Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

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Observation

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2018, ainsi que des observations conjointes du Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et des Syndicats globaux du Guatemala, reçues à la même date. La commission note que ces observations portent sur des questions examinées dans le présent commentaire ainsi que sur des allégations de violations de la convention dans la pratique au sujet desquelles la commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires.

La commission prend également note des observations conjointes de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF), reçues le 1er septembre 2018, qui font référence à des questions examinées par la commission dans le présent commentaire.

Enfin, la commission prend finalement note des réponses du gouvernement aux observations formulées en 2017 par la CSI, le Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et des Syndicats globaux du Guatemala. Ces réponses ont été prises en compte par la commission lors de l’examen des différentes questions soulevées dans le présent commentaire.

Plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour non-respect de la convention

La commission prend note qu’à sa 334e session (octobre-novembre 2018), au vu du rapport de la mission tripartite qui s’est rendue au Guatemala du 26 au 29 septembre 2018, et compte tenu, d’une part, de la contribution significative de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale à un dialogue social plus réfléchi et plus constructif et de l’accord auquel sont parvenus les mandants tripartites nationaux sur les principes qui devraient guider les réformes législatives destinées à mettre la législation nationale en conformité avec les conventions nos 87 et 98 de l’OIT, et, d’autre part, de la nécessité de poursuivre les efforts entrepris afin de s’assurer que le processus constructif du dialogue social conduit à une mise en œuvre complète, efficace et durable de la feuille de route, et au regard des progrès accomplis et des questions qui restent à régler, le Conseil d’administration: i) a déclaré close la procédure engagée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT concernant la plainte visée; ii) a prié instamment le gouvernement, les partenaires sociaux guatémaltèques et les autres autorités publiques compétentes, avec l’appui de l’OIE et de la CSI et avec l’assistance technique du Bureau, d’élaborer et d’adopter des réformes législatives pleinement conformes au point 5 de la feuille de route; iii) a instamment prié le gouvernement, en concertation avec les partenaires sociaux et avec l’assistance technique du Bureau, de continuer à consacrer tous les efforts et toutes les ressources nécessaires à la mise en œuvre complète et durable des autres aspects de la feuille de route; iv) a décidé que, conformément à l’accord national tripartite de novembre 2017, le gouvernement lui rendra compte aux sessions d’octobre-novembre 2019 et d’octobre-novembre 2020 des nouvelles mesures qui auront été prises à cet égard; v) a prié le Bureau de mettre en œuvre sans délai un programme d’assistance technique solide et complet pour assurer la pérennité du processus de dialogue social en cours et réaliser de nouvelles avancées dans la mise en œuvre de la feuille de route; et vi) a encouragé la communauté internationale à apporter sa contribution à ce programme d’assistance technique en lui allouant les ressources nécessaires.

