Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Pakistan (Ratification: 1952)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2017, qui se réfèrent aux questions relatives à la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et à des allégations de licenciement antisyndicaux, de harcèlement et d’actes d’ingérence, ainsi qu’aux observations de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF), reçues le 25 octobre 2017, qui portent principalement sur des questions d’ordre législatif que la commission est en train d’examiner, sur des allégations d’actes d’ingérence de la part des employeurs qui accordent systématiquement des promotions indues. En outre, la commission regrette que le gouvernement n’ait pas été en mesure de fournir ses commentaires sur les allégations de la CSI de 2015 concernant les actes de discrimination antisyndicale et de répondre pleinement aux allégations de la CSI de 2012 concernant des licenciements antisyndicaux et des actes d’ingérence dans les affaires internes des syndicats commis par les employeurs (intimidation et établissement de listes noires de syndicats et de leurs membres). Notant avec préoccupation la persistance et la gravité des nombreuses allégations d’actes de discrimination antisyndicale, la commission prie instamment le gouvernement de fournir ses commentaires sur les observations susmentionnées et de veiller à ce que les autorités publiques mènent les enquêtes concernant les allégations pertinentes formulées en 2012, 2015 et 2017 par la CSI et la PWF.

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc dans l’obligation de réitérer ses commentaires formulés initialement en 2016.

Questions d’ordre législatif. La commission rappelle avoir pris note dans ses précédents commentaires des éléments suivants: i) un 18e amendement à la Constitution a été adopté, par lequel les questions relatives aux relations professionnelles et aux syndicats sont désormais de la compétence des provinces; ii) en 2012, une loi sur les relations professionnelles (IRA) a été adoptée pour régir les relations professionnelles ainsi que l’enregistrement des syndicats, des fédérations syndicales dans le territoire de la capitale (Islamabad) et dans les établissements exerçant leurs activités dans plus d’une province (art. 1(2) et (3) de l’IRA), sans prendre en considération la plupart des commentaires que la commission avait formulés antérieurement; et iii) les lois du même objet adoptées en 2010 dans les provinces du Baloutchistan (la BIRA), du Khyber-Pakhtunkhwa (KPIRA), du Pendjab (PIRA) et du Sind (loi rétablissant et modifiant les dispositions relatives aux relations professionnelles), lesquelles posent toutes les mêmes questions que l’IRA. La commission prend note de l’adoption en 2013 de la loi (SIRA) sur les relations professionnelles au Sind, qui remplace la précédente législation, ainsi que de la modification apportée à la BIRA en 2015. Elle note également que le gouvernement déclare que la responsabilité de la coordination pour les questions de relations professionnelles ainsi que la responsabilité de la conformité des lois du travail des provinces par rapport aux conventions internationales ratifiées sont du ressort du gouvernement fédéral.

Champ d’application de la convention. La commission avait noté précédemment que l’IRA et la BIRA, la KPIRA et la PIRA excluent de leur champ d’application de nombreuses catégories de travailleurs (énumérées par la commission dans son observation portant sur l’application de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948), et également que la BIRA exclut de son champ d’application les travailleurs employés dans les zones tribales. La commission note que la SIRA contient les mêmes dispositions que la KPIRA et que la PIRA. Elle note également que le gouvernement indique que les exclusions sont basées sur les spécificités propres aux organisations de travailleurs et à leur fonctionnement, et que la liste des exclusions a été réduite considérablement, comparée à la législation précédente. La commission souligne que les seules catégories de travailleurs qui peuvent être exclues du champ d’application de la convention sont les personnels des forces armées et de la police, ainsi que les fonctionnaires qui sont commis à l’administration de l’Etat (articles 5 et 6 de la convention). Elle note en outre que, dans son rapport sur l’application de la convention no 87, le gouvernement indique que les autorités du Baloutchistan ont proposé les amendements nécessaires à la BIRA en vue d’exclure uniquement le personnel des forces armées et de la police du champ d’application de cette loi et de permettre que les travailleurs employés dans les zones tribales jouissent des droits qui s’attachent à la liberté syndicale. La commission note toutefois que la BIRA, telle que modifiée, exclut encore les zones tribales de son champ d’application et conserve les exclusions évoquées dans le contexte de la convention no 87. La commission prie le gouvernement de prendre, ainsi que les gouvernements des provinces, les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à ce que tous les travailleurs, à la seule exception possible du personnel des forces armées et de la police et des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, puissent jouir des droits inscrits dans la convention.

