Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Kuwait (Ratification: 1966)

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Article 1 de la convention. Protection des travailleurs contre la discrimination en matière d’emploi et de profession. Législation et pratique. Dans son commentaire précédent, la commission avait rappelé que les dispositions constitutionnelles, bien qu’importantes, s’avèrent en général insuffisantes pour traiter les cas spécifiques de discrimination dans l’emploi et la profession et que, en tout état de cause, l’article 29 de la Constitution ne couvre pas tous les motifs de discrimination visés à l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention ni toutes les formes de discrimination dans l’emploi et la profession. Elle avait instamment prié le gouvernement de prendre des mesures concrètes visant à interdire explicitement toute discrimination directe et indirecte fondée sur la race, le sexe, la couleur, la religion, l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale, dans tous les aspects de l’emploi et de la profession et couvrant l’ensemble des travailleurs. Rappelant que les poursuites pénales ne suffisent pas, en général, pour éliminer le harcèlement sexuel, elle avait demandé au gouvernement d’adopter des dispositions juridiques spécifiques définissant et interdisant le harcèlement sexuel s’apparentant à un chantage (quid pro quo) et le harcèlement sexuel dû à un environnement de travail hostile, et des dispositions prévoyant des réparations et des sanctions. La commission note que, dans sa réponse, le gouvernement se réfère de nouveau à l’article 29 de la Constitution, qui prévoit l’égalité des droits sans distinction de sexe, d’origine, de langue ou de religion, ainsi qu’à l’article 7, qui dispose que la justice, la liberté et l’égalité sont les piliers de la société et que les citoyens entretiennent un solide sentiment de coopération et de respect mutuel. Le gouvernement indique également de nouveau que le code pénal érige en infraction le harcèlement sexuel sous toutes ses formes. La commission note que le gouvernement, se référant à l’article 70 de la Constitution, insiste sur le fait que les traités et conventions internationaux ont force de loi une fois qu’ils ont été signés, ratifiés et publiés au Journal officiel. Ils font donc partie intégrante de la législation nationale: tous les organes et institutions de l’Etat et tous les individus sont tenus de se conformer à leurs dispositions et les tribunaux doivent veiller à ce qu’elles soient respectées et protégées. A cet égard, la commission rappelle que les dispositions constitutionnelles qui énoncent expressément que les accords et les traités internationaux prévalent sur le droit national sont certes importantes, mais ne dispensent en aucun cas les Etats d’adopter une législation nationale pour appliquer les principes de la convention. Les dispositions de la convention, même lorsqu’elles prévalent sur le droit national, ne suffisent pas à elles seules à assurer aux travailleurs une protection légale efficace contre la discrimination (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 851). La commission: i) prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre des mesures concrètes visant à interdire explicitement toute discrimination directe et indirecte fondée sur la race, le sexe, la couleur, la religion, l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale, dans tous les aspects de l’emploi et de la profession et couvrant l’ensemble des travailleurs; ii) demande à nouveau au gouvernement d’adopter des dispositions juridiques spécifiques définissant et interdisant le harcèlement sexuel s’apparentant à un chantage (quid pro quo) et le harcèlement sexuel dû à un environnement de travail hostile dans l’emploi et la profession, et qui prévoient des mesures correctives et des sanctions; et iii) parallèlement, elle demande à nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que tous les travailleurs soient protégés dans la pratique contre la discrimination, y compris contre le harcèlement sexuel, dans l’emploi et la profession, et de fournir des informations complètes à cet égard.

