Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - El Salvador (Ratification: 2006)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 31 août 2016, concernant des questions examinées dans la présente observation. La commission prend également note des observations conjointes de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et de l’Association nationale de l’entreprise privée (ANEP), reçues le 4 septembre 2016, concernant également des questions examinées dans la présente observation. La commission prend également note des observations à caractère général de l’OIE, reçues le 1er septembre 2016.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 105e session, mai-juin 2016)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après la Commission de la Conférence) en juin 2016 sur l’application de la convention par El Salvador. La commission note que la Commission de la Conférence a exprimé ses préoccupations face à l’absence de progrès, tant en droit que dans la pratique, concernant l’autonomie des organisations d’employeurs et de travailleurs pour nommer leurs représentants dans les organes de décisions paritaires ou tripartites, et a prié à nouveau instamment le gouvernement de prendre sans délai, en consultation avec les partenaires sociaux, toutes les mesures nécessaires pour modifier les 19 décrets-lois adoptés le 22 août 2012, afin de les mettre en conformité avec les garanties prévues par la convention, et a prié instamment le gouvernement de: i) prendre sans délai toutes les mesures nécessaires afin d’identifier les responsables du meurtre de M. Victoriano Abel Vega et de punir les coupables de ce crime; ii) réactiver sans délai le Conseil supérieur du travail dont les travaux sont suspendus depuis 2013, et qui constitue la principale instance de dialogue social et de consultation tripartite dans le pays, rappelant que le gouvernement doit s’abstenir d’exiger un consensus entre les fédérations et les confédérations syndicales pour la désignation de leurs représentants au Conseil supérieur du travail; iii) garantir l’autonomie totale des organisations d’employeurs et de travailleurs; iv) assurer, comme il convient, la protection des locaux de l’ANEP, qui constitue l’organisation la plus représentative des employeurs dans le pays; et v) soumettre à l’examen de la commission d’experts, lors de sa prochaine session, un rapport détaillé sur tout progrès réalisé sur les points de la discussion. La commission note également que la Commission de la Conférence demandait qu’une mission de contacts directs se rende au Salvador.

En ce qui concerne le meurtre de M. Victoriano Abel Vega, survenu en 2010, la commission renvoie aux recommandations du Comité de la liberté syndicale formulées dans le cadre du cas no 2923 (mars 2016, rapport no 378). Tout en prenant note des informations communiquées par le gouvernement, la commission espère fermement que le gouvernement et les autorités compétentes donneront pleinement effet à ces recommandations afin de déterminer les responsabilités pénales et sanctionner dans les plus brefs délais les coupables de ce crime.

Concernant la désignation directe des représentants des employeurs par le Président de la République pour siéger dans les organes de décisions paritaires ou tripartites de 19 institutions autonomes, suite à l’adoption de 19 décrets-lois le 22 août 2012, la commission rappelle qu’elle avait considéré que la pleine autonomie des organisations d’employeurs et de travailleurs d’élire leurs représentants, prévue dans l’article 3 de la convention, s’applique également pour la nomination des représentants dans les organes paritaires et tripartites. A cet égard, la commission prend note que le gouvernement indique que: i) il a rencontré, le 22 août 2016, les représentants des 19 institutions concernées pour aborder la question soulevée par l’ANEP devant les organes de contrôle de l’OIT; ii) il ressort d’un questionnaire envoyé par le gouvernement après cette réunion que 12 des 19 institutions s’accordent sur le fait que la réforme relative à la participation des employeurs à ces conseils exécutifs ne saurait être une forme de contrôle, d’intrusion ou d’ingérence de la part du gouvernement, et que ce dernier n’a pas fait obstacle à la participation indépendante des employeurs; iii) dans beaucoup d’institutions concernées, sont représentées des organisations d’employeurs liées à l’ANEP; et iv) les 19 institutions fonctionnent normalement et il n’y a pas lieu de réformer les mécanismes de nomination de ces instances dirigeantes. En outre, la commission note que l’OIE et l’ANEP expriment leur profonde préoccupation devant le manque de volonté du gouvernement de se conformer aux recommandations des différents organes de contrôle de l’OIT, en ce qui concerne la nomination des représentants des employeurs dans les instances dirigeantes de 19 institutions autonomes. La commission note avec préoccupation que, malgré ses commentaires répétés, les recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 2980 et des discussions qui ont eu lieu sur l’application de cet aspect de la convention à la Commission de la Conférence en 2015 et 2016, cette question n’est toujours pas réglée. Enfin, la commission observe que, dans un arrêt en date du 14 novembre 2016, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême a déclaré l’inconstitutionnalité des 19 décrets-lois pour non respect des dispositions constitutionnelles sur le processus de discussion et d’adoption des lois. Observant que les décrets-lois adoptés le 22 août 2012 ont été déclarés inconstitutionnels pour vice de forme, la commission prie instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux concernés, y compris l’ANEP, de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que la désignation des représentants employeurs au sein des 19 institutions s’effectue en conformité avec les garanties de la convention. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

