Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105) - Turkmenistan (Ratification: 1997)

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Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 105.ª reunión, mayo-junio de 2016)

La Comisión toma nota de la discusión detallada que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2016, sobre la aplicación del Convenio por Turkmenistán. La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2016, y de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 31 de agosto de 2016, así como de las memorias del Gobierno, recibidas el 5 de septiembre y el 10 de noviembre de 2016. Por último, toma nota del informe de la misión consultiva técnica de la OIT a Turkmenistán, que tuvo lugar del 26 al 29 de septiembre de 2016.

Artículo 1, b). Imposición de trabajo forzoso como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, de conformidad con el artículo 7 de la Ley sobre el Régimen Legal Aplicable a las Emergencias, de 1990, a efectos de movilizar la mano de obra para las necesidades de desarrollo económico y para prevenir las emergencias, las autoridades estatales y gubernamentales pueden contratar ciudadanos para trabajar en empresas, en instituciones y organizaciones. La Comisión consideró que la noción de «necesidades de desarrollo económico», no parece satisfacer la definición de «fuerza mayor» a la que se refiere el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), por lo que es incompatible con el artículo 2, 2), d), del Convenio núm. 29 y con el artículo 1, b), del Convenio núm. 105. La Comisión también tomó nota de la indicación del Gobierno, según la cual la Ley sobre el Estado de Emergencia, la Ley sobre la Respuesta a las Emergencias y la Ley sobre Preparación y Cumplimiento de la Movilización en Turkmenistán, no mencionan el concepto de «con fines de desarrollo económico», pero los ciudadanos pueden ser empleados en empresas, organizaciones e instituciones durante la movilización, con el objeto de garantizar que siga funcionando la economía del país y produciendo los bienes y servicios que son esenciales para satisfacer las necesidades del Estado, de las fuerzas armadas y de la población, en caso de emergencia. Además, el artículo 19 del Código del Trabajo dispone que un empleador podrá requerir que un trabajador realice un trabajo sin relación con su empleo en los casos especificados en la ley.

La Comisión también tomó nota de los alegatos de la CSI, según los cuales decenas de miles de adultos de los sectores público y privado fueron obligados a recoger algodón y los agricultores fueron obligados a cumplir con las cuotas de producción de algodón establecidas por el Estado bajo la amenaza de sanciones. Según la CSI, el Presidente dicta todos los años órdenes para la producción de algodón destinada a los gobernadores regionales, que pueden ser destituidos de su cargo si no dan cumplimiento a las cuotas asignadas. Los gobernadores asignan responsabilidades a los funcionarios de distrito y municipales, que, a su vez, emiten órdenes a los administradores de escuelas, a otras instituciones públicas y a empresas. En virtud de la legislación aplicable, el Gobierno organiza el uso de la tierra, a través de asociaciones de agricultores, que pueden suspender el derecho de un agricultor por «uso irracional e inadecuado» de la tierra. Al informar al Presidente, los gobernadores regionales supervisan a las asociaciones de agricultores, que administran a los agricultores y a los funcionarios del ámbito local, que movilizan a otros ciudadanos para la cosecha de algodón. La CSI alegó asimismo que las empresas estatales mantienen también monopolios sobre la producción de algodón. Según la CSI, el Gobierno obligó a los trabajadores del sector público, que incluye docentes, médicos, enfermeras y personal de las oficinas gubernamentales, para recoger algodón, pagar una multa o contratar a un trabajador de reemplazo, bajo amenaza de pérdida de sus trabajos, recortes de sus horas de trabajo o deducciones salariales. La Comisión tomó nota asimismo de que, según la CSI, para la cosecha de algodón de 2014, el Gobierno también obligó a las empresas del sector privado a contribuir con trabajadores a la cosecha de algodón. Las autoridades locales decidieron limitar el tiempo de funcionamiento para todos los mercados y supermercados, obligando, así, a los propietarios de pequeñas empresas a cerrar sus tiendas y recoger algodón, al tiempo que tienen que entregar un formulario firmado por el agricultor, como prueba de su trabajo en los campos de algodón. Los propietarios de autobuses privados fueron presuntamente obligados a contribuir, trasladando trabajadores forzosos a los campos de algodón, sin ninguna compensación y bajo amenaza de retiro de sus licencias por la policía.

La Comisión toma nota de que, en las conclusiones adoptadas en junio de 2016, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a: i) adoptar medidas efectivas, en la ley y en la práctica, para garantizar que ninguna persona, incluidos los trabajadores agrícolas y los trabajadores de los sectores público y privado, se vea obligada a trabajar para la cosecha de algodón patrocinada por el Estado, y que no se amenace a nadie con la imposición de un castigo por no haber cumplido las cuotas de producción con el pretexto de las «necesidades de desarrollo económico»; ii) derogar el artículo 7 de la Ley sobre el Régimen Legal Aplicable a las Emergencias, de 1990, y iii) recurrir a la asistencia técnica de la OIT, con el fin de dar cumplimiento al Convenio, en la ley y en la práctica, y de desarrollar un plan de acción nacional para eliminar el trabajo forzoso en relación con la cosecha de algodón patrocinada por el Estado.

La Comisión toma nota de que la OIE, en sus observaciones, expresó su profunda preocupación ante las prácticas de trabajo forzoso en la producción de algodón que afecta a los agricultores, a las empresas y a los trabajadores de los sectores público y privado, bajo amenazas de castigo por incumplimiento de las cuotas de producción. La OIT declara que el Gobierno de Turkmenistán debería recurrir a la asistencia técnica de la OIT y desarrollar, junto con los interlocutores sociales nacionales, un plan de acción nacional para eliminar el trabajo forzoso en relación con la cosecha de algodón patrocinada por el Estado.

