por su tarea que se encuentran alejados del mínimo establecido por los asalariados formales. En particular, el informe señala que en 2016, el 68,7 por ciento de los asalariados informales percibió un salario inferior al salario mínimo legal que rige para los asalariados formales en relación de dependencia. En el caso de los trabajadores informales por cuenta propia, los niveles de ingreso son sensiblemente más bajos que los que perciben los asalariados (el 83,8 por ciento reciben un salario inferior al salario mínimo legal). Asimismo, cuatro de cada diez trabajadores por cuenta propia informales no alcanzaron a superar la línea de pobreza con los ingresos obtenidos. En este contexto, la Comisión toma nota de la aprobación en febrero de 2018 de la Estrategia integrada de formalización del empleo y la seguridad social por el Consejo consultivo tripartito económico, que tiene como objetivo lograr un crecimiento de aproximadamente el 25 por ciento de formalización del empleo para 2030. Esta Estrategia se encuentra enmarcada entre los objetivos y acciones prioritarias del «Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030», en el que se incluye como meta la formalización de la economía con el objetivo de alcanzar el 90 por ciento de la formalización de la actividad económica en los principales sectores económicos del país para 2030. Además, el Gobierno informa de que la señalada estrategia comprende tareas de información y sensibilización social (tales como ferias de empleo digno, visitas a colegios y asesoría gratuita), así como de coordinación y articulación entre las instituciones que proveen datos acerca de los niveles de formalidad empresarial, del empleo y de la seguridad social. El Gobierno informa de la elaboración de propuesta de fortalecimiento de la inspección de seguridad social con miras a promover una inspección de seguridad social eficaz y de fortalecer los mecanismos de colaboración y coordinación interinstitucional entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTESS) y el Instituto de Previsión Social (IPS). Igualmente, se ha elaborado un protocolo a ser aplicado por diversas instituciones, tales como la dirección general de seguridad social y la dirección general de aporte obrero patronal del IPS, en caso de que se identifique empleo no registrado a través de denuncias, mediaciones, inspecciones y fiscalizaciones. La Comisión toma nota, sin embargo, que de acuerdo con el informe técnico de la OIT, los mayores desafíos para la formalización se hacen presentes en quienes están en los márgenes que separan a la economía informal de la economía formal, como los trabajadores en el ámbito rural. El informe técnico señala que casi la totalidad de los trabajadores por cuenta propia en la agricultura, ganadería y pesca son informales y nueve de cada diez en el caso de los asalariados. Las iniciativas de formalización que se han llevado adelante en el país no tienen aplicación en el ámbito del trabajo rural, siendo concentradas en el segmento asalariado de tipo urbano. El informe subraya que en algunos casos la dificultad está en la invisibilidad de la actividad o en los reducidos ingresos asociados a actividades de baja productividad que resultan insuficientes para asumir los costos de la formalización. En otros, la dificultad se asocia especialmente a la inexistencia de una política pública o con debilidades de diseño e implementación que condicionan su eficacia. Por último, la Comisión toma nota de que según el informe de 20 de julio de 2018 de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre las formas contemporáneas de esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, «los trabajadores de la economía informal — con más frecuencia, mujeres — suelen registrar altos niveles de precariedad, no tienen acceso a protección social ni laboral (un aspecto fundamental del trabajo decente) y trabajan en sectores que no están plenamente cubiertos por la legislación laboral, lo que les hace muy vulnerables a la explotación, incluidas la formas contemporáneas de esclavitud (documento A/HRC/39/52/Add.1, párrafo 33)». La Comisión atrae la atención del Gobierno a la orientación brindada por la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204). Solicita al Gobierno que continúe enviando información detallada y actualizada sobre el alcance de la economía informal y sobre las medidas tomadas de conformidad con su política nacional de empleo para facilitar la transición hacia la economía formal, particularmente en las zonas rurales del país, e incluidas aquéllas adoptadas en el marco de la Estrategia integrada de formalización del empleo y la seguridad social, así como sobre el impacto de dichas medidas.

Coordinación de la política del empleo con la política económica y social. La Comisión toma nota, con base en el citado informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre las formas contemporáneas de esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, que «si bien, el país ha registrado un crecimiento sostenido del PIB en los últimos cinco años, sigue estando afectado por niveles importantes de pobreza y desigualdad, y es uno de los países más pobres de la región de América Latina». El informe señala igualmente que, «si bien, la política macroeconómica consistente en atraer inversión extranjera para promover los agronegocios (como la producción de soja y la ganadería) y establecer maquiladoras (plantas manufactureras que importan componentes sin pagar aranceles y los ensamblan para su exportación) refuerza la economía, la pobreza y la desigualdad persisten. Los beneficios fiscales que reciben las empresas privadas no se traducen en creación de empleo y desarrollo social para las comunidades más pobres. La política orientada a transformar el país en un paraíso fiscal a través de unos salarios mínimos bajos y de flexibilidad administrativa y laboral genera una situación que propicia el trabajo forzoso, el trabajo infantil y el trabajo infantil peligroso, pues muchas familias mandan a sus hijos a trabajar para poder subsistir. Esta política propicia también la explotación laboral y oculta la falta de inversión estatal en políticas públicas (documento A/HRC/39/52/Add.1, párrafos 4 y 30)». En lo que respecta a la implementación de programas sociales, la Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere, entre otros, a la ejecución de los programas de transferencias monetarias con corresponsabilidad «Tekopora» y «Abrazo», así como del proyecto piloto «Sembrando Oportunidades Familia por Familia» dirigidos a población en situación de extrema pobreza. La Comisión observa, con base en información disponible en el señalado informe técnico de la OIT de 2018, que en 2016, el programa «Tekopora» dio cobertura a 700 000 personas en situación de pobreza. Alrededor de la mitad de las personas cubiertas eran niños, la titularidad del programa era asumida en el 76 por ciento de los casos por mujeres y el 88 por ciento de los participantes residía en áreas rurales. Por último, la Comisión toma nota de la implementación del programa de apoyo a la inclusión socioeconómica denominado «Tenodera», que tiene como objetivo proporcionar a las familias activos productivos, financieros y sociales para generar sus propios ingresos. En el citado informe técnico de la OIT se señala que en el 2016, participaron 11 540 familias en las cuales el 75 por ciento de la titularidad fue asumida por mujeres. Sin embargo, la Comisión toma nota que según el señalado informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas, «la inversión social se ha reducido y los problemas estructurales perpetúan la discriminación y la marginación de los grupos vulnerables y los pueblos indígenas, lo que agrava su vulnerabilidad y hace que se vean atrapados en formas contemporáneas de la esclavitud». Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que envíe información sobre las medidas adoptadas o previstas con miras a otorgar al pleno empleo, productivo y libremente elegido un lugar preponderante en todas las estrategias de crecimiento y desarrollo. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información detallada, desagregada por edad, sexo y región del país, sobre los resultados alcanzados en términos de generación de empleo como consecuencia de la ejecución de los programas gubernamentales.