Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (Ratification: 1952)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Internacional de Sindicatos (CSI) y las de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK) y la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), adjuntas a las anteriores, recibidas el 1.º de septiembre de 2018, así como de la respuesta del Gobierno al respecto. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK), transmitidas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2018, así como de las observaciones de la Internacional de la Educación (IE) y del Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia de Turquía (EGITIM SEN), recibidas el 1.º de octubre de 2018, y de la respuesta del Gobierno al respecto. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones de la TISK, que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión, y la Confederación de Sindicatos Turcos (TÜRK-IS), transmitidas junto con la memoria del Gobierno. En las observaciones de la TÜRK-IS se acusa al Consejo Superior de Arbitraje de actuar con parcialidad y se alega una protección inadecuada de los sindicalistas frente a la discriminación antisindical en el período de espera de la autorización necesaria para que una organización pueda actuar como agente de negociación colectiva. La Comisión solicita al Gobierno que formule comentarios al respecto.

Ámbito de aplicación del Convenio. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el personal de establecimientos penitenciarios, al igual que los demás funcionarios públicos, está amparado por los convenios colectivos concluidos en la función pública, aunque, en virtud del artículo 15 de la Ley de Sindicatos y Convenios Colectivos de la Función Pública (ley núm. 4688), no gozan del derecho de sindicación. La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias, inclusive una revisión de la legislación, para garantizar que el personal de los establecimientos penitenciarios pueda estar representado efectivamente en las negociaciones colectivas que le afecten por las organizaciones que estime conveniente. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno indica que no se ha avanzado al respecto y por lo tanto reitera su solicitud previa. Al tiempo que recuerda que todos los funcionarios públicos que no trabajen en la administración del Estado deben disfrutar de los derechos que se contemplan en el Convenio, la Comisión pide al Gobierno una vez más que adopte las medidas necesarias, incluida la revisión del artículo 15 de la ley núm. 4688, con miras a garantizar que el personal de los establecimientos penitenciarios pueda estar representado efectivamente en las negociaciones colectivas que le afecten por las organizaciones que estime conveniente.

Artículos 1 y 3 del Convenio. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. En el seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2013, la Comisión pidió al Gobierno que estableciera un sistema de compilación de datos en materia de discriminación antisindical tanto en el sector privado como en el público. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual se está preparando el establecimiento de tal sistema de datos en el marco del proyecto «Mejorar el diálogo social en la vida laboral», cuya ejecución está en curso actualmente con la asistencia técnica de la Oficina. Asimismo, la Comisión toma nota de los textos de la decisión del Consejo de Estado y del último reglamento para el nombramiento de los administradores de los institutos de enseñanza, que se han presentado al Gobierno a petición suya. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre los progresos realizados en el establecimiento de un sistema para la compilación de datos sobre la discriminación antisindical, tanto en el sector privado como en el público.

Artículos 1, 2 y 3. Despidos masivos en el sector público en virtud de los decretos del estado de emergencia. En su comentario anterior, la Comisión instó al Gobierno a que garantizara que la comisión ad hoc establecida para revisar los despidos en el sector público en virtud de los decretos del estado de emergencia (en adelante, la comisión de investigación) fuera accesible para todos los afiliados sindicales que desearan utilizarla, y de que se le asignaran la capacidad, los recursos y el tiempo adecuados para llevar a cabo el proceso de revisión de manera pronta, imparcial y expeditiva. Además, la Comisión pidió al Gobierno que asegurara que no recayera exclusivamente en los sindicalistas despedidos la carga de probar que los despidos eran de índole antisindical, y que se requiriera a los empleadores o a las autoridades pertinentes que demostraran que la decisión de despedirlos estuvo basada en otros motivos. En el caso de que se estableciera que el despido de los sindicalistas se hubiera basado en motivos antisindicales, la Comisión expresó su firme esperanza de que se les readmitiera en sus puestos y se les indemnizara con el pago de los salarios adeudados, manteniéndose sus derechos adquiridos. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que todos los funcionarios públicos objeto de un despido, a excepción de los miembros del Poder Judicial, que tiene que seguir una vía diferente, tiene derecho a presentar un recurso ante la comisión de investigación para que se revise su despido. En cuanto a la capacidad y los recursos de la comisión de investigación, la Comisión toma nota de que, según el Gobierno, puede extenderse el mandato de esta comisión hasta que examine todas las solicitudes que se hayan presentado. Además, el Gobierno señala que, además de sus siete miembros, la comisión emplea a un total de 250 personas, de las cuales 80 son jueces, expertos e inspectores empleados como relatores. En cuanto al proceso de presentación de solicitudes y examen, el Gobierno indica que se ha puesto en pie una infraestructura de procesamiento de datos para el proceso de presentación de solicitudes, en la que se registra toda la información relativa a los solicitantes físicos y jurídicos y se reciben solicitudes electrónicas las 24 horas del día. También se ha creado un sitio web en el que los solicitantes pueden seguir el estado de su solicitud. En caso de que se admita la solicitud, la decisión se comunica a la institución pública en la que el solicitante estuvo empleado por última vez para su readmisión. Deberán pagarse al solicitante las deudas financieras y sociales correspondientes a la duración del despido hasta la fecha de readmisión. En caso de que la decisión sea negativa, el solicitante puede recurrir a los tribunales administrativos competentes de Ankara. En cuanto a la carga de la prueba, el Gobierno indica que la comisión de investigación solicita a las instituciones públicas correspondientes que presenten documentación e información que demuestren la pertenencia, afiliación o vinculación del solicitante a una organización terrorista. Si la institución pública en cuestión no presenta dicha documentación o información y no existen investigaciones o enjuiciamientos en torno al solicitante, la comisión acepta entonces la solicitud de readmisión. Asimismo, la Comisión toma nota de los siguientes datos estadísticos proporcionados por el Gobierno: a 9 de noviembre de 2018, la comisión de investigación había recibido 125 000 solicitudes. La comisión de investigación inició su proceso de toma de decisiones el 22 de diciembre de 2017 y a 9 de noviembre de 2018 había emitido 42 000 decisiones, de las cuales 3 000 eran favorables a los solicitantes y 39 000 negativas. Por último, el Gobierno señala que la comisión toma decisiones individualizadas y motivadas sobre unas 1 200 solicitudes por semana mediante un examen rápido, pero minucioso a la vez. La Comisión toma nota de que, según los datos estadísticos del Gobierno, sólo se había dado lugar al 7 por ciento de las solicitudes de readmisión. Sin embargo, la Comisión no ha recibido información sobre la tasa de aceptación/denegación de las solicitudes presentadas por los sindicalistas o dirigentes sindicales despedidos. En este sentido, la Comisión toma nota de la observación del EGITIM SEN, en la que alega que, en virtud de los decretos-ley del estado de emergencia (Kanun Hükmünde Kararname (KHK)), se despidió a 1 628 afiliados del EGITIM SEN, pero que a finales de septiembre de 2018 sólo 12 solicitudes habían dado pie a la readmisión de los solicitantes despedidos.

En su comentario anterior, la Comisión también solicitó al Gobierno que garantizara que, en caso de prolongación del estado de emergencia, no se despidiera a ningún trabajador por su afiliación a un sindicato o su participación en actividades sindicales. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el estado de emergencia finalizó el 18 de julio de 2018, dos años después del intento de golpe de Estado. Asimismo, la Comisión constata que, según las observaciones de la CSI, la DISK, la KESK y el EGITIM SEN, en las que actualizan y complementan las alegaciones relativas a despidos y suspensiones antisindicales en virtud de los decretos del estado de emergencia: i) en mayo de 2018, se había despedido a un total de 4 312 afiliados a la KESK, incluidos 138 trabajadores despedidos en virtud del KHK núm. 695, con fecha de 24 de diciembre de 2017, cuatro despedidos en virtud del KHK núm. 697, con fecha de 12 de enero de 2018, y 102 despedidos en virtud de la decisión del órgano disciplinario superior. El número de afiliados de la KESK readmitidos en el mismo período fue de 94; ii) un grupo de 18 miembros del Comité Ejecutivo de la KESK y al menos 330 de sus representantes de sucursales locales, juntas disciplinarias y auditorías se encontraban entre los despedidos; iii) se efectuaron suspensiones masivas en varias ciudades mediante las cuales se suspendió de sus funciones a 11 329 afiliados de la KESK, desde el 20 de julio de 2016, de los cuales unos 240 seguían suspendidos a finales de 2017; iv) se expulsó de la universidad, en virtud de los decretos del estado de emergencia, a cerca de 400 miembros de «Academics for Peace» (la Universidad Por la Paz), la mayoría de los cuales eran miembros del EGITIM SEN y el SES (ambos afiliados a la KESK) y habían firmado una declaración pidiendo el fin de la lucha en el este y el sureste de Anatolia, y v) sólo 50 de los 1 959 afiliados de la DISK Genel-İş y despedidos mediante KHK volvieron a sus empleos, y los contratos de 28 afiliados permanecieron suspendidos. En cuanto a los motivos de los despidos, la Comisión toma nota de que el Gobierno hace hincapié en que éstos tuvieron lugar por motivos de pertenencia, afiliación o vinculación a organizaciones terroristas y no guardaron relación alguna ni se basaron en la afiliación a un sindicato o el rango dentro de éste ni en la participación en actividades sindicales, de carácter legítimo, de las personas en cuestión. No obstante, la Comisión toma nota de las observaciones de la KESK y el EGITIM SEN, alegando que el Gobierno usa las expresiones «actividad terrorista» o «propaganda terrorista» para etiquetar a todo grupo político de la oposición y sus actividades. Además, la Comisión toma nota de la alegación de la KESK según la cual, dado que se aplican criterios muy amplios y vagos, que permiten que se despida a funcionarios públicos que se «considera» vinculados a grupos o entidades ilegales, hasta mayo de 2018, se despidió a 4 218 afiliados de la KESK a los que el Gulenist Structure había sometido a amenazas y presiones. A este respecto, la Comisión constata que el Gobierno indica que nadie goza de inmunidad ante un enjuiciamiento por actividades ilegales y que todos los sindicatos y sus miembros deben respetar la ley.

