Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Belarus (Ratification: 1956)

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Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del trabajo, 107.ª reunión, mayo-junio de 2018)

La Comisión toma nota de la detallada discusión que tuvo lugar en la reunión de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, celebrada en mayo y junio de 2018, sobre la aplicación del Convenio por Belarús. La Comisión toma nota de la observación del Congreso de Sindicatos Democráticos de Belarús (BKDP), recibida el 31 de agosto de 2018, y de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2018.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 2, 2), c), del Convenio. Trabajo obligatorio impuesto por la legislación nacional a determinadas categorías de trabajadores y de personas. 1. Sanciones económicas impuestas a desempleados. En comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la aprobación del decreto presidencial núm. 3, de 2 de abril de 2015, sobre la prevención de la dependencia de la ayuda social, por el que se exige que los ciudadanos de Belarús, los ciudadanos extranjeros y los apátridas que residan de manera permanente en Belarús que no hayan trabajado al menos 183 días el año anterior, y que, por tanto, no hayan pagado los impuestos sobre el trabajo por el mismo período paguen una tasa especial para financiar los gastos del Gobierno. El impago o el pago parcial de tal contribución está sujeto a una sanción administrativa bajo la forma de una multa o de una detención administrativa, que incluye un servicio comunitario obligatorio (artículos 1, 4 y 14 del decreto). El Gobierno indicó que el decreto núm. 3 se suspendió siguiendo una instrucción presidencial, y que se está elaborando un nuevo marco conceptual para modificarlo, en virtud del cual se desplaza el centro de atención de las medidas fiscales al incentivo y la promoción del empleo y a la reducción del empleo ilegal. Se esperaba que para el 1.º de octubre de 2017 se hubiera finalizado un proyecto de texto legislativo al respecto. Asimismo, la Comisión constató que el Gobierno había ofrecido garantías a la misión consultiva técnica de la OIT a Belarús, que tuvo lugar en junio de 2017, de que durante el proceso de elaboración de la versión modificada del decreto presidencial núm. 3 se llevarían a cabo consultas públicas, incluyendo a los interlocutores sociales. Además, la Comisión tomó nota de la observación del BKDP, según la cual el Gobierno, en la nueva versión propuesta, pretende aplicar de nuevo el principio según el cual «si alguien no trabaja tiene la obligación de pagar por los servicios».

La Comisión toma nota de que, en las conclusiones que adoptó en junio de 2018, la Comisión de la Conferencia solicitó al Gobierno que proporcionara a la Comisión de Expertos información en la que se confirmara la modificación del decreto presidencial núm. 3, de 2015, por el decreto presidencial núm. 1, de 2018, así como datos sobre la ejecución de este nuevo marco en la ley y la práctica.

La Comisión toma nota de que, según las observaciones del BKDP, el 25 de enero de 2018 se aprobó el decreto presidencial núm. 1, de 2018, que modifica el decreto presidencial núm. 3, de 2015. En consecuencia, se canceló el denominado «impuesto al parasitismo» y se introdujo un nuevo tipo de sanción económica. Con arreglo al párrafo 5 de la versión modificada del decreto, los ciudadanos que están en condiciones de trabajar y están inscritos en las listas de desempleo han de pagar por los servicios públicos a un precio que garantice el reembolso íntegro de los costos justificables desde el punto de vista económico de su prestación. Las comisiones permanentes (que se crearon para coordinar la aplicación del decreto núm. 3 en su versión modificada) elaboran la lista y las autoridades locales la aprueban. Este mecanismo tiene por objeto estimular a los ciudadanos desempleados aptos a encontrar un empleo legal. El BKDP afirma que se hace de los ciudadanos desempleados aptos una definición amplia para abarcar, por ejemplo, a las amas de casa que crían a uno o dos niños de más de 7 años. Los ciudadanos que trabajan en el extranjero también tienen que solicitar a la comisión permanente que les excluya de la lista aportando documentación que certifique que trabajan fuera del país. El BKDP hace hincapié en que las decisiones de las comisiones permanentes no se pueden recurrir.

La Comisión toma nota también de que, según las observaciones de la CSI, la versión revisada del decreto es similar a la versión anterior, que establece que todo ciudadano apto tendrá que pagar por una serie de servicios sociales y públicos que normalmente están muy subvencionados por el Estado. Según el Ministerio de Trabajo, el nuevo marco establecido por el decreto núm. 3, de 2015, en su versión modificada en 2018, afecta a unas 250 000 personas.

