Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 9 de marzo de 2017 y 31 de agosto de 2018, así como de la respuesta de carácter general del Gobierno a las mismas. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) recibidas el 4 de septiembre y 21 de noviembre de 2018 que se refieren principalmente a cuestiones tratadas por la Comisión en la presente observación. La Comisión toma nota de que tanto las observaciones de la CONUSI como de la ITF se refieren a la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias en el Canal de Panamá, tema que fue examinado por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 3106, en el cual el Comité dio su examen por concluido, confiando en que el Gobierno continuará dando seguimiento a las cuestiones planteadas con los sindicatos concernidos para considerar toda mejora pertinente. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota con interés de que tanto la CONUSI como el Gobierno informan que, por medio de una sentencia, de 30 de diciembre de 2015, que declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones de la Ley sobre la Carrera Administrativa (incluida aquella que aumentaba de 40 a 50 el número mínimo de trabajadores requerido para conformar una asociación de servidores públicos), la Corte Suprema de Justicia determinó que el Convenio forma parte del bloque de constitucionalidad del país.

Comisiones tripartitas. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de los avances logrados por las comisiones que conforman el acuerdo tripartito de Panamá del año 2012 y que cuentan con el apoyo técnico de la OIT: la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva y la comisión de adecuación; la cual busca armonizar la legislación nacional con las disposiciones del Convenio con base en los comentarios de los órganos de control de la OIT. La Comisión toma nota con interés del papel desempeñado por la comisión de quejas en relación al otorgamiento de la personería jurídica del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SINTE) y de la contribución de la comisión de adecuación para la elaboración de un proyecto de ley sobre la libertad sindical en el sector público consensuado tripartitamente. La Comisión toma nota asimismo de que, según está estipulado en la Hoja de ruta elaborada en el mes de junio de 2018 por el moderador de las comisiones del acuerdo tripartito, se prevé instalar un órgano nacional tripartito de carácter consultivo socio-laboral, con la posibilidad de que las actuales dos comisiones tripartitas se transformen en subcomisiones permanentes de dicho órgano.

La Comisión subraya el papel sustancial que las dos comisiones pueden desempeñar para alcanzar la plena aplicación del Convenio, ya que no sólo contribuyen a la resolución de conflictos puntuales sino que permiten también construir consensos tripartitos sobre cuestiones de fondo en materia de libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión alienta al Gobierno a que, con el continuo apoyo técnico de la Oficina, prosiga el fortalecimiento de las comisiones tripartitas e invita a que las distintas autoridades del Estado tomen debidamente en cuenta sus decisiones. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones al respecto.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas:

-la regla según la cual no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia, establecida en los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009;
-la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (diez) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9 (la cual, según ha indicado el Gobierno, ha sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en una sentencia de 30 de diciembre de 2015), y
-la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes:

-la exigencia en la Constitución de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción:

-la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452, 2), 493, 4) y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga e interdicción de acceso a los trabajadores no huelguistas); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo); y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, 1), del Código del Trabajo), y
-la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, así como la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno y de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, así como la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009).

En relación con las disposiciones antes mencionadas relativas al sector público, la Comisión toma nota de que, según informa el Gobierno, se encuentra en primer debate de la Asamblea Nacional el proyecto de ley de relaciones colectivas laborales del sector público, el cual es el resultado del consenso tripartito dentro de la comisión de adecuación. La Comisión toma nota de que, tanto el Gobierno como la CONUSI destacan que dicho proyecto de ley representa un avance histórico de reivindicación de los derechos a la libertad sindical ya que hasta el momento no hay en la legislación un reconocimiento positivo explícito de los derechos de libertad sindical para los trabajadores del sector público. La Comisión toma nota de que, según lo dispuesto en su artículo 1, dicho proyecto tiene como propósito garantizar el reconocimiento y plena vigencia de los derechos de asociación sindical, de huelga y de negociación colectiva, así como un adecuado y eficaz sistema de solución de conflictos. La Comisión toma nota con interés de que, según indica el Gobierno y según se desprende del texto anexado por el Gobierno, el proyecto de ley: i) no contempla límites para la existencia de una o más organizaciones sindicales por institución; ii) establece que todos los servidores públicos podrán formar organizaciones sindicales, sin necesidad de autorización previa y afiliarse a las mismas, cualquiera que sea el oficio, profesión o sector en el que laboren, salvo excepciones para aquellos servidores públicos que ejerzan principalmente mando o jurisdicción en nombre del Estado, y iii) garantiza los derechos de las organizaciones sindicales de servidores públicos a celebrar convenciones colectivas, así como a ejercer el derecho a huelga. Al tiempo que observa que, según lo dispuesto en el artículo 9 del proyecto de ley, el mismo mantiene la exigencia de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40), la Comisión toma nota con interés de los avances logrados por la comisión de adecuación en la elaboración consensuada del mencionado proyecto que constituye un paso muy importante para adecuar la legislación aplicable al sector público con el Convenio. Tomando debida nota de que el proyecto de ley sobre la regulación de las relaciones colectivas laborales en el sector público ha entrado en debate en la Asamblea Nacional, la Comisión espera firmemente que el mismo sea adoptado a la brevedad. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

En relación con las cuestiones legislativas pendientes relativas al sector privado, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en la Hoja de ruta elaborada en el mes de junio de 2018 por el moderador de las comisiones del acuerdo tripartito, se acordó que en primer lugar se adecuaría la legislación relativa al sector público y luego la legislación laboral del sector privado conforme a los criterios de los órganos de control en lo que se refiere a libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión espera que la comisión de adecuación trate cuanto antes las otras cuestiones legislativas pendientes, incluidas las referentes al Código del Trabajo, de modo de poner el mismo en plena conformidad con el Convenio. Pide asimismo al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Aplicación del convenio en la práctica. Otorgamiento de personerías jurídicas por la autoridad administrativa. En sus comentarios anteriores y en relación a observaciones de varias organizaciones sindicales, entre ellas la CONUSI, de que la autoridad administrativa se negaba a otorgar personerías jurídicas, la Comisión había tomado nota con interés de que, según había informado el Gobierno, a partir de 2014 se había normalizado el otorgamiento de las personerías jurídicas a sindicatos. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno destaca que: i) frente a las nueve personerías jurídicas otorgadas de junio de 2009 a junio de 2014, en el período de junio de 2014 a junio de 2018 se otorgaron un total de 46 personerías jurídicas, y ii) dando cumplimiento a una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de noviembre de 2014, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral entregó el 15 de abril de 2016 la personería jurídica al SINTE. La Comisión toma nota, sin embargo, de que la CONUSI manifiesta que: i) las estadísticas que el Gobierno ha presentado no develan cuántas de las 46 personerías se otorgaron a sindicatos del sector público o privado; ii) tampoco indica cuántas personerías jurídicas fueron negadas a sindicatos del sector público o cuántas personerías están en trámite y cuándo es que éstas fueron solicitadas, y iii) se han otorgado hasta el momento cinco personerías a sindicatos en el sector público y está pendiente de aprobación el otorgamiento de personerías jurídicas a nueve sindicatos del sector público pese a que algunas de ellas han sido solicitadas hace más de seis meses. Al tiempo que toma debida nota del aumento general del número de personerías jurídicas otorgadas, la Comisión pide al Gobierno que responda a las observaciones de la CONUSI y que garantice que la normalización del proceso de otorgamiento de personerías jurídicas se aplique plenamente a las organizaciones del sector público así como las del sector privado.