Por otra parte, la Comisión toma nota de la observación de la KESK y el EGITIM SEN, en la que se alega que el poder político ataca y castiga a determinados sindicatos mediante los decretos del estado de emergencia, incluso después de que dicho estado haya finalizado, dado que el empleador público apoya a los sindicatos progubernamentales, mientras que somete a presión a los sindicatos de la oposición. En ese sentido, la Comisión recuerda que tomó nota, en su comentario anterior de la alegación de que los afiliados del EGITIM SEN y la DISK habían sido el blanco de suspensiones y despidos debido a su pertenencia a los sindicatos afiliados a sus confederaciones (KESK y DİSK) y que el EGITIM SEN alegó que los directores de muchas instituciones públicas formularon acusaciones falsas contra sus afiliados y dirigentes, que tuvieron como consecuencia el despido y la suspensión de los mismos, con el fin de debilitar a las organizaciones sindicales favoreciendo a los sindicatos denominados «partidarios». La Comisión instó firmemente al Gobierno a que adoptara las medidas necesarias para prevenir y reparar todo posible abuso del estado de emergencia que tuviera el efecto de interferir en las actividades y el funcionamiento de un sindicato, y que transmitiera información sobre las medidas adoptadas a este respecto. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha respondido a dicha solicitud ni a las observaciones correspondientes de los sindicatos.

La Comisión toma nota de que, si bien el Gobierno indica que los despidos estaban motivados exclusivamente en las actividades ilegales de los trabajadores en cuestión, las observaciones de las organizaciones de trabajadores indican que los criterios de «vinculación a organizaciones terroristas» se empleaba de manera excesivamente amplia para atacar a los afiliados de sindicatos que comparten afinidades políticas con la oposición, con vistas a reforzar la posición de los sindicatos progubernamentales dentro del sector público. Aunque la Comisión no tiene la capacidad de comprobar estas alegaciones, considera que la protección frente a la discriminación antisindical que el Convenio ofrece a los trabajadores es válida independientemente de la situación política. Debe protegerse a los sindicalistas de los despidos basados únicamente en las afinidades políticas de sus organizaciones, en particular durante un estado de emergencia, siempre y cuando éstos estén actuando de conformidad con la legislación en vigor. Además, la Comisión considera que, en el sector público, los despidos realizados con el objeto de debilitar a los sindicatos cercanos a la oposición política en beneficio de los sindicatos progubernamentales serían equivalentes a actos de injerencia destinados a fomentar las organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador y contravendrían tanto el artículo 1 como el artículo 2 del Convenio. La Comisión expresa la firme esperanza de que la comisión de investigación, que dispone de los medios necesarios para examinar los hechos relevantes, y los tribunales administrativos de Ankara, cuya competencia es examinar los recursos contra las decisiones de dicha comisión, prestarán la debida atención a estos aspectos. Al tiempo que toma nota de la información presentada sobre los despidos de afiliados y dirigentes sindicalistas en virtud de decretos del estado de emergencia y acerca del funcionamiento de la comisión de investigación, la Comisión expresa su profunda preocupación por la evolución de la situación, considerando el elevado número de medidas de suspensión y despido que siguen afectando a dirigentes y miembros de organizaciones sindicales. La Comisión expresa su firme esperanza de que esta comisión y los tribunales administrativos de Ankara, que revisan sus decisiones, examinen atentamente los motivos de los despidos de afiliados y dirigentes de sindicatos en el sector público, y que se readmita a los sindicalistas que así lo soliciten y cuyo despido sea la consecuencia de actos de discriminación antisindical o injerencia. La Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre el funcionamiento de la comisión de investigación y, en particular, que indique el número de solicitudes recibidas de afiliados y dirigentes sindicales, y el resultado de su examen por dicha comisión. Además, la Comisión pide al Gobierno que aporte información sobre el número y el resultado de los recursos contra las decisiones negativas de la comisión de investigación en lo relativo a los afiliados y dirigentes sindicales.