La Comisión también toma nota de las observaciones formuladas por la CSI, en las que destaca las prácticas recientes de movilización forzosa por el Gobierno de empleados de una amplia gama de instituciones de los sectores público y privado para recoger algodón, incluidas las instituciones educativas y sanitarias, las oficinas de los gobiernos municipales, las bibliotecas, los museos, los organismos meteorológicos, los centros culturales, las organizaciones deportivas, los servicios públicos, la fabricación, la construcción, las telecomunicaciones y las empresas pesqueras. Además, el trabajo forzoso de los padres dirigido por el Gobierno para cumplir con las cuotas de cosecha, también dio lugar a que los niños recogieran algodón junto con sus padres. La CSI alega que el Gobierno ha tratado la negativa a contribuir a la cosecha de algodón como insubordinación, incitación al sabotaje, falta de patriotismo e incluso ultraje a la patria. Se impusieron sanciones administrativas a quienes se negaron y que incluyen la censura pública, la reducción de los salarios y la terminación del empleo.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en su memoria, según la cual en algunas regiones del país, los gobiernos locales y los productores agrícolas, junto con los servicios locales de empleo, organizan la contratación voluntaria entre las personas registradas en tales organismos como solicitantes de empleo, durante la cosecha de algodón estacional. El Gobierno declara que, de esta forma, se brinda empleo estacional a ese segmento de la población. La Comisión también toma nota de la información del Gobierno, según la cual está prestando más atención a desarrollar y mejorar las condiciones de contratación en el sector agrícola, introduciendo innovaciones tecnológicas modernas y sosteniendo explotaciones agrícolas y pequeñas y medianas empresas. El Gobierno, además de referirse a las inspecciones llevadas a cabo por los órganos sindicales, en 2015 y 2016, indica que no se presentaron quejas o formularon denuncias sobre la utilización de trabajo forzoso durante la cosecha de algodón. Por último, la Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual, el 14 de septiembre de 2016, se adoptó una nueva Constitución en la que se reconoce el derecho al trabajo, la libre elección del lugar o tipo de trabajo y trabajar en condiciones que atiendan las necesidades de salud y seguridad del trabajador (artículo 49). Además, prohíbe el trabajo forzoso y las peores formas del trabajo infantil y la creación de una institución de derechos humanos (Defensoría del Pueblo).

La Comisión toma nota asimismo del informe de misión de la OIT, según el cual, si bien los representantes de organizaciones internacionales y de embajadas extranjeras con los que se reunió la misión, indicaron que existe la práctica de trabajo forzoso, en la mayoría de los casos no se dispone de pruebas directas de ello, debido a las dificultades para acceder a los campos de algodón. Este informe también refleja las declaraciones realizadas por los mismos grupos de interés, según las cuales no existen informes de trabajo infantil en la cosecha de algodón. El informe de misión indicó una clara voluntad política de parte del Gobierno para abordar y resolver la cuestión del trabajo forzoso en la cosecha de algodón. En ese sentido, el informe de misión tomó nota de los diversos planes de acción y estrategias nacionales desarrollados por el Gobierno, incluido el Plan de acción nacional sobre derechos humanos (2016 2020); el Plan de acción nacional para combatir la trata de personas (2016 2018); el Acuerdo marco de asociación para el desarrollo de la ONU, suscrito en abril de 2016; y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), adoptados en septiembre de 2016. La misión consideró que, tanto el Acuerdo marco de asociación de la ONU, cuyo resultado 7 se refiere al empleo, como el objetivo 8 de los ODS, meta 8.7, que se relaciona directamente con la eliminación del trabajo forzoso y del trabajo infantil, brindan un claro punto de partida para la asistencia técnica de la OIT, especialmente dado que esos instrumentos recientemente adoptados requerirían la adopción de medidas concretas por parte del Gobierno para su aplicación.

La Comisión saluda las medidas legales y políticas, así como las iniciativas tomadas por el Gobierno, que incluyen la adopción de estrategias nacionales, planes de acción y los ODS. También toma debida nota de la voluntad política del Gobierno para abordar la cuestión del trabajo forzoso en la cosecha de algodón en el país, incluso a través de su aceptación de recibir una misión consultiva técnica de la OIT para examinar las cuestiones planteadas por la Comisión y la Comisión de Aplicación de Normas. Además, la Comisión toma nota del informe de la misión de la OIT, según el cual, si bien los representantes de todos los ministerios y los interlocutores sociales negaron que se hubiera ejercido coerción sobre las personas ocupadas en la cosecha de algodón, indicaron que es necesario adoptar medidas concretas para impedir estas prácticas. En este sentido, tomando nota de la indicación del Gobierno a los miembros de la misión consultiva técnica de su voluntad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT, la Comisión insta al Gobierno a que siga colaborando con la OIT, sobre una base más amplia, y que solicite la asistencia técnica de la OIT, con miras a eliminar, en la ley y en la práctica, el trabajo forzoso en relación con la cosecha de algodón patrocinada por el Estado, en el marco de un plan de acción nacional para eliminar el trabajo forzoso o para mejorar la contratación y las condiciones laborales en el sector del algodón. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información actualizada sobre las medidas adoptadas en este sentido, así como cualquier otra medida adoptada para garantizar la completa eliminación de la utilización del trabajo obligatorio de los agricultores y de los trabajadores de los sectores público y privado en el cultivo de algodón, y los resultados concretos obtenidos, con una indicación de las sanciones aplicadas.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.