Droits syndicaux et libertés publiques

La commission constate avec regret que depuis plusieurs années elle est saisie, comme le Comité de la liberté syndicale, d’allégations afférentes à de graves actes de violence, y compris de meurtre, commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, allégations qui ont également trait à l’impunité entourant ces actes. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement, tant dans son rapport sur l’application de la présente convention que dans les rapports de septembre et octobre 2018 dont il a saisi la mission tripartite et le Conseil d’administration dans le cadre du suivi de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT. Elle prend note en premier lieu que, pour ce qui est des 90 affaires relatives aux décès de dirigeants ou membres de syndicats enregistrées depuis 2004, le gouvernement indique que: i) 17 condamnations ont été prononcées dans 15 affaires (deux affaires ayant fait l’objet de deux jugements); ii) quatre affaires ont abouti à un acquittement; iii) dans une affaire, une décision concernant l’application de mesures de sécurité et de mesures correctives a été rendue; iv) dans six affaires, les poursuites pénales ont été abandonnées à la suite du décès des suspects; v) une affaire était encore en instance d’une procédure judiciaire; vi) dans trois affaires, la procédure en était à un stade intermédiaire; vii) dans six affaires, des mandats d’arrêt avaient été émis; et viii) 54 affaires en étaient au stade de l’instruction. La commission prend en outre note des informations du gouvernement selon lesquelles: i) depuis 2011, l’Unité spéciale du ministère public pour les délits commis contre des syndicalistes a été nettement renforcée; ii) le nombre de jugements concernant le décès de syndicalistes avait beaucoup augmenté depuis la création de l’Unité spéciale; iii) bien que plusieurs condamnations relatives au décès de syndicalistes aient été prononcées ces dernières années par des tribunaux de haut risque (tribunaux spécialisés), la lourde charge procédurale qui pèse sur ces tribunaux signifie que le renvoi d’affaires en instance concernant des assassinats de syndicalistes devant ces tribunaux n’est pas toujours la meilleure solution pour accélérer le traitement judiciaire de ces affaires; iv) l’application de l’instruction générale no 1-2015 du ministère public facilite l’établissement d’un lien éventuel entre les homicides et l’activité syndicale des victimes et contribue à faire progresser les enquêtes, comme en témoigne l’identification rapide des auteurs présumés de l’assassinat de Mme Brenda Marlen Estrada Tambito (assassinée en 2016) et de M. Tomás Francisco Ochoa Salazar (assassiné en 2017); v) entre août 2017 et mai 2018, l’Unité spéciale et la Division spécialisée dans l’investigation criminelle (DEIC) de la police civile ont organisé 17 réunions afin d’analyser les différents actes criminels en tenant compte du contexte syndical; vi) la collaboration entre le ministère public et la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) a été maintenue pour 12 homicides sélectionnés par le mouvement syndical, ce qui a permis un transfert adéquat des pouvoirs d’enquête pour ce type de délits; vii) le ministère public reste tout à fait disposé à continuer d’échanger des informations avec le mouvement syndical, que ce soit par le maintien du groupe de travail syndical ou par d’autres moyens; et viii) la sous-commission chargée du suivi de la feuille de route, qui fait partie de la nouvelle Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale, contribue au suivi tripartite efficace des enquêtes concernant les décès des membres du mouvement syndical.

La commission prend par ailleurs note des informations communiquées par le gouvernement au sujet des mesures de protection en faveur des membres du mouvement syndical qui se trouveraient en danger, à savoir que: i) toutes les demandes de mesures de sécurité relatives aux membres du mouvement syndical reçues par le ministère de l’Intérieur font l’objet d’une étude de risques; ii) sur la base de ces études, entre janvier et juillet 2018, les autorités ont pris 59 mesures établissant un périmètre de sécurité et une mesure de sécurité personnelle; iii) pour l’heure, quatre dirigeants syndicaux bénéficient de mesures de sécurité personnelle; iv) le protocole d’application des mesures de sécurité immédiates et préventives en faveur des travailleurs syndiqués, des dirigeants syndicaux et des personnes liées à la défense des droits des travailleurs, dont le contenu a fait l’objet d’un accord avec les organisations syndicales, est toujours en vigueur; v) l’Instance d’analyse des attaques contre les défenseurs des droits de l’homme à laquelle peuvent participer des organisations syndicales continue de fonctionner; et vi) le numéro d’appel d’urgence mis en place pour permettre la dénonciation des actes de violence et des menaces à l’encontre de syndicalistes et de dirigeants syndicaux continue de fonctionner 24 heures sur 24.

En outre, la commission note que la CSI, dans ses observations, ainsi que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et des Syndicats globaux du Guatemala, tant dans leurs observations sur l’application de la convention que dans leurs rapports de septembre et d’octobre 2018 à la mission tripartite et au Conseil d’administration dans le cadre du suivi de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, dénoncent: i) l’impunité persistante des actes de violence commis contre les défenseurs des droits de l’homme en général et les membres du mouvement syndical en particulier; ii) l’absence d’enquêtes sérieuses du ministère public et, en particulier, le fait que, dans le cadre des enquêtes, les activités syndicales des victimes ne sont toujours pas prises en compte en tant que motifs des meurtres; iii) l’absence de progrès concrets qui en résulte dans les enquêtes sur les meurtres des membres du mouvement syndical et la condamnation des auteurs, notamment dans les affaires considérées comme prioritaires par le Comité de la liberté syndicale (cas no 2609 (voir 382e rapport, juin 2017, paragr. 339)); iv) les mesures du gouvernement et du Congrès de la République pour mettre fin à la présence de la CICIG dans le pays, tout en requérant sa participation concrète aux enquêtes sur les meurtres de membres du mouvement syndical, puisque dans beaucoup d’entre eux il existe de nombreuses preuves de la participation de groupes organisés; v) l’aggravation notable de la situation, depuis l’installation du nouveau ministre de l’Intérieur en janvier 2018, en ce qui concerne les mesures de sécurité accordées par les autorités aux défenseurs des droits de l’homme en général et aux syndicalistes en particulier; vi) le non-renouvellement en 2018 du groupe de travail technique syndical permanent pour une protection globale du ministère de l’Intérieur; et vii) l’affaiblissement de l’Instance d’analyse des attaques contre les défenseurs des droits de l’homme du ministère de l’Intérieur en raison des changements constants des responsables gouvernementaux chargés de ce service.