En ce qui concerne l’absence de nomination des représentants des travailleurs au Conseil supérieur du travail (ci-après le Conseil), dont les travaux sont, de ce fait, suspendus depuis 2013, la commission avait rappelé, dans son commentaire précédent, les principes qui, à la lumière de la convention, doivent orienter le processus de nomination des membres du Conseil et, soulignant l’importance de faire reprendre les travaux de cet organe, elle avait demandé au gouvernement de communiquer des informations sur les résultats du processus de médiation qui était en cours d’élaboration. La commission note que le gouvernement indique que: i) il a sollicité l’assistance technique du Bureau pour déterminer une personnalité indépendante chargée de conduire la médiation; ii) le Bureau a déterminé cette personnalité qui a conduit une mission de médiation avec toutes les parties intéressées du 1er au 3 février 2016; iii) constatant que les différentes organisations syndicales restaient sur leurs positions, le médiateur a proposé que le ministère du Travail organise, dans les plus brefs délais, d’abord une réunion de travail avec chacun des regroupements d’organisations syndicales et, ensuite, une réunion conjointe; iv) ces réunions ont eu lieu la première semaine d’avril 2016, avec la participation du Procureur chargé de la défense des droits de l’homme et d’un fonctionnaire du Bureau, sans que l’on parvienne à un accord; v) face à l’absence d’un mécanisme pour déterminer la représentativité syndicale, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a demandé aux organisations syndicales de créer une commission transitoire pour la formulation d’une proposition de révision de la partie du règlement du Conseil concernant la nomination des membres travailleurs de celui-ci; vi) cette proposition a été rejetée par l’un des regroupements d’organisations syndicales, celui-ci faisant valoir que seul le Conseil peut réviser son propre règlement; vii) en mai 2016, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a informé les organisations professionnelles d’employeurs représentées au Conseil de l’évolution de la situation et a demandé leur avis sur les moyens possibles de parvenir à une solution. Le gouvernement indique également que, le 14 mars 2016, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice (CSJ) a rendu une décision sur le recours en amparo présenté par différentes organisations plaignantes, alléguant que la demande du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale visant à ce que les différentes organisations syndicales présentent une liste unique de représentants des travailleurs au Conseil est une violation de la liberté syndicale reconnue dans la Constitution. Le gouvernement indique que la CSJ a rejeté le recours en amparo au motif que la demande du ministère visant à ce que les organisations syndicales présentent une liste unique n’était pas inconstitutionnelle dans la mesure où le ministère n’avait pas autorité pour nommer les membres du Conseil. Le gouvernement indique que, au vu de ce qui précède, et puisque la période pour laquelle le processus de nomination de 2013 avait été organisé est arrivée à son terme, il est habilité à organiser de nouvelles élections du Conseil supérieur du travail.

La commission prend bonne note des actions susmentionnées ainsi que des observations conjointes de l’OIE et de l’ANEP, lesquelles font valoir que, pour ce qui est de la nomination des membres travailleurs du Conseil, l’action du gouvernement avait pour objectif politique d’éviter de réactiver le fonctionnement de cet organe de représentation très important. La commission exprime sa préoccupation croissante face à l’immobilisation prolongée des travaux du Conseil, celui-ci constituant un forum essentiel pour le développement du dialogue social dans le pays. La commission observe que, dans la mesure où le règlement du Conseil indique que les membres travailleurs seront nommés par les fédérations et les confédérations syndicales enregistrées auprès du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, mais qu’aucun mécanisme particulier n’est prévu pour réglementer cette nomination, la tenue de nouvelles élections des membres du Conseil pourrait déboucher sur une situation comparable à celle de 2013. La commission note en outre que, dans sa décision du 14 mars 2016, la CSJ indique que le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale doit faciliter, pour les organisations syndicales, «les moyens nécessaires leur permettant de convenir et d’appliquer un processus électoral clair et permanent de leurs représentants, afin de garantir la nomination et la participation des travailleurs à cet organe consultatif». En ce sens, la commission rappelle une fois encore que, en vertu de l’article 3 de la convention, la nomination des représentants des travailleurs et des employeurs au sein des organes paritaires et tripartites doit respecter l’autonomie des organisations représentatives des travailleurs et des employeurs que, lorsque la désignation des représentants se fonde sur la plus grande représentativité des organisations, il faudrait se fonder sur des critères objectifs préétablis et précis, et que tout conflit sur la désignation des représentants des travailleurs ou des employeurs devrait être tranché par un organe indépendant jouissant de la confiance des parties. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réactiver dans les plus brefs délais le fonctionnement du Conseil dans le plein respect des principes susmentionnés. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs sans aucune distinction et sans autorisation préalable de constituer des organisations de leur choix ou de s’y affilier. Exclusion de certaines catégories de travailleurs du secteur public des garanties de la convention. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 219 et 236 de la Constitution de la République et l’article 73 de la loi sur le service public qui excluent certaines catégories de fonctionnaires du droit d’organisation (les membres de la carrière judiciaire, les agents de la fonction publique exerçant dans le cadre de leurs fonctions un pouvoir de décision, ayant des fonctions de direction ou ayant parmi leurs obligations certaines de nature hautement confidentielle, les secrétaires particuliers des fonctionnaires de haut rang, les représentants diplomatiques, les adjoints du ministère public ou ceux qui agissent comme agents auxiliaires, les procureurs auxiliaires, les procureurs du travail et les délégués). La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) la modification de l’article 73 de la loi sur le service public passe par la modification des articles 219 et 236 de la Constitution; ii) la modification du texte constitutionnel requiert la ratification de deux sessions législatives ordinaires et consécutives; et iii) dans la mesure où l’organe législatif est renouvelé tous les trois ans, il est impossible de faire réellement progresser la modification demandée par la commission. Tout en prenant note de ces informations, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises jusqu’ici pour procéder à la révision des articles 219 et 236 de la Constitution et de l’article 73 de la loi sur le service public dans le sens indiqué. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Articles 2 et 3. Autres réformes législatives demandées. Depuis plusieurs années, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser les dispositions législatives et constitutionnelles suivantes:

