Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1931)
Protocol of 2014 to the Forced Labour Convention, 1930 - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 2016)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, así como de las observaciones recibidas del Congreso de Sindicatos (TUC), el 1.º y el 19 de septiembre de 2016.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Supresión de todas las formas de trabajo forzoso, incluida la trata de personas. Marco jurídico e institucional. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la información de la memoria del Gobierno sobre la adopción de la Ley sobre Formas Contemporáneas de Esclavitud, de 2015. La Comisión toma nota con interés, de que esta ley fortalece el marco jurídico para luchar contra todas las formas de trabajo forzoso mediante la determinación y penalización de las prácticas de esclavitud, servidumbre, trabajo forzoso u obligatorio y trata de personas, así como mediante el endurecimiento de las penas aplicables. En particular, la ley prevé el establecimiento de un comisionado independiente contra la esclavitud cuya función consistirá en alentar buenas prácticas en la prevención, detección, y enjuiciamiento de los delitos de prácticas contemporáneas de esclavitud y en la identificación de las víctimas de los mismos. La ley fortalece también las competencias de las autoridades encargadas de aplicar la ley mediante, entre otros mecanismos, la autorización a los tribunales para que dicten medidas cautelares, decidan sobre la confiscación de bienes o dicten sentencias de reparación que impongan a los autores de los delitos de esclavitud y trata de personas el pago de indemnizaciones a las víctimas por los perjuicios que les hubieran causado. La ley mejora asimismo la prestación de asistencia jurídica a las víctimas e introduce un mecanismo de defensa frente a los arrestos, acusaciones y enjuiciamientos por delitos cometidos durante una práctica de explotación. Por último, la ley exige a las organizaciones con fines comerciales que publiquen una declaración en materia de esclavitud y trata de personas en cada ejercicio financiero en la que indiquen qué están haciendo para erradicar la esclavitud contemporánea de su organización y de sus cadenas de suministro.

La Comisión toma nota también con interés de la adopción de la Ley sobre Trata y Explotación de Personas (Escocia), de 2015, que tipifica en un único delito todas las formas de explotación y aumenta la pena máxima impuesta, así como de la Ley sobre Trata y Explotación de Personas (Justicia Penal y Apoyo a las Víctimas) (Irlanda del Norte), de 2015, que reúne en un solo tipo penal nuevos delitos, equiparando la trata de personas y los delitos asimilables a la esclavitud. Ambas leyes contienen disposiciones similares a las de la Ley sobre la Esclavitud Contemporánea en relación con las nuevas herramientas y poderes para hacer cumplir la ley. El Gobierno señala que, como resultado de la adopción de estas leyes, el Departamento de Justicia de Irlanda del Norte adoptó una estrategia anual para sensibilizar sobre los delitos relativos a la esclavitud contemporánea, sobre la base de cuatro prioridades estratégicas (enjuiciamiento, protección y apoyo, prevención y colaboración), y que las autoridades escocesas están trabajando en estrecha colaboración con diversas partes interesadas para finalizar una estrategia contra la trata y explotación de personas.

La Comisión toma nota de que el Comisionado independiente contra la Esclavitud, cuyo mandato cubre la totalidad del territorio del Reino Unido, ha adoptado un plan estratégico para 2015-2017, orientado prioritariamente a los cinco ámbitos siguientes: i) mejora de la identificación y la atención a las víctimas; ii) mejora de la aplicación de la ley y de la respuesta de la justicia penal; iii) promoción de las mejores prácticas en el trabajo en colaboración; iv) promoción de la participación del sector privado para alentar la transparencia en las cadenas de suministro, y v) impulso a la colaboración internacional. En su primer informe el Comisionado independiente destaca los logros y formula recomendaciones específicas en relación con estas prioridades. El Gobierno señala que está estudiando las recomendaciones del Comisionado independiente y que trabaja con sus asociados en los órganos de aplicación de la ley y de la justicia penal a fin de mejorar la respuesta a las formas modernas de esclavitud contemporánea. El Gobierno proporciona información asimismo sobre la creación de un grupo de trabajo nacional que ponga fin a la esclavitud contemporánea.