La commission note en outre avec une profonde préoccupation que les organisations syndicales susmentionnées dénoncent en particulier: i) l’assassinat, le 29 avril 2018, de M. Alejandro García Felipe, secrétaire général de la section locale du département de Santa Rosa du Syndicat national des travailleurs de la santé du Guatemala (SNTSG); ii) l’assassinat, entre le 15 et le 20 juin 2018, de M. Domingo Nach Hernández, secrétaire général du Syndicat des travailleurs municipaux de la municipalité de Vila Canales (SITRAMVCG); iii) l’assassinat, le 21 juin 2018, de M. Juan Carlos Chavarría Cruz, secrétaire général du Syndicat des travailleurs de la municipalité de Melchor de Mencos, Petén; iv) l’assassinat de M. David Figueroa García, président du conseil d’administration du Syndicat des travailleurs de l’Université de San Carlos de Guatemala, dont le siège est à Petén, en juin 2018; et v) l’assassinat de Mme Juana Raymundo, membre du SNTSG, le 29 juillet 2018. Les organisations syndicales ajoutent que, dans les trois premiers cas, certains éléments et antécédents pointent le caractère antisyndical possible des meurtres et que, dans deux cas, les victimes avaient déjà demandé des mesures de sécurité au ministère de l’Intérieur, lesquelles ne leur ont pas été octroyées.

Tout en prenant dûment note des mesures que le gouvernement continue de prendre et de la difficulté d’élucider les meurtres les plus anciens examinés, la commission exprime sa profonde préoccupation devant la dénonciation de cinq nouveaux assassinats de membres du mouvement syndical ces derniers mois et par la persistance du degré élevé d’impunité relatif aux nombreux assassinats et actes de violence contre les syndicats qui ont été dénoncés ces dernières années. La commission prend également note de l’achèvement annoncé du mandat de la CICIG en septembre 2019. A l’instar du Comité de la liberté syndicale, la commission estime que, compte tenu de l’importance et de l’ampleur des défis susmentionnés, ainsi que de la volonté exprimée par les mandants tripartites au moyen de la création de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale, il est nécessaire et opportun de prendre des mesures ambitieuses pour renforcer et rendre effective la politique nationale visant à combattre la violence antisyndicale et l’impunité à cet égard, aux fins de son efficacité.

Compte tenu de ce qui précède, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement, en vue d’appliquer pleinement la convention et la décision du Conseil d’administration de novembre 2018, de continuer de prendre et d’intensifier sans délai les mesures visant à: i) enquêter sur tous les actes de violence perpétrés à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes, afin d’établir les responsabilités et de sanctionner les auteurs et les instigateurs de ces actes, en tenant compte de l’activité syndicale des victimes; et ii) octroyer rapidement et efficacement une protection aux dirigeants syndicaux et syndicalistes en situation de danger. En ce qui concerne les mesures concrètes requises pour atteindre ces objectifs, la commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2609 (voir 387e rapport du Comité de la liberté syndicale, octobre-novembre 2018, paragr. 410). La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées à ce sujet.