-article 204 du Code du travail qui interdit de s’affilier à plus d’un syndicat, afin que les travailleurs qui exercent plus d’une activité professionnelle dans différentes professions ou différents secteurs puissent s’affilier aux syndicats;
-articles 211 et 212 du Code du travail (et la disposition correspondante de la loi sur le service public concernant les syndicats de travailleurs de la fonction publique) qui établissent qu’il faut au moins 35 travailleurs pour pouvoir constituer une organisation de travailleurs, et qu’il faut au moins 7 employeurs pour pouvoir constituer une organisation d’employeurs, de manière à ce que les minima imposés par la loi ne fassent pas obstacle à la libre constitution d’organisations de travailleurs et d’employeurs;
-article 219 du Code du travail qui dispose que, dans le cadre de la procédure d’enregistrement du syndicat, l’employeur doit certifier le statut de salarié des membres fondateurs, afin de garantir que la liste des affiliés aux syndicats en formation ne sera pas communiquée à l’employeur;
-article 248 du Code du travail, afin que soit éliminé le délai d’attente de six mois requis pour formuler une nouvelle demande de constitution d’un syndicat suite à un refus d’enregistrement; et
-article 47, paragraphe 4, de la Constitution de la République, article 225 du Code du travail et article 90 de la loi sur le service public qui disposent qu’il faut être «salvadorien de naissance» pour être membre du conseil de direction d’un syndicat.

A cet égard, la commission note que le gouvernement indique que: i) un groupe parlementaire a présenté à l’Assemblée législative un projet de réforme du Code du travail (dossier no 370 11 2015 1) de novembre 2015 qui prévoit les modifications demandées par la commission concernant les articles 204, 211, 212, 219 et 248 du Code du travail; ii) le 25 juillet 2016, la ministre du Travail et de la Prévoyance sociale a fait parvenir une communication à la présidente de la Commission du travail et de la prévoyance sociale de l’Assemblée législative soulignant l’importance de ce projet de loi pour assurer la conformité de la législation interne avec la convention; iii) le projet de loi est encore à l’examen devant la commission législative susmentionnée; et iv) bien que les modifications proposées visant à modifier les dispositions constitutionnelles et législatives relatives à l’obligation d’être «salvadorien de naissance» pour pouvoir être membre du conseil de direction d’un syndicat n’ont pas encore été présentées, le gouvernement s’emploiera à réexaminer cette possibilité de réforme.

La commission accueille favorablement le projet de réforme du Code du travail présenté dont le contenu reprend en grande partie les commentaires législatifs de la commission concernant la convention et, de plus, accueille favorablement l’appui de la ministre du Travail et de la Prévoyance sociale à ce projet. Notant qu’il existe dans le pays un projet de l’OIT financé par la Direction générale du commerce de la Commission européenne, avec pour objectif d’appuyer l’application effective des normes internationales du travail, la commission souligne que le processus d’examen du projet de loi susmentionné pourrait bénéficier du projet de coopération susmentionné. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés dans l’examen du projet de réforme du Code du travail (dossier no 370 11 2015 1). La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour procéder à la modification des dispositions internes qui imposent l’obligation d’être «salvadorien de naissance» pour être membre du comité exécutif d’un syndicat.

Tout en reconnaissant que le gouvernement a envoyé un rapport tel que sollicité par la commission d’experts, la commission regrette que le gouvernement n’ait pas encore répondu à la demande d’une mission de contacts directs formulée par la Commission de la Conférence, et exprime le ferme espoir que cette mission contribuera à régler les difficultés d’application de la convention exposées dans la présente observation.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2018.]