Artículo 1. Discriminación antisindical durante el período de empleo. La Comisión toma nota de las observaciones de la KESK y el EGITIM SEN, alegando que cientos de sus miembros y afiliados, sobre todo del sector de la educación, fueron trasladados en contra de su voluntad desde sus lugares de trabajo en 2016 (al menos 122 traslados, principalmente por haber participado en actividades y actos sindicales) y 2017 (1 267 traslados, de los cuales 1 190 en el sector de la educación). En las observaciones de los sindicatos se describen con detalle 116 casos en los que afiliados y dirigentes fueron objeto de investigaciones disciplinarias y traslados forzosos, en ocasiones acompañados de descensos de categoría, por haber participado en diversas actividades sindicales, como conferencias de prensa, protestas o huelgas organizadas en repulsa del atentado de Ankara, del 10 de octubre de 2015, o en relación con comentarios publicados en las redes sociales. La Comisión toma nota de que la KESK indica que, tras las iniciativas que tomaron los sindicatos y el diálogo que entablaron con las autoridades para resolver el problema, se destinó a algunos de los sindicalistas que habían sido trasladados a lugares de trabajo cercanos a su lugar de trabajo inicial y algunos pocos, que tenían personas a su cargo con necesidades especiales, volvieron al lugar inicial. Sin embargo, según la KESK, no se revocó la reubicación de 14 funcionarios públicos, a pesar de que tenían personas a su cargo con necesidades especiales. Además, la Comisión constata que las observaciones de la KESK, alegando que los acuerdos denominados de «compensación para el equilibrio social», concluidos en virtud del artículo 32 de la ley núm. 4688, contienen disposiciones con arreglo a las cuales se discrimina a los miembros de sindicatos minoritarios, ya que se les imponen precios más altos y la distribución de los beneficios se realiza en función de los antecedentes disciplinarios del trabajador. A este respecto, la KESK hace referencia a los acuerdos celebrados en Gaziantep y Kocaeli, en los que el Sindicato de Empleados de las Municipalidades y Administraciones Privadas (BEM-BIR-SEN), afiliado a la Confederación de Sindicatos de la Administración Pública (MEMUR-SEN), supuestamente afín al Gobierno, representa a la mayoría, y el Sindicato de Empleados Municipales (TÜM BEL-SEN), afiliado a la KESK, es el sindicato minoritario. Además, la KESK indica que una serie de trabajadores afectados han denunciado las disposiciones discriminatorias ante un tribunal y los casos aún están pendientes de resolución. La Comisión toma nota de la respuesta general del Gobierno sobre la alegada opresión de determinados sindicatos y sus afiliados, en la que indica que los ejemplos se refieren sobre todo a situaciones en las que los requisitos del estado de emergencia se ignoraron o incumplieron de forma persistente; en las que se llamó a tomar medidas de huelga ilegales; en las que se llevaron a cabo actividades al aire libre contraviniendo la ley núm. 2911; o en las que se aplicaron procedimientos disciplinarios a funcionarios que llevaron a cabo actividades políticas incompatibles con sus funciones. Por último, el Gobierno indica que se dispone de vías administrativas y judiciales nacionales de reparación para impugnar todo acto de la administración. Si bien la Comisión toma nota de que, según las observaciones, los sindicatos han recurrido a las autoridades para resolver el problema, con cierto éxito, es necesario recordar que, en virtud del artículo 1, 2), b), del Convenio, debe protegerse a los trabajadores durante el período de empleo de medidas, como los traslados y los descensos de categoría, que vayan en su perjuicio y estén motivadas por su afiliación a un sindicato o su participación en actividades sindicales, y que la participación en actos de protesta y huelgas y conferencias de prensa constituye una actividad sindical legítima. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para prevenir que se produzcan en el futuro traslados y descensos de categoría antisindicales, y garantizar que se revoque inmediatamente toda medida antisindical que siga en vigor. Asimismo, pide al Gobierno que responda a la alegación de la KESK en lo relativo a la inclusión de cláusulas discriminatorias en determinados acuerdos de compensación para el equilibrio social.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Negociación intersectorial. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que revisara el impacto del artículo 34 de la Ley sobre Sindicatos y Acuerdos de Negociación Colectiva (ley núm. 6356), en la que se dispone que un convenio colectivo de trabajo puede cubrir a uno o más lugares de trabajo de la misma rama de actividad, y que considerara la posibilidad de su enmienda a fin de garantizar que no limite las posibilidades de las partes para concertar convenios regionales o nacionales con alcance intersectorial. La Comisión toma nota de que el Gobierno y la TISK indican que el sistema actual de negociación colectiva, que conjuga múltiples niveles, ya que permite la concertación de convenios colectivos a nivel de lugar de trabajo, de empresa y de grupo, así como de convenios marco a nivel de rama, es producto de un sistema de relaciones laborales bien establecido desde hace largo tiempo en Turquía y no parece que los interlocutores sociales consideren que es necesario introducir modificaciones a este respecto. Además, la Comisión toma nota de que en la práctica la negociación intersectorial se lleva a cabo en las empresas públicas, lo que da lugar a «protocolos marco de convenios colectivos públicos». Sin embargo, la Comisión constata que, con arreglo al artículo 34 de la ley núm. 6356, la negociación intersectorial en el sector privado no tiene lugar ni parece posible. Al tomar debida nota de la información proporcionada por el Gobierno y la TISK, y en vista del principio de que el nivel en el que se realiza la negociación se debe dejar a discreción de las partes, la Comisión pide al Gobierno que contemple, en consulta con los interlocutores sociales, la modificación del artículo 34 de la ley núm. 6356 de modo que no se limite la posibilidad de que las partes del sector privado participen en convenios intersectoriales regionales o nacionales si así lo desean. La Comisión solicita al Gobierno que informe sobre toda medida que se adopte en la materia.