Problèmes d’ordre législatif

Articles 2 et 3 de la convention. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle prie le gouvernement de prendre des mesures aux fins de la modification des dispositions législatives suivantes:

-l’article 215 c) du Code du travail, qui impose de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche; à cet égard, la commission prend note avec préoccupation de l’indication des organisations syndicales selon laquelle la conjonction de l’impossibilité de créer des syndicats de branche conformément aux prescriptions de l’article 215 c) et de l’impossibilité, dans les petites entreprises, qui représentent la quasi-totalité des sociétés guatémaltèques, de créer un syndicat tant que 20 travailleurs ne sont pas réunis à cette fin, comme le prévoit le Code du travail, fait que la grande majorité des travailleurs du pays ne peuvent bénéficier du droit de se syndiquer, situation qui se traduit par un taux de syndicalisation de 1,5 pour cent);
-les articles 220 et 223 du Code du travail, qui imposent d’être guatémaltèque d’origine et travailleur de l’entreprise ou du secteur d’activité économique correspondant pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
-l’article 241 du Code du travail, qui prévoit que la grève doit être déclarée par la majorité des travailleurs et non par la majorité des votants;
-l’article 4, alinéas d), e) et g) du décret no 71-86 dans sa teneur modifiée par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996, qui prévoit la possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire dans des services qui ne sont pas des services essentiels et qui comportent d’autres obstacles à l’exercice du droit de grève;
-les articles 390, alinéa 2, et 430 du Code pénal et le décret no 71-86, qui prévoient à l’égard des fonctionnaires et des travailleurs de certaines entreprises des sanctions d’ordre professionnel, civil et pénal en cas de grève.

En outre, la commission demande depuis de nombreuses années que le gouvernement prenne des mesures pour que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés sur la base de la ligne budgétaire no 029 et d’autres lignes budgétaires) bénéficient des garanties prévues par la convention.

Dans son commentaire antérieur, la commission avait noté avec intérêt que l’accord tripartite signé en novembre 2017 prévoyait que, par une démarche tripartite, le Congrès de la République serait saisi en mars 2018 de propositions législatives répondant au point 5 de la feuille de route, point qui tend à ce que la législation nationale soit rendue conforme à la convention, et que l’accord portait sur divers aspects concrets soulevés par la commission. La commission observe que, d’après les informations fournies par le gouvernement et les partenaires sociaux, en février 2018, les mandants tripartites sont parvenus à un consensus en vue de donner pleinement effet à la convention, élaborant des textes concernant: i) la révision des articles 390(2) et 430 du Code pénal; ii) la révision des dispositions du décret no 71-86 concernant la liste des services essentiels; et iii) la reconnaissance des droits syndicaux des travailleurs du secteur public recrutés en vertu de contrats temporaires ou soumis à un régime spécial. La commission note en outre que, en vertu d’un accord signé le 28 août 2018, les mandants tripartites nationaux se sont mis d’accord sur un ensemble de principes qui constitueraient le fondement de la future législation sur la création de syndicats de branche et leur droit à la négociation collective ainsi que sur le vote pour une action de grève et les conséquences y relatives. Tout en notant que le projet de loi mentionné dans l’accord de novembre 2017 n’a pas encore été soumis, la commission prend note avec intérêt des accords conclus en février et août 2018. Elle veut croire que, conformément à la décision du Conseil d’administration de novembre 2018 et avec la participation active des partenaires sociaux, le gouvernement sera prochainement en mesure d’annoncer l’adoption, sollicitée depuis de nombreuses années, d’une législation qui respecte pleinement les obligations prévues par la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard, y compris une copie de la législation qui sera adoptée.

Application de la convention dans la pratique

Enregistrement d’organisations syndicales. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait prié le gouvernement de s’efforcer, avec l’assistance technique du Bureau, d’approfondir le dialogue avec les organisations syndicales au sujet de la réforme de la procédure d’enregistrement. Dans son dernier commentaire, elle avait exprimé l’espoir que l’accord tripartite de novembre 2017 contribuerait à donner un nouvel élan à ce dialogue. D’après les informations fournies par le gouvernement dans son rapport et dans ses rapports soumis à la mission tripartite de septembre 2018 et au Conseil d’administration, il apparaît que: i) 29 syndicats (16 dans le secteur public et 13 dans le secteur privé) ont été enregistrés entre janvier et le 21 septembre 2018; ii) au cours des trois dernières années, il y a eu en moyenne 20 demandes d’enregistrement déposées; iii) la procédure d’inscription au registre du ministère prend en moyenne entre trois et cinq mois; et iv) en 2018, des syndicats composés de travailleurs sous contrat de durée déterminée ainsi que des associations professionnelles (syndicats de travailleurs domestiques et de joueurs de football) ont été inscrits pour la première fois au registre du ministère. Néanmoins, la commission note que, dans leurs observations au titre de l’application de la présente convention et dans leur rapport à la mission tripartite, le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et des Syndicats globaux du Guatemala affirment que les syndicats continuent de se heurter à des obstacles injustifiés avant de pouvoir être enregistrés et que, sous l’autorité de la précédente ministre du Travail et de la Sécurité sociale, des conditions supplémentaires ont été unilatéralement ajoutées, qu’il conviendrait d’abolir. Tout en prenant dûment note des informations fournies par le ministère du Travail et, en particulier, de l’enregistrement de syndicats par métier, la commission prie de nouveau le gouvernement d’approfondir et de concrétiser le dialogue avec les organisations syndicales afin de revoir et de faciliter la procédure d’enregistrement des syndicats. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès à cet égard et lui rappelle la possibilité de recourir à l’assistance technique du Bureau.