La Comisión toma debida nota de las medidas adoptadas para fortalecer el marco legislativo institucional en la lucha contra todas las formas de trabajo forzoso, lo que atestigua el compromiso del Gobierno en esta materia. La Comisión alienta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos y a que suministre información sobre la aplicación del plan estratégico del Comisionado independiente contra la Esclavitud, así como sobre las estrategias adoptadas por Irlanda del Norte y Escocia y los resultados obtenidos con ellas. La Comisión le pide que tenga a bien comunicar información sobre las actividades efectuadas por el grupo de trabajo nacional, así como información sobre la evaluación efectuada sobre las políticas aplicadas, los obstáculos encontrados y las medidas adoptadas o previstas para superarlos.

Aplicación de medidas efectivas. La Comisión toma nota de la información de la memoria del Gobierno, según la cual, en 2015, se iniciaron 289 acciones judiciales por delitos de esclavitud contemporánea y se impusieron 113 condenas (frente a los 253 enjuiciamientos y a las 108 condenas impuestas en 2014). En su informe, el Comisionado independiente señala que el registro de las policías de Inglaterra y Gales sobre prácticas de esclavitud contemporánea adolece de insuficiencias que impiden que se promuevan investigaciones sobre estos delitos. Esto se traduce directamente en un menor número de enjuiciamientos y de condenas, y en la creación de un clima en el que los autores de estos delitos operan a menudo con impunidad. A raíz de ello, el Comisionado independiente ha organizado la financiación y el desarrollo de programas de formación para jueces y oficiales de policía, en particular atendiendo al procesamiento correcto de los casos. En este sentido, el TUC considera que uno de los factores decisivos que explican el escaso número de enjuiciamientos y penas, es la escasa capacidad y recursos con los que cuenta la policía. El TUC observa que varias de las tareas importantes para la aplicación de la ley sobre la esclavitud contemporánea se asignan a la policía, que carece de la capacidad para hacerlas cumplir. La Comisión pide al Gobierno que siga adoptando medidas para fortalecer la formación y la capacidad de las instancias encargadas de la aplicación de la ley en relación con el nuevo marco jurídico adoptado para luchar contra la esclavitud contemporánea, y con las herramientas previstas en él, a fin de mejorar la selección de los casos, garantizar que se emprendan las investigaciones pertinentes y se apliquen sanciones suficientemente efectivas y disuasorias a los autores de estos delitos. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de investigaciones y enjuiciamientos iniciados y de condenas impuestas.

Protección y asistencia a las víctimas. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el Ministerio del Interior estima que hay alrededor de 13 000 víctimas potenciales de prácticas de esclavitud contemporánea. El Mecanismo Nacional de Referencia (NRM) presta apoyo a las posibles víctimas durante un período de 45 días. Esta asistencia se concede mediante contratos con las ONG tras realizar una evaluación inicial basada en las necesidades de la posible víctima. La Comisión toma nota asimismo de la información relativa a la asistencia suministrada por Irlanda del Norte tras el período de reactivación económica y la atención de ampliar el ámbito de aplicación del NRM a fin de que alcance a víctimas potenciales de prácticas esclavistas y trabajo forzoso. La Comisión observa que el Comisionado independiente declara en su informe que, en 2015, recurrieron a este mecanismo 3 266 víctimas potenciales, frente a 2 340 en 2014. Pese a congratularse de este aumento, observó que hay un número significativo de víctimas que no han sido reconocidas como tales y, en consecuencia, se encuentran sin protección y en situaciones de abuso y explotación. El Comisionado independiente destacó la necesidad de garantizar que las víctimas reciban una asistencia a la medida de la complejidad de sus propias necesidades. En sus observaciones, el TUC reconoce que el reciente número de remisión de víctimas a este mecanismo nacional sugiere mejoras en la sensibilización de la opinión pública. No obstante, el TUC señala que las víctimas denuncian dificultades en el acceso a los servicios a los que tienen derecho. Menciona también discriminaciones y discrepancias en la toma de decisiones basadas en la nacionalidad de la víctima y señala que la evaluación sobre el funcionamiento del mecanismo nacional debe ser global y su revisión efectuada en interés de las víctimas. La Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para proporcionar protección y asistencia, incluida asistencia legal a las víctimas de trabajos forzosos de forma que éstas puedan reivindicar sus derechos, incluidos sus derechos laborales. La Comisión pide también al Gobierno que siga comunicando información sobre las medidas adoptadas a este respecto, así como sobre el número de personas que se benefician de estos servicios.