Travailleurs migrants, y compris les travailleurs domestiques. La commission note que le système de parrainage pratiqué au Koweït (système de la kafala) – en vertu duquel le statut juridique des travailleurs migrants est lié à leurs employeurs qui les parrainent pour obtenir un visa – n’a pas été supprimé. Ce système, qui prive les travailleurs de la possibilité d’obtenir un autre emploi, les expose à des abus et compromet leur capacité d’avoir recours à des moyens de réparation. La commission note que, le 31 mars 2016, l’Autorité publique de la main-d’œuvre du ministère des Affaires sociales et du Travail a publié le décret no 378/2016, qui permet aux travailleurs migrants du secteur privé de transférer leur tutelle à un nouvel employeur, sans le consentement de l’employeur pour lequel il travaille à ce moment, trois ans après la date de la délivrance de leur permis de travail et sous réserve qu’ils donnent un préavis de 90 jours à leur employeur du moment. La commission comprend toutefois que cet amendement au système de parrainage ne s’applique pas aux travailleurs domestiques. Elle rappelle que tous les travailleurs migrants doivent être protégés contre toute discrimination fondée à tout le moins sur la race, la couleur, le sexe, la religion, les opinions politiques, l’ascendance nationale ou l’origine sociale, comme indiqué à l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention.

La commission prend note avec intérêt de l’adoption de la loi sur les travailleurs domestiques (loi no 68 de 2015), qui notamment: i) interdit aux bureaux de recrutement de faire payer aux travailleurs domestiques des droits, directs ou indirects (art. 4); ii) interdit aux bureaux de recrutement de promouvoir les travailleurs, de faire paraître des annonces les classant dans des catégories d’une manière dégradante d’un point de vue humain (notamment sur la base de leurs croyances, sexe, couleur ou prix) (art. 5); iii) précise les éléments qui doivent figurer dans le contrat de recrutement (à établir en arabe et en anglais) (art. 18); et iv) donne aux travailleurs domestiques le droit d’être rémunérés mensuellement (art. 7 et 20), le droit à un jour de congé hebdomadaire, à un congé annuel rémunéré (art. 22) et à une indemnité de fin de service d’un mois par an à l’expiration de leur contrat (art. 23). Cette loi interdit également à l’employeur de conserver la pièce d’identité du travailleur domestique (sauf accord de ce dernier) (art. 12 et 22(4)) et de lui confier des tâches dangereuses ou dégradantes (art. 10). Elle exige de l’employeur qu’il fournisse aux travailleurs domestiques de la nourriture, des vêtements, des médicaments et des traitements médicaux ainsi qu’un logement convenable permettant un niveau de vie décent (art. 9 et 11). La commission note que, bien que la protection dont bénéficient les travailleurs domestiques en vertu de la loi no 68 ne soit toujours pas conforme au droit général du travail, c’est une étape pour résoudre la discrimination contre les travailleurs domestiques. La commission note toutefois que, en vertu de la loi, les travailleurs domestiques ne sont pas autorisés à changer d’employeur sans le consentement de l’employeur pour lequel ils travaillent; que la protection contre la discrimination et les abus, y compris le harcèlement sexuel, de la part des employeurs est faible (si des sanctions spécifiques sont prévues contre les agences de recrutement qui violent les dispositions de la loi, ce n’est pas le cas pour les employeurs), et que le ministère de l’Intérieur doit expulser les travailleurs domestiques considérés comme ayant «fui» leur employeur, même s’ils l’ont fait pour cause de violence de sa part (art. 51). En outre, la commission prend note que, en novembre 2017, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) a exprimé sa préoccupation concernant les carences de la loi no 68 (2015) régissant la protection des travailleurs domestiques contre les mauvais traitements, l’exploitation et la violence, notamment le fait que cette loi n’institue pas de système d’inspection du travail; les sanctions minimes qui sont appliquées aux agences de recrutement en cas de pratiques abusives; le fait que le statut des travailleurs domestiques au regard des services de l’immigration dépende d’un seul employeur ou parrain, et le fait que le ministère de l’Intérieur soit tenu d’expulser tout travailleur «tentant de prendre la fuite»; l’absence de sanctions à l’égard des employeurs qui confisquent le passeport de travailleurs domestiques ou ne leur fournissent pas un logement décent, une nourriture suffisante, ne pourvoient pas à leurs dépenses médicales, ne leur accordent pas de pauses au cours de la journée ou de jours de congé hebdomadaires; et le fait que les employeurs ne sont pas tenus d’assister aux arbitrages visant à régler les différends entre employeur et employé, et qu’il n’existe pas de système de dépôt de plaintes. Le CEDAW a notamment recommandé au gouvernement de poursuivre ses efforts en vue d’abolir totalement le système de parrainage dit de kafala (CEDAW/C/KWT/CO/5, 22 novembre 2017, paragr. 