Résolution des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective. La commission prend dûment note du fait que: i) la Commission nationale tripartite est constituée de la Sous-commission de médiation et de règlement des conflits, qui remplace la Commission de règlement des conflits devant l’OIT, qui a été en activité entre 2015 et 2017; ii) la sous-commission est sur le point d’adopter son règlement intérieur et reste dans l’attente de la nomination de son médiateur indépendant. Notant le grand nombre de conflits signalés au BIT et rappelant ses commentaires à ce sujet dans le cadre de son observation de 2017 concernant l’application de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la commission encourage le gouvernement et les partenaires sociaux à déployer les efforts nécessaires pour que la nouvelle sous-commission puisse contribuer dans les meilleurs délais à une meilleure application des conventions sur la liberté syndicale et la négociation collective ratifiées par le Guatemala. La commission rappelle de nouveau au gouvernement qu’il peut continuer de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau à cet égard.

Campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait instamment prié le gouvernement de prendre, en concertation avec les partenaires sociaux, toutes les mesures nécessaires pour que la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective soit réellement visible dans les principaux médias du pays. La commission note que le gouvernement déclare que: i) la signature de l’accord tripartite de novembre 2017 et les débuts de la Commission nationale tripartite ont fait l’objet d’une large couverture médiatique; ii) la campagne de sensibilisation se poursuivra, notamment par le biais des réseaux sociaux du gouvernement, du Diario de Centroamérica (Journal officiel du Guatemala) et de la radio du Guatemala TWG; iii) à l’occasion de la célébration du centenaire de l’OIT, quatre conférences sur le dialogue social, la liberté syndicale et la liberté d’association seront organisées avec les trois principales universités du pays; et iv) la Commission tripartite nationale devrait jouer un rôle de catalyseur grâce auquel les mandants tripartites pourraient lancer des initiatives conjointes pour sensibiliser les différents acteurs à la liberté syndicale et à la négociation collective. La commission note également que, dans le cadre de la mission tripartite, les organisations syndicales ont indiqué que les mesures prises pour lancer la campagne de sensibilisation n’avaient pas été satisfaisantes et que, en raison des ressources budgétaires limitées du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, il était nécessaire que le gouvernement, sous l’autorité du Président de la République, mobilise des fonds pour financer cette campagne. Enfin, la commission note que, dans le cadre de la mission susmentionnée, le CACIF: i) est convenu de la nécessité de mobiliser des fonds pour la campagne mais a souligné le défi que cela représentait; et ii) a souligné que, par l’intermédiaire de la Commission tripartite nationale, les mandants tripartites pourraient publier des déclarations communes sur des questions présentant un intérêt, comme les négociations collectives dans le secteur public. Notant que la mise en œuvre de la décision du Conseil d’administration de novembre 2018 et l’institutionnalisation de la Commission nationale tripartite constituent un contexte propice à cet égard, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement, en collaboration avec les partenaires sociaux, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la campagne de sensibilisation à la liberté syndicale et à la négociation collective bénéficie d’une visibilité significative dans les principaux médias du pays. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

La commission veut croire que, dans le cadre de la mise en œuvre de la décision de novembre 2018 du Conseil d’administration et de l’institutionnalisation de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale, le gouvernement, avec la participation des partenaires sociaux et l’assistance technique du Bureau, prendra les mesures nécessaires pour remédier sans délai aux violations graves de la convention que la commission constate depuis de nombreuses années.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2019.]