Requisitos para ser agente de negociación. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores tomó nota de que el artículo 41, 1), de la ley núm. 6356 estableció inicialmente los siguientes requisitos para ser agente de negociación colectiva: el sindicato debía representar como mínimo al 1 por ciento (y más adelante, progresivamente al 3 por ciento) de los trabajadores de una determinada rama de actividad, a más del 50 por ciento de los trabajadores empleados en el lugar de trabajo y al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa cubierta por el convenio colectivo. Además, recuerda que en la ley núm. 6552, de 10 de septiembre de 2014, se rebajó el umbral de representatividad del 3 al 1 por ciento, y que, adicionalmente, el artículo 1 de la ley núm. 6356 que establecía que el umbral de representatividad del 1 por ciento de los miembros debía ser aumentado a un 3 por ciento para los sindicatos que no están afiliados a confederaciones miembros del Consejo Económico y Social (ECOSOC) fue derogado por el Tribunal Constitucional. En consecuencia, el umbral de la rama de actividad del 3 por ciento se redujo al 1 por ciento para todos los sindicatos. Por otra parte, la Comisión recuerda que, hasta el 6 de septiembre de 2018, se otorgaron exenciones legales al requisito del umbral de la rama a tres categorías de sindicatos previamente autorizados, para que no perdieran la autorización para poder negociar. Por último, la Comisión recuerda que el Comité de Libertad Sindical (CLS) le ha remitido los aspectos legislativos del caso núm. 3021 (véase 382.º informe, junio de 2017, párrafo 144) en relación con el impacto que la aplicación de la ley núm. 6356 tenía sobre el movimiento sindical y el sistema nacional de negociación colectiva en su conjunto. La Comisión recuerda que el CLS había considerado que la existencia del umbral de la rama de actividad, en virtud de la ley núm. 6356, además del umbral del lugar de trabajo/empresa, como requisito para concluir convenios colectivos de trabajo no es propicia para el establecimiento de relaciones laborales armoniosas y no promueve la negociación colectiva de conformidad con el artículo 4 del Convenio, ya que puede generar en última instancia un descenso del número de trabajadores cubiertos por los convenios colectivos en el país (véase 373.er informe, octubre de 2014, párrafo 529). La Comisión toma nota de que el Gobierno no indica si se ha prolongado más allá del 6 de septiembre de 2018 la exención concedida a los sindicatos previamente autorizados. Sin embargo, el Gobierno indica que si los interlocutores sociales llegan a un consenso sobre el umbral de la rama de actividad, el Ministerio de Familia, Trabajo y Servicios Sociales le prestará la debida atención en el curso de sus labores. Según los datos estadísticos proporcionados en la memoria del Gobierno, la tasa de sindicación en el sector privado era del 12,38 por ciento en enero de 2018, y la tasa de los trabajadores cubiertos por convenios colectivos en 2017 era del 14,4 por ciento. Recordando las preocupaciones expresadas por varias organizaciones de trabajadores en relación con la persistencia del doble umbral y observando que la exención concedida a los sindicatos previamente autorizados es transitoria, la Comisión pide al Gobierno que indique si se ha prolongado la exención más allá del 6 de septiembre de 2018, y que informe sobre la repercusión de la decisión tomada a este respecto en la capacidad de negociar de los sindicatos previamente autorizados. Además, la Comisión solicita al Gobierno que siga examinando, en estrecha consulta con los interlocutores sociales, la repercusión de mantener la imposición de un umbral sectorial en el movimiento sindical y en el mecanismo nacional de negociación colectiva en su conjunto y que, de confirmarse que el mantenimiento del umbral del 1 por ciento redunda en detrimento del mecanismo nacional de negociación colectiva, revise la ley con miras a eliminar dicho umbral.