36 e) et 37 f)). La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi no 69 de 2015 concernant la création d’une société par actions de type fermé pour le recrutement et l’emploi des travailleurs domestiques a été promulguée et la Société koweïtienne d’aides à domicile a été créée afin d’éviter les aspects négatifs des bureaux de recrutement des travailleurs domestiques. Elle note en outre l’indication du gouvernement selon laquelle le Département des travailleurs domestiques du ministère de l’Intérieur, qui est chargé d’examiner les plaintes déposées par les travailleurs domestiques, a reçu de nombreuses plaintes qui ont été réglées à l’amiable. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur l’application, dans la pratique, de la loi no 68 de 2015 sur les travailleurs domestiques, notamment sur ses carences en matière de protection effective des travailleurs domestiques s’agissant des mauvais traitements, de l’exploitation et de la violence soulignés par la commission ainsi que par le CEDAW. Elle demande au gouvernement d’indiquer si la Société koweïtienne d’aides à domicile a complètement remplacé les agences de recrutement des travailleurs domestiques qui existaient auparavant, et de communiquer des informations sur son fonctionnement et, le cas échéant, de transmettre copie de son rapport d’activités annuel. Elle le prie en outre de continuer de communiquer des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées pour revoir le système de parrainage et assurer la pleine application de la convention à l’égard de tous les travailleurs migrants, ainsi que des informations, y compris des statistiques, sur les résultats de l’examen des plaintes par le Département des travailleurs domestiques.

Personnes apatrides ou résidents sans nationalité (Bidouns). La commission note que le gouvernement a joint à son rapport une brochure d’information de l’Office central indiquant que le nombre estimé d’apatrides ou de résidents sans nationalité (Bidouns) – que le gouvernement nomme «résidents en situation irrégulière» – était d’environ 100 000 en 2014. La commission rappelle que le Conseil des ministres, par sa résolution no 1612 de 2010, a adopté une feuille de route pour remédier à cette situation. Elle prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’Office central, en coopération avec la Commission de la fonction publique, la Chambre de commerce et d’industrie du Koweït et l’Union des sociétés coopératives, fait tout son possible pour permettre aux apatrides de trouver un emploi dans les secteurs public et privé, ainsi qu’un emploi indépendant. Selon le gouvernement, 2 571 employés du secteur public ou du secteur coopératif font partie de ce groupe. Le gouvernement souligne que la décision de créer l’Office central témoigne de sa volonté de trouver une solution à ce problème. La commission note toutefois que le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD), dans ses observations finales, demeure profondément préoccupé par la situation des Bidouns, dont beaucoup vivent au Koweït depuis des générations mais sont considérés comme des «résidents en situation irrégulière» par les autorités, et a recommandé au gouvernement de trouver une solution durable aux problèmes rencontrés par les Bidouns, y compris en envisageant de naturaliser ceux qui vivent depuis longtemps au Koweït et qui ont un véritable lien avec le pays (CERD/C/KWT/CO/21-24, 19 sept. 2017, paragr. 27). La commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur les résultats de la mise en œuvre de la feuille de route adoptée par le Conseil des ministres (résolution no 1612/2010) ainsi que des informations sur les mesures prises pour faire en sorte que tous les apatrides ou les résidents sans nationalité (Bidouns) soient protégés contre la discrimination en matière d’emploi et de profession (y compris en matière d’accès à l’emploi ou à différentes professions), fondée sur les motifs tels qu’énumérés dans la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre de Bidouns vivant dans le pays et sur leur situation en matière d’emploi.