La Comisión toma nota de la información que proporciona el Gobierno en su memoria, según la cual el decreto presidencial núm. 1, de 2018, entró en vigor el 27 de enero de 2018 e introdujo cambios sustantivos en el decreto núm. 3, que de hecho se volvió a redactar con otro nombre, «decreto presidencial núm. 3, de 2 de abril de 2015, sobre la promoción del empleo». El decreto deroga disposiciones relativas al pago por parte de los ciudadanos desempleados que están en condiciones de trabajar del impuesto para financiar el gasto público y disposiciones que imponen una responsabilidad administrativa por el impago del impuesto. El principal objetivo del nuevo decreto es crear las condiciones óptimas para fomentar el empleo a escala local, entre otras medidas, reforzando el mercado de trabajo, apoyando la iniciativa empresarial, estimulando el empleo por cuenta propia, y trabajando de forma individualizada con los ciudadanos que están desempleados o participan en la economía sumergida, pero desean ganarse la vida por medios legales y están en condiciones de hacerlo. Con este fin, se crearán 146 comisiones permanentes, que dependerán de comités ejecutivos municipales o administraciones locales, para coordinar las iniciativas de fomento del empleo con arreglo al decreto núm. 3. Estas comisiones permanentes incluirán a miembros de los parlamentos, especialistas de las autoridades responsables en materia de protección social y empleo, del sector de la vivienda y de los servicios públicos, de órganos encargados de asuntos internos y de otras divisiones de la administración local, así como representantes de asociaciones de voluntariado. En el primer semestre de 2018, 94 100 personas recibieron asistencia en materia de empleo y 3 800 personas realizaron formaciones relacionadas con profesiones y oficios de los que hay una gran demanda.

Asimismo, el Gobierno indica que, de conformidad con el párrafo 5 del decreto, los ciudadanos desempleados que están en condiciones de trabajar tendrán que pagar por diversos servicios públicos a un precio más elevado que el que garantiza el reembolso íntegro de todos los costos asociados de forma razonable con su prestación. Con el fin de establecer procedimientos para otorgar la condición de «desempleado», la decisión del Consejo de Ministros núm. 239, de 31 de marzo de 2018, aprueba el reglamento para la clasificación de los ciudadanos en edad de trabajar y aptos como desempleados, y la creación y el uso de una base de datos sobre esas personas. Además, la decisión del Consejo de Ministros núm. 314, de 14 de abril de 2018, determina los tipos de servicio que se cobrarán a un precio más elevado, como el agua caliente (en vigor a partir del 1.º de enero de 2019), así como el suministro de gas y la calefacción (en vigor a partir del 1.º de octubre de 2019). El Gobierno indica que la decisión de si los ciudadanos tendrán que pagar por esos servicios sobre la base de recuperación de los costos o no recaerá en las comisiones permanentes, tras la realización de una tarea preliminar con esos individuos con vistas a ofrecerles asistencia en materia de empleo y determinar si están viviendo en condiciones difíciles. Al tiempo que toma nota de que el decreto núm. 3, de 2015, se modificó en 2018 con el fin de fomentar el empleo legal, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que la aplicación del decreto en la práctica se ciña al fomento del empleo, y que no se impongan sanciones excesivas a personas que ya viven en condiciones difíciles para obligarlas a trabajar. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre la aplicación del decreto en la práctica, incluyendo las diferencias de precio de unos servicios públicos a otros, así como las categorías y el número de personas que figuran en la lista como desempleados aptos y que tienen que pagar por los servicios públicos un precio más elevado. Por último, la Comisión solicita que el Gobierno entregue un ejemplar de la reglamentación pertinente por la que se aplica el decreto núm. 3, de 2015, en su versión modificada en 2018.

2. Personas internadas en «centros médicos de trabajo». La Comisión tomó nota con anterioridad de la aprobación de la ley núm. 104 3, de 4 de enero de 2010, sobre los procedimientos y modalidades del traslado de ciudadanos a centros médicos de trabajo y las condiciones de su permanencia, que dispone que los ciudadanos que padecen alcoholismo crónico o toxicomanía o hacen un uso indebido de sustancias psicotrópicas y que se enfrentan a cargos administrativos por haber cometido faltas administrativas bajo la influencia de alcohol, estupefacientes, sustancias psicotrópicas u otras sustancias tóxicas, pueden ser derivados a centros médicos de trabajo como consecuencia de una petición presentada ante un tribunal de justicia por el jefe de asuntos internos (artículos 4 a 7 de la ley). Esas personas son internadas en centros médicos de trabajo durante un período comprendido entre doce y dieciocho meses y tienen la obligación de trabajar. El Gobierno advirtió que no todos los que padecen esos problemas pueden ser internados en los centros, sino únicamente los que han alterado el orden público reiteradamente (tres o más veces en el curso de un año) y han sido encontrados en un estado de intoxicación causado por alcohol, narcóticos u otras sustancias tóxicas. Además, existe la condición adicional de que, tras cometer esas infracciones y haber recibido la advertencia de que se las internará en los centros antes mencionados en caso de reincidencia, esas personas cometan infracciones administrativas por violaciones similares dentro del año en que se formuló la mencionada advertencia. El Gobierno también indicó que las personas internadas en los centros médicos de trabajo deben someterse a un examen médico para determinar su nivel de adicción y posteriormente reciben servicios de readaptación médica y social, que incluyen tratamiento médico y psicológico, desarrollo personal y autoeducación, así como asistencia para restablecer y mantener sus relaciones familiares. Además, se considera que el empleo es una de las herramientas más importantes para lograr la reintegración social. A estos efectos, en los centros médicos de trabajo se proporciona orientación, formación y readaptación profesionales, así como formación para el desarrollo de las competencias profesionales. Asimismo, el Gobierno señaló que se coloca a las personas en cuestión en el empleo teniendo en consideración su edad, su capacidad para trabajar, su estado de salud, sus competencias y sus calificaciones. Además, reciben una remuneración, y se les otorga vacaciones anuales y otros tipos de licencia de conformidad con la legislación laboral. Los tipos de trabajo llevados a cabo por esas personas incluyen labores en la industria maderera, trabajo agrícola y limpieza pública.