S’agissant spécifiquement des fonctionnaires, la commission avait noté précédemment que l’IRA ne s’applique pas aux travailleurs autres que les ouvriers employés dans l’administration de l’Etat (art. 1(3)(b)), et que l’on a ajouté dans la BIRA, la KPIRA et la PIRA les mots «ouvriers employés par les chemins de fer et la poste du Pakistan». La commission avait prié le gouvernement de préciser quelles sont les catégories de travailleurs employés dans l’administration de l’Etat qui sont exclues du champ d’application de la législation. La commission note que l’article 1(3)(ii) de la SIRA contient les mêmes dispositions que la BIRA, la KPIRA et la PIRA. Elle note également que le gouvernement indique que les personnes relevant de l’administration de l’Etat sont les personnes engagées dans le Secrétariat fédéral et dans divers départements connexes, comme le pouvoir législatif fédéral et, par analogie, les personnes employées dans les secrétariats de la fonction publique des provinces, leurs départements connexes et les législatifs des provinces. Tout en notant que de telles exclusions seraient conformes à la convention, la commission observe que les termes employés à l’article 1(3)(b) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, à savoir «ne s’applique pas aux personnes employées dans l’administration de l’Etat autres que celles qui sont employées comme ouvriers par les chemins de fer et la poste du Pakistan», pourraient signifier que certaines personnes employées dans des entreprises publiques sont réputées être employées dans l’administration de l’Etat et, de ce fait, exclues du champ d’application de la loi. La commission rappelle que la détermination des catégories de travailleurs devant être ainsi exclues doit s’opérer au cas par cas, à la lumière de critères se référant aux prérogatives incombant aux autorités publiques (en particulier le pouvoir d’imposer et faire appliquer des règles et des obligations et de sanctionner leur non-respect), et qu’une distinction doit être faite entre, d’une part, les fonctionnaires qui, par leurs fonctions, sont directement commis à l’administration de l’Etat (par exemple, dans certains pays, les fonctionnaires des ministères gouvernementaux et autres organes assimilés et leurs personnels auxiliaires), lesquels peuvent être exclus du champ d’application de la convention et, d’autre part, toutes les autres personnes employées par le gouvernement, des entreprises publiques ou des institutions publiques autonomes, lesquelles devraient bénéficier des garanties prévues par la convention (par exemple les salariés des entreprises publiques, les employés municipaux et employés des autres entités décentralisées, ainsi que les enseignants du secteur public). La commission prie le gouvernement d’indiquer si les personnes employées dans les entreprises publiques sont exclues du champ d’application de la législation sur les relations professionnelles et, dans l’affirmative, de préciser les catégories de personnel ainsi exclues, ainsi que toute législation en vigueur ou en projet qui leur permettrait de bénéficier pleinement des droits prévus par la convention.

Zones franches d’exportation (ZFE). La commission rappelle qu’elle avait noté précédemment que le gouvernement avait déclaré que la réglementation de 2009 (emploi et conditions de service) applicable aux ZFE avait été finalisée en consultation avec les parties intéressées et devait être soumise au Cabinet pour approbation. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit aucune information à ce sujet. La commission prie instamment le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’avancement du processus d’adoption de la réglementation de 2009 (emploi et conditions de service) pour les ZFE et d’en communiquer le texte dès que cet instrument aura été adopté.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Secteur bancaire. La commission avait prié le gouvernement de modifier l’article 27-B de l’ordonnance de 1962 sur les établissements bancaires, qui sanctionne par des peines d’emprisonnement et/ou d’amendes l’exercice d’activités syndicales pendant les heures de travail. La commission note avec une profonde préoccupation que, quatorze ans après sa première observation sur cette question et alors qu’il a déclaré à plusieurs reprises que des mesures avaient été prises sur le plan législatif en vue de l’abrogation de cet article, le gouvernement déclare aujourd’hui que cette disposition n’est pas contraire à la convention. La commission s’attend à ce que l’amendement pertinent soit adopté dans un très proche avenir et elle prie le gouvernement d’en communiquer le texte.