En cuanto al umbral de representatividad del lugar de trabajo/empresa, la Comisión tomó nota en sus comentarios anteriores de que en el artículo 42, 3), de la ley núm. 6356, se dispone que si se determina que no existe ningún sindicato de trabajadores que cumpla con los requisitos necesarios para ser autorizado a realizar negociaciones colectivas, esta información se notificará a la parte que ha realizado la solicitud de determinación de competencias; y el artículo 45, 1), dispone que un convenio concluido sin documento de autorización se considerará nulo y sin efecto. A este respecto, la Comisión recordó que, si ningún sindicato alcanza el umbral requerido, los derechos de negociación deben otorgarse a todos los sindicatos para que, por lo menos, puedan negociar colectivamente en nombre de sus afiliados, y solicitó al Gobierno que garantizara la modificación de la legislación para ajustarla a este principio. A este respecto, la Comisión toma nota de la observación de la TISK, en la que destaca que el sistema de negociación colectiva turco contiene el principio de que haya un solo acuerdo para cada lugar de trabajo o empresa y para cada período, y que este principio se adoptó habida cuenta de lo mucho que los enfrentamientos y conflictos habían alterado la paz laboral. Además, la TISK expresa su rotundo desacuerdo con la sugerencia de autorizar a más de un sindicato para que negocien de forma colectiva para el mismo período. Tomando debida nota de esta observación, la Comisión recuerda asimismo las observaciones previas de la TÜRK-IS, indicando que el umbral del 50 por ciento de representatividad en el lugar de trabajo es difícil de alcanzar en un contexto en el que los sistemas de flexibilidad laboral se incrementan y tienen el apoyo de la legislación. En relación con el umbral de empresas, la Comisión recuerda la indicación de la TÜRK-IS de que en los casos en que ninguno de los sindicatos que organizan a los trabajadores en la misma empresa represente al 40 por ciento de los trabajadores, o de otro modo, en los casos excepcionales en que dos sindicatos obtienen el mismo umbral, ningún sindicato se considerará competente para desempeñarse como agente de negociación colectiva. Al tiempo que toma nota de la preocupación de la TISK en lo relativo a la paz laboral, la Comisión constata que, según las observaciones anteriores de la TÜRK-IS, los umbrales actuales de representatividad en el lugar de trabajo y la empresa no parecen favorables al desarrollo de la negociación colectiva en Turquía, ya que impiden que un sindicato representativo, pero que no cuenta con la mayoría absoluta en el lugar de trabajo o no representa al menos al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa, tenga la posibilidad de negociar y, por lo tanto, privan a los afiliados de este sindicato del derecho de determinar sus condiciones de trabajo mediante negociación colectiva. La Comisión recuerda una vez más que, en virtud del sistema de designación de un agente exclusivo de negociación, si no hay un sindicato que represente al porcentaje de trabajadores exigido para ser declarado agente exclusivo, todos los sindicatos de la unidad, juntos o por separado, deben poder entablar una negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión hace hincapié en que, si permitiera que los sindicatos minoritarios negociaran de forma conjunta, la ley podría adoptar un enfoque más propicio para el desarrollo de la negociación colectiva sin comprometer el principio de «un solo acuerdo para cada lugar de trabajo o empresa», adoptado por la legislación turca. Del mismo modo, la Comisión considera que, cuando más de un sindicato alcanza el umbral de la empresa, todos ellos deberían poder entablar conjuntamente una negociación colectiva voluntaria, al menos en nombre de sus propios afiliados. A la luz de lo expuesto, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendar la legislación, en consulta con los interlocutores sociales, y que proporcione información al respecto.

En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre la utilización de los artículos 46, 2), 47, 2), 49, 1), 51, 1), 60, 1) y 4), 61, 3), y 63, 3), que prevén diversas situaciones en las que el certificado de competencia para negociar puede ser retirado por las autoridades por una serie de motivos (no pedir a la otra parte que inicie las negociaciones en un plazo de quince días desde la recepción del certificado de competencia; no asistir a la primera reunión de la negociación colectiva o no abrir la negociación colectiva en el plazo de treinta días desde la fecha en que se ha hecho la petición; no notificar un conflicto a la autoridad competente en un plazo de seis días laborables; no recurrir al órgano disciplinario superior; incumplimiento de los requisitos legales en la toma de decisión sobre una huelga o en el inicio de la misma y no alcanzar un acuerdo al final del plazo de aplazamiento de la huelga), y que continuara revisando su aplicación con los interlocutores sociales interesados con miras a su modificación eventual, propiciando la negociación colectiva cuando las partes así lo deseen. Asimismo, la Comisión tomó nota de la observación de la TISK, según la cual en la práctica esas disposiciones no tienen efecto negativo en el proceso de negociación colectiva debido a que los sindicatos son muy cuidadosos con las normas de procedimiento, y de que el Gobierno reitera que estas disposiciones tienen la finalidad de garantizar, acelerar o acortar el procedimiento de negociación. La Comisión lamenta constatar que el Gobierno no ha proporcionado información alguna a este respecto. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que examine la aplicación de esas disposiciones con los interlocutores sociales interesados de forma regular y que proporcione información sobre la utilización de dichas disposiciones.