Article 2. Politique nationale d’égalité. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle un projet de coopération technique a été signé avec le Bureau international du Travail en novembre 2014, lequel définit un certain nombre d’activités relatives aux questions d’égalité et que, dans le cadre de la mise en œuvre de ces activités, des discussions auraient lieu au sujet de l’élaboration d’une politique nationale. La commission n’ignore pas qu’un séminaire sur les questions d’égalité et de non-discrimination a eu lieu en novembre-décembre 2016. Toutefois, l’examen de la législation du travail qui avait été prévu dans les documents relatifs au programme d’assistance technique n’a pas été effectué. Rappelant que la première obligation incombant aux Etats qui ont ratifié la convention est de formuler et d’appliquer une politique nationale visant à promouvoir l’égalité de chances et de traitement en matière d’emploi et de profession afin d’éliminer toute discrimination en cette matière, la commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur les progrès accomplis en termes d’élaboration et de mise en œuvre d’une politique nationale détaillée visant à éliminer toute discrimination dans l’emploi et la profession fondée sur l’ensemble des motifs énumérés par la convention, notamment des mesures de sensibilisation aux questions d’égalité et de non discrimination.

Article 5. Mesures spéciales de protection ou d’assistance. Travaux interdits aux femmes. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les articles 22 et 23 de la loi sur le travail dans le secteur privé (loi no 6 de 2010) – qui interdisent l’emploi des femmes la nuit (à quelques exceptions près) et au travail dangereux, difficile ou susceptible de nuire à leur santé ou portant atteinte aux mœurs publiques – visent à protéger les femmes en général et, notamment, les femmes enceintes. Sur ce point, la commission rappelle qu’une évolution majeure s’est produite à cet égard puisque l’on est passé progressivement d’une approche purement protectrice en matière d’emploi des femmes à une stratégie qui tend à assurer une réelle égalité entre hommes et femmes et à éliminer toutes les lois et les pratiques discriminatoires. Elle appelle l’attention du gouvernement sur la distinction à faire entre, d’une part, les mesures qui visent à protéger la maternité, telles que prévues à l’article 5 de la convention, et, d’autre part, les mesures qui reposent sur des représentations stéréotypées de leurs capacités et de leur rôle social, et qui sont contraires au principe de l’égalité de chances et de traitement et constituent autant d’obstacles au recrutement et à l’emploi des femmes. Les dispositions relatives à la santé et à la sécurité des travailleurs devraient prévoir un environnement sûr et salubre, tant pour les travailleurs que pour les travailleuses, tout en tenant compte des différences entre hommes et femmes qui font que chacun d’eux est exposé à des risques spécifiques en matière de santé. De plus, l’objectif étant d’abroger les mesures de protection discriminatoires applicables à l’emploi des femmes, il y aurait sans doute lieu d’examiner quelles autres mesures – meilleure protection de la santé des hommes et des femmes, sécurité et transports adéquats, ou services sociaux – seraient nécessaires pour permettre aux femmes d’avoir les mêmes chances que les hommes d’accéder à ce type d’emplois (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 838 à 840). La commission demande de nouveau au gouvernement de faire en sorte que les mesures spéciales de protection des femmes soient limitées à ce qui est strictement nécessaire pour protéger la maternité, et que ces mesures ne constituent pas un obstacle à l’accès des femmes à l’emploi et aux différentes professions. La commission invite en outre le gouvernement à envisager la possibilité de réexaminer les questions de santé et de sécurité en vue d’améliorer la protection de la santé tant des hommes que des femmes et de prendre des mesures d’accompagnement relatives à la sécurité et à la disponibilité de services de transport adéquats et de services sociaux pour permettre aux femmes d’accéder à tous les types d’emploi sur un pied d’égalité avec les hommes. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur toute mesure adoptée à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.