Article 4. Promotion de la négociation collective. La commission avait noté précédemment que, aux termes de l’article 19(1) de l’IRA et des articles 24(1) de la BIRA, de KPIRA et de la PIRA, lorsqu’un syndicat se trouve être le seul dans un établissement ou un groupe d’établissements (ou une branche d’activité, selon la BIRA, la KPIRA et la PIRA), mais ne compte pas parmi ses membres au moins un tiers des salariés, aucune négociation collective n’est possible dans l’établissement, groupe d’établissements ou secteur d’activité considérés. La commission rappelle qu’elle avait précédemment prié le gouvernement de modifier les articles de cette nature tels qu’ils existaient dans la précédente législation sur les relations professionnelles. La commission note que l’article 24(1) de la SIRA contient les mêmes dispositions que la BIRA, la PIRA et la KPIRA. Elle note que le gouvernement communique à ce propos les éléments suivants: i) la règle imposant de représenter au minimum 33,3 pour cent de l’ensemble des travailleurs a pour finalité de promouvoir les principes démocratiques d’un syndicalisme sain et populaire; ii) comme le Pakistan s’est doté d’un système de relations sociales voulant qu’un syndicat ayant été élu agent de négociation collective se voit conférer le droit exclusif de représenter tous les travailleurs, les droits de négociation collective ne sauraient être reconnus à un syndicat quel qu’il soit en l’absence d’un processus de référendum et purement et simplement sur la base du nombre de ses adhérents; et iii) les autorités du Baloutchistan et celles du Sind ont fait savoir qu’elles étaient en consultation avec leurs départements législatifs respectifs. La commission rappelle que l’établissement de seuils de représentativité afin de désigner un agent exclusif pour la négociation de conventions collectives destinées à être appliquées à l’ensemble des travailleurs d’un secteur ou d’un établissement est compatible avec la convention dès lors que les conditions requises ne constituent pas, dans la pratique, un obstacle à la promotion de la négociation collective libre et volontaire. A cet égard, la commission estime que, lorsque aucun syndicat de l’unité de négociation considérée n’atteint le seuil de représentativité requis pour négocier pour l’ensemble des travailleurs, les syndicats minoritaires devraient pouvoir négocier, conjointement ou séparément, au moins au nom de leurs propres membres. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que, lorsque aucun syndicat ne justifiant du pourcentage requis pour être désigné agent à la négociation collective, les droits de négociation collective soient conférés aux syndicats existants qui pourront, conjointement ou séparément, négocier au moins au nom de leurs propres membres. La commission souligne l’importance qui s’attache à ce que les gouvernements des provinces prennent des mesures allant dans le même sens.

La commission avait précédemment pris note des éléments suivants: i) les délégués du personnel sont soit désignés (par un agent à la négociation collective) soit élus (en l’absence d’un agent à la négociation collective) dans toute entreprise comptant plus de 50 travailleurs (25 dans le cas de l’IRA) pour agir en tant que lien entre les travailleurs et l’employeur, contribuer à l’amélioration des dispositions relatives aux conditions matérielles de travail et aider les travailleurs à régler leurs problèmes (art. 23 et 24 de l’IRA, art. 33 de la BIRA, art. 29 de la KPIRA, et art. 28 de la PIRA); ii) les conseils d’entreprise (organes bilatéraux), qui sont constitués dans tout établissement employant plus de 50 travailleurs, ont des fonctions multiples (art. 25 et 26 de l’IRA, art. 39 et 40 de la BIRA, art. 35 et 36 de la KPIRA, et art. 29 de la PIRA), et leurs membres sont soit désignés par un agent à la négociation collective soit, en l’absence d’un tel agent, élus (PIRA) ou «choisis de la manière prescrite, parmi les travailleurs engagés dans l’établissement» (IRA, BIRA et KPIRA); iii) la direction ne prendra aucune décision ayant trait aux conditions de travail sans avoir recueilli l’avis des représentants des travailleurs, lesquels peuvent être désignés (par un agent à la négociation collective) ou élus (en l’absence d’un tel agent) (art. 27 de l’IRA, art. 34 de la BIRA, art. 30 de la KPIRA, et art. 29 de la PIRA); et iv) des conseils de gestion conjointe s’occuperont de la fixation des taux de rémunération par emploi ou des taux à la pièce, des regroupements ou transferts de travailleurs, de l’élaboration des principes de rémunération et de l’introduction des méthodes de rémunération, etc., (dans la PIRA ces fonctions sont confiées aux conseils d’entreprise) (art. 28 de l’IRA, art. 35 de la BIRA, et art. 31 de la KPIRA). La commission avait prié le gouvernement de prendre, ainsi que les gouvernements des provinces, les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à ce que la position des syndicats ne soit pas affectée par l’existence d’autres représentants des travailleurs, en particulier lorsqu’il n’y a pas d’agents à la négociation collective. La commission note que les articles 28, 29 et 30 de la SIRA contiennent les mêmes dispositions que la PIRA. Elle prend également note des indications suivantes du gouvernement: i) la position d’un syndicat unique dont les adhérents représentent moins de 33 pour cent des effectifs n’est pas affectée par les institutions, telles que le délégué de service, les représentants des travailleurs et les conseils de gestion conjointe; ii) les travailleurs siégeant dans ces institutions sont élus par scrutin secret, et un syndicat peut faire campagne et appeler les travailleurs à voter pour ses membres afin d’avoir la plus haute représentation possible dans ces institutions; et iii) ces institutions fonctionnent même en présence d’un agent à la négociation collective. La commission considère que, lorsqu’il n’y a pas d’agent à la négociation collective, le fait que le syndicat peut chercher à convaincre les travailleurs, à l’occasion d’élections, de voter pour ses membres pour être représenté dans ces institutions n’élimine pas le risque que l’autorité du syndicat soit diminuée par les représentants des travailleurs; en outre, dans le cas de conseils d’entreprise, leurs représentants ne sont pas élus mais «choisis de la manière prescrite parmi les travailleurs engagés dans l’établissement», ce qui aggrave le risque de voir l’autorité d’un syndicat diminuée par des représentants des travailleurs. La commission prie le gouvernement de prendre, de même que les gouvernements des provinces, les mesures nécessaires pour garantir que, en l’absence d’un agent à la négociation collective, les représentants des travailleurs siégeant dans les instances susvisées ne sont pas désignés de manière arbitraire et que l’existence de représentants des travailleurs élus ne peut pas être utilisée pour diminuer l’autorité des syndicats concernés ou de leurs représentants.