Artículos 4 y 6. Derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado. Ámbito de aplicación de la negociación colectiva. En comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el artículo 28 de la ley núm. 4688, en su versión modificada en 2012, limita el ámbito de aplicación de los convenios colectivos a los «derechos sociales y pecuniarios» únicamente, excluyendo en consecuencia cuestiones tales como el tiempo de trabajo, los ascensos y las perspectivas de carrera profesional, así como las sanciones disciplinarias. La Comisión tomó nota también de que el Gobierno indicaba a este respecto que las enmiendas de 2012 al artículo 28 tenían por objeto otorgar a la negociación colectiva un papel considerablemente más amplio a la hora de determinar los derechos económicos y sociales de los funcionarios públicos. El Gobierno añade, sin embargo, que cuando las partes de la negociación acuerdan la necesidad de una modificación legislativa, es preciso que el acuerdo se centre en que se lleve a cabo dicha modificación, debido a que la condición jurídica de los funcionarios públicos se rige por la legislación. La Comisión toma nota de que, en su última memoria, el Gobierno indica que las demandas de los sindicatos y sus confederaciones que no entran en la categoría de derechos sociales y pecuniarios se reciben y atienden en otras plataformas, más apropiadas, que se establecen en paralelo a la negociación colectiva. Al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno, la Comisión recuerda una vez más que los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado deberían gozar de las garantías previstas en el Convenio y, en consecuencia, tener la posibilidad de negociar colectivamente sus condiciones de empleo, y que las medidas adoptadas unilateralmente por las autoridades para limitar el ámbito de las cuestiones negociables suelen ser incompatibles con el Convenio. Sin embargo, la Comisión desea asimismo recordar que el Convenio es compatible con los sistemas que requieren la aprobación parlamentaria de determinadas condiciones o cláusulas económicas de los convenios colectivos relativos a la función pública, en la medida en que las autoridades respeten el acuerdo adoptado. Teniendo presente la compatibilidad con el Convenio de las modalidades especiales de negociación en el sector público, como se ha expuesto anteriormente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para suprimir las restricciones sobre las cuestiones objeto de negociación colectiva de manera que el ámbito de aplicación de los derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado se ajuste plenamente al Convenio.

Negociación colectiva en el sector público. Participación de los sindicatos sectoriales más representativos. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, de conformidad con el artículo 29 de la ley núm. 4688, la delegación de empleadores públicos (PED) y la delegación de sindicatos de funcionarios públicos (PSUD) son las partes en los convenios colectivos concluidos en la función pública. Las propuestas para la sección general del convenio colectivo son elaboradas por los miembros de la confederación de la PSUD y las propuestas de convenios colectivos en cada rama de servicios son elaboradas por los sindicatos representativos de dicho sector en la PSUD. Asimismo, la Comisión tomó nota de la observación de la Confederación de Sindicatos de Empleados Públicos de Turquía (TÜRKIYE KAMU-SEN) a este respecto, señalando que muchas de las propuestas de los sindicatos autorizados en el sector son aceptadas en tanto que propuestas relativas a la sección general del acuerdo, es decir, que deben ser presentadas por una confederación, de conformidad con las disposiciones del artículo 29, y que este mecanismo priva a los sindicatos sectoriales de la capacidad de ejercer directamente su derecho a efectuar propuestas. Al tiempo que tomó nota de que, si bien los sindicatos más representativos de la rama están representados en la PSUD y toman parte en las comisiones técnicas sectoriales específicas, su papel en el ámbito de la PSUD está limitado debido a que no tienen derecho a formular propuestas de convenios colectivos, en particular cuando sus peticiones son calificadas como generales o relacionadas con más de una rama de servicios, la Comisión solicitó al Gobierno que garantizara que esos sindicatos puedan formular propuestas generales. La Comisión constata que el Gobierno señala a este respecto que es lógico que sean los miembros que representan a las confederaciones de la PSUD, que son las organizaciones sindicales de más alto nivel, las que presenten las propuestas que se refieren a todos los funcionarios públicos, y que durante las cuatro rondas de negociación colectiva que tuvieron lugar desde la instauración del sistema, en 2012, los sindicatos de funcionarios públicos han participado en las negociaciones en tanto que miembros de la PSUD y han podido así influir en las propuestas generales. La Comisión toma nota de que el Gobierno parece confirmar que, en el seno de la PSUD, sólo las confederaciones están autorizadas a formular propuestas relativas a cuestiones que puedan afectar a más de una rama. Ya que considera que, cuando se establecen órganos paritarios en el marco de la conclusión de convenios colectivos y las condiciones impuestas por la ley para la participación de esos órganos es tal que impide al sindicato más representativo de la rama de actividad participar en la labor de esos órganos, se menoscaban los principios establecidos por el Convenio, la Comisión pide una vez más al Gobierno que, en lo relativo a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, garantice que la ley núm. 4688 y su aplicación se ajusten al Convenio para permitir que los sindicatos más representativos de cada rama de servicios puedan formular propuestas de convenios colectivos, con inclusión de las cuestiones que puedan afectar a más de una rama de servicio.