La Comisión toma nota de que, en las conclusiones que adoptó la Comisión de la Conferencia en junio de 2018, ésta solicitó al Gobierno que siguiera proporcionando información sobre la aplicación de la ley núm. 104-3 en la práctica, y que incluyera el número de personas a las que se interna en centros médicos y el tipo de trabajo obligatorio que forma parte de su rehabilitación.

La Comisión toma nota de que, según las observaciones del BKDP, los centros de rehabilitación y terapia ocupacional (denominados «centros médicos de trabajo») no pueden considerarse centros médicos donde se prestan servicios de rehabilitación. Según el BKDP, los defensores de los derechos humanos consideran el sistema de los centros médicos de trabajo como centros de detención o encarcelamiento al margen del procedimiento judicial, sin conexión con la perpetración de un delito. Los cuidados médicos se ofrecen únicamente con carácter voluntario, mientras que el trabajo se impone como obligación. En ocasiones, como medida disciplinaria, se encierra a una persona que se haya negado a trabajar en una sala a tal efecto durante 10 días. Asimismo, la Comisión constata que, con arreglo a las observaciones de la CSI, la ley núm. 104 3 sigue aplicándose en la práctica, lo que se traduce en que hay entre 4 000 y 5 000 personas que sufren algún tipo de adicción y están expuestas al trabajo forzoso. En el artículo 16 de la ley núm. 104 3 se permite el uso de la fuerza para obligar a los internos a realizar una tarea. Además, tanto el BKDP como la CSI indican que las comisiones permanentes, que se crearon para coordinar la aplicación del decreto núm. 3, de 2015, en su versión modificada en 2018, tienen derecho a tomar decisiones sobre la necesidad de internar a ciudadanos cuyo comportamiento es antisocial en estos centros médicos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que las personas que han alterado el orden público reiteradamente (en tres o más veces en el curso de un año) por estar ebrios o bajo la influencia de estupefacientes u otras sustancias tóxicas pueden ser internadas durante doce meses en centros médicos de trabajo por orden judicial. Asimismo, un tribunal puede decidir prolongar o acortar la estancia de una persona por un período de hasta seis meses. Además, se puede internar a las personas que tienen que reembolsar el gasto en que incurre el Estado por el mantenimiento de sus hijos bajo la tutela de éste, y a las personas que han incurrido en faltas disciplinarias en el trabajo dos veces en un mismo año por haber ingerido alcohol u otras sustancias tóxicas y a las que se ha advertido que se las podía internar en un centro médico de trabajo, a pesar de lo cual han cometido de nuevo una falta en el año en el que han recibido dicha advertencia. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que en 2017 se internó a 6 273 personas en centros médicos de trabajo (frente a 8 081 en 2016). En 2017 el promedio mensual de personas a las que se asignó trabajo en centros médicos fue de 4 812. Además, 169 personas dejaron de trabajar en estos centros sin autorización y 13 personas se negaron a trabajar. El Gobierno también indica que, desde la entrada en vigor de la ley núm. 104 3, en 2010, se ha ofrecido la posibilidad de formarse, readaptarse y desarrollar sus competencias profesionales a 2 945 personas en los centros médicos de trabajo, y 876 personas se han beneficiado de programas de formación profesional continua y formación en el empleo. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que siga comunicando información sobre la aplicación en la práctica de la ley núm. 104 3, incluyendo el número de personas a las que se interna en los centros médicos de trabajo por orden judicial tras una falta repetida de alteración del orden público. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre otras personas a las que se puede internar en esos centros, incluidas aquellas que tienen que reembolsar el gasto estatal por el cuidado de sus hijos y las que han cometido reiteradamente faltas disciplinarias en el trabajo, indicando si son internados en virtud de una sentencia judicial, así como el número de personas de que se trate.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.