Conciliation obligatoire. Ayant noté que la conciliation obligatoire est requise par la loi dans le processus de négociation collective, la commission avait observé précédemment que le conciliateur est désigné soit directement par le gouvernement (art. 43 de la BIRA, art. 39 de la KPIRA, et art. 35 de la PIRA) soit par une commission dont les dix membres sont nommés par le gouvernement et dont un seul représente les employeurs et un autre les syndicats (art. 53 de l’IRA). La commission avait souligné qu’un tel système de désignation du conciliateur et de formation de cette commission pouvait soulever des interrogations quant à la confiance que les partenaires sociaux pourraient avoir en lui. La commission note que l’article 36 de la SIRA contient les mêmes dispositions que la BIRA, la KPIRA et la PIRA. Elle note également que le gouvernement indique: i) que le rôle du conciliateur commence lorsque celui-ci est saisi d’un conflit du travail en application de la législation pertinente et que, à partir de ce moment-là, c’est un fonctionnaire, réputé neutre, qui doit s’efforcer de conduire les deux parties vers une solution amiable; ii) l’intervention d’un partenaire social quel qu’il soit dans la désignation du conciliateur peut remettre en question la neutralité même de ce dernier et entraîner des complications juridiques. La commission considère que les procédures de résolution des conflits doivent non seulement être strictement impartiales, mais aussi paraître telles pour les employeurs et les travailleurs concernés. La commission prie le gouvernement de prendre, ainsi que les gouvernements des provinces, les mesures nécessaires pour garantir que le mécanisme de conciliation est impartial et qu’il recueille la confiance des parties, par exemple en s’assurant que les partenaires sociaux concernés ne s’opposent pas à la désignation de leurs conciliateurs.

S’agissant de l’article 6 de l’IRA, la commission invite à se reporter à sa demande directe relative à l’application de la convention nº 87.

La commission s’attend à ce que toutes les mesures nécessaires soient prises afin de rendre la législation nationale et celle des provinces pleinement conformes à la convention, et elle prie le gouvernement de donner des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard. La commission accueille favorablement l’annonce du projet de l’OIT financé par la Direction générale Commerce (TRADE) de la Commission européenne pour aider les pays bénéficiaires du Système de préférences généralisées (SPG+) à appliquer de manière effective les normes internationales du travail, projet qui intéresse en particulier quatre pays, dont le Pakistan. La commission veut croire que ce projet permettra d’aider le gouvernement à régler les problèmes évoqués dans la présente observation.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre dans un proche avenir les mesures qui s’imposent.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2018.]