Negociación colectiva en el sector público. Consejo de arbitraje de los empleados del sector público. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, con arreglo a los artículos 29, 33 y 34 de la ley núm. 4688, en caso de que fracasen las negociaciones en el sector público, la presidencia de la PED (Ministro de Trabajo), en nombre de la administración pública, y la presidencia de la PSUD (en la actualidad, el presidente de la MEMUR-SEN), en nombre de los empleados públicos, pueden presentar un recurso ante el Consejo de arbitraje de los empleados del sector público. Las decisiones del Consejo son definitivas y tendrán el mismo efecto y vigor que el convenio colectivo. La Comisión solicitó una respuesta a la observación de la KESK según la cual la mayoría de los miembros del Consejo de arbitraje de los empleados del sector público son designados por los empleadores y el Consejo de Ministros, circunstancia que genera dudas acerca de la independencia de este órgano. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica a este respecto que, según el KHK núm. 703, de 2 de julio de 2018, el Presidente de la República tiene la facultad de designar a un magistrado superior para que presida el Consejo, así como a cuatro miembros de ministerios e instituciones públicas y un investigador que se dedique a un campo relacionado con este ámbito. Por otra parte, las tres confederaciones de funcionarios públicos más representativas designan directamente a cuatro miembros del Consejo, y otro miembro es designado por el Presidente de la República de entre los investigadores propuestos por esas confederaciones. A modo de conclusión, el Gobierno indica que, dado que el Consejo se compone de un juez que la preside, que goza de independencia judicial, y diez miembros, cinco de los cuales han sido elegidos por organizaciones de funcionarios públicos, se trata de una institución que presenta un buen equilibrio. Habida cuenta de la información proporcionada por el Gobierno, la Comisión toma nota de que, de acuerdo con el KHK núm. 703, siete de los 11 miembros del Consejo, incluido el presidente, son designados por el Presidente de la República. La Comisión considera que este proceso de selección puede suscitar dudas en cuanto a la independencia e imparcialidad del Consejo. Por lo tanto, la Comisión solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para reestructurar la composición del Consejo de arbitraje o el método de designación de sus miembros para que se exprese mejor su independencia e imparcialidad y ganarse así la confianza de las partes.

Negociación colectiva en el sector público. Acuerdos de compensación para el equilibrio social. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que en la rama de servicios de la administración local, las negociaciones entre el empleador directo (administración local) y los sindicatos que representan a los funcionarios públicos se llevaron a cabo durante un largo período de tiempo con anterioridad a las enmiendas de 2012 y resultaron en la conclusión de numerosos convenios colectivos de los que se beneficiaron decenas de miles de trabajadores, mientras como consecuencia de la aplicación del artículo 32, en su forma enmendada, de la ley núm. 4688, los acuerdos denominados de «compensación para el equilibrio social» han dejado de considerarse convenios colectivos. Por consiguiente, la Comisión pidió al Gobierno que indicara si todas las cuestiones tratadas con anterioridad en negociaciones directas entre la administración local y las organizaciones representativas de los trabajadores aún pueden ser abarcadas por medio del sistema centralizado de negociación establecido en virtud de la legislación enmendada, y de qué manera las organizaciones que representan a los trabajadores de las administraciones locales tienen derecho a participar en las negociaciones con arreglo al nuevo sistema. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera a este respecto que el procedimiento para concluir un convenio colectivo para la rama de servicios de la administración local es el mismo que para otras ramas, y un convenio colectivo para esta rama debe ser concluido entre la PED y el sindicato mayoritario de la rama. Además, el Gobierno indica que, ya que los acuerdos de compensación para el equilibrio social no se consideran convenios colectivos en virtud de la ley núm. 4688, hay otro procedimiento posible que pueden seguir las administraciones locales que quieran y puedan permitirse económicamente celebrar este tipo de acuerdos, como se describe en el artículo 32 de la ley. De conformidad con esta disposición, las administraciones especiales municipales y provinciales pueden concluir acuerdos de compensación para el equilibrio social directamente con los sindicatos de funcionarios públicos más representativos en la municipalidad o administración correspondiente. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la KESK relativas a los acuerdos celebrados con las municipalidades de Gaziantep y Kocaeli, con arreglo al artículo 32 de la ley núm. 4688. La Comisión constata por lo tanto que la práctica de negociar y concluir directamente acuerdos de compensación para el equilibrio social en los servicios de administración locales siguen dándose en el marco establecido por el artículo 32 de la ley núm. 4688.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2019.]