Artículo 2, c). Privatización de las cárceles y trabajo penitenciario. Trabajo de los reclusos para empresas privadas. Desde hace varios años, la Comisión ha venido pidiendo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para velar por que se exija el consentimiento formal, libre e informado de los reclusos para realizar cualquier trabajo en instituciones penitenciarias de gestión privada, así como para realizar trabajos para empresas privadas, tanto dentro como fuera del recinto penitenciario.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala en su memoria que no ha modificado su posición y que sigue considerando que su planteamiento con respecto al trabajo de los reclusos y su rehabilitación está en conformidad con los objetivos del Convenio. El Gobierno considera que el trabajo en las prisiones constituye una de las excepciones previstas en el Convenio, toda vez que están garantizados la supervisión y el control públicos del trabajo de los reclusos realizado tanto en prisiones de gestión pública como privada. El Gobierno hace referencia una vez más al hecho de que las cárceles y los talleres tanto del sector público como del sector privado son objeto de rigurosas inspecciones independientes; al sólido marco legislativo que protege las condiciones de trabajo de los reclusos y que impide su explotación; y al acceso de los reclusos a mecanismos de reclamación eficaces para presentar sus quejas. El Gobierno añade que el trabajo en las cárceles sigue aumentando paulatinamente, y que sigue examinando otros modelos posibles para incrementarlo, en particular los siguientes: empleadores que abran academias de empleo dentro de las prisiones; creación de centros de atención telefónica, en los que las empresas envían personal experimentado para impartir formación a los reclusos a fin de que trabajen en condiciones lo más parecidas posibles a las que se encuentran en la comunidad y les ofrezcan una experiencia laboral genuina; empleadores que organicen para los reclusos actividades valiosas de formación profesional y les presten apoyo para prepararse para su vida en libertad y oportunidades de empleo a su salida de prisión. El Gobierno reitera también que sigue considerando que la rehabilitación es el objetivo principal del trabajo de los reclusos y que, si acepta la interpretación de la Comisión sobre el Convenio, ya no sería viable el trabajo realizado por reclusos en numerosas prisiones del país, lo que perjudicaría a los reclusos y a su rehabilitación.

La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno señala que no ha cambiado su postura. Al tiempo que reconoce que el objetivo que persigue el Gobierno al proporcionar trabajo a los reclusos es su rehabilitación, la Comisión se ve obligada a reiterar que la privatización del trabajo penitenciario trasciende las condiciones expresamente establecidas en el artículo 2, 2), c), del Convenio al exceptuar el trabajo penitenciario obligatorio del campo de aplicación del Convenio. En consecuencia, el trabajo de los reclusos para empresas privadas solamente será compatible con el Convenio cuando no implique un trabajo obligatorio, lo que requiere el consentimiento libre, formal y con conocimiento de causa de las personas concernidas así como garantías y salvaguardas adicionales que cubran los elementos esenciales de una relación de trabajo, como el nivel de los salarios, el alcance de la seguridad social y la aplicación de la legislación relativa a la seguridad y salud en el trabajo. Como ha destacado reiteradamente la Comisión, a pesar de la prohibición expresa de que se contraten reclusos o que sean puestos a disposición de particulares o empresas privadas en virtud del Convenio, es posible que los gobiernos apliquen el Convenio cuando elaboren o pongan en práctica un sistema de trabajo penitenciario privatizado, una vez que se dé cumplimiento a los mencionados requisitos. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que se exija un consentimiento libre e informado para el trabajo de los reclusos en las cárceles de gestión privada, así como para todo trabajo de los reclusos para empresas privadas, tanto dentro como fuera de las instalaciones penitenciarias, y que tal consentimiento sea corroborado por condiciones de trabajo que se aproximen a las de una relación de trabajo libre.

Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

La Comisión reitera que, en noviembre de 2015, el Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada por los sindicatos UNISON, GMB y Napo, en la que se alega el incumplimiento del Convenio. El comité tripartito solicitó al Gobierno que garantizara que el trabajo impuesto a las personas condenadas a penas de trabajo obligatorio no remunerado se limite a la excepción a la prohibición de trabajo forzoso prevista en el artículo 2, 2), c), del Convenio. El comité tripartito observó que la Secretaría del Estado había concertado acuerdos contractuales con Centros de Rehabilitación Comunitaria (CRC), que pueden ser de carácter privado, para la prestación de servicios en materia de libertad vigilada, incluido el trabajo obligatorio no remunerado. Pese a su carácter privado, los CRC desempeñan funciones en nombre del Estado. Los CRC se ocupan de poner en contacto a los infractores con los proveedores de servicios para que realicen trabajos de utilidad pública: no se benefician de los resultados del trabajo realizado por los reclusos, sino que éste se realiza en nombre del interés general de la comunidad. Teniendo en cuenta la participación de empresas privadas en el proceso de gestión de la ejecución de una sentencia penal, el comité tripartito considera que deben establecerse salvaguardias para controlar las circunstancias en las que se realiza ese trabajo, de manera que el trabajo obligatorio que se efectúe sea realmente de utilidad pública; que los acuerdos contractuales no den lugar a que los proveedores privados utilicen a los reclusos en trabajos obligatorios para entidades con fines de lucro, que los proveedores privados sólo perciban lo estipulado en los términos financieros del contrato que han concertado y no obtengan ningún beneficio del trabajo de utilidad pública realizado por los condenados.

El Gobierno señala que los contratos de los CRC están sujetos a procedimientos estrictos de gestión contractual y mecanismos de gobernanza. La empresa adjudicataria está sujeta a las siguientes obligaciones: hacer públicos los detalles de todos los ingresos que superen el costo de la provisión de trabajo no remunerado; justificar las modalidades de reinversión de esos ingresos en la prestación de los servicios; revelar sus modalidades de prestación de servicios y la cuantía de los ingresos generados por la subcontratación de servicios para realizar trabajos de utilidad pública y demostrar que no obtiene ningún beneficio directo de ese trabajo. El Gobierno comunica también un informe del Grupo de gestión de contratos del Servicio de Gestión de Reclusos de los CRC, indicando que la prestación de dicho servicio de gestión está garantizada habida cuenta de que está acreditado que todos los reclusos de los 21 CRC tienen acceso efectivo a los mecanismos públicos de presentación de quejas; que el trabajo no remunerado realizado en los CRC es de utilidad pública y que estos centros no se benefician directamente del mismo. Hay ejemplos de creación de sociedades cooperativas de utilidad pública en los CRC, y de creación de fondos de inversión para infractores a fin de que puedan administrar adecuadamente los ingresos generados.

En sus observaciones, el TUC rechaza el argumento del Gobierno de que las empresas privadas dedicadas a la prestación de trabajo de utilidad pública en virtud de contratos celebrados en nombre de la Secretaría del Estado sean realmente autoridades públicas. En apoyo de su posición, el TUC remite a su análisis de varias disposiciones legislativas y considera que de su análisis no se deriva que los CRC sean autoridades públicas. Señala asimismo que el argumento del Gobierno de que los CRC son reconocidos y considerados como autoridades públicas no está respaldado por la jurisprudencia, toda vez que los CRC no han sido objeto hasta el momento de ningún examen judicial (Judicial review).

La Comisión toma nota de esta información. Observa que las condenas a penas de trabajo no remunerado se imponen sin que las personas condenadas presten su consentimiento. Al ser una forma de trabajo obligatorio impuesto como consecuencia de una decisión judicial, su ejecución debe atenerse a los límites de la excepción a la prohibición de trabajo forzoso prevista en el artículo 2, 2), c), del Convenio. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que siga garantizando que el trabajo en condiciones de trabajo obligatorio sea debidamente supervisado; que los CRC estén sujetos al control periódico de las autoridades públicas, y que el trabajo obligatorio realizado en virtud de una condena a penas de trabajo no remunerado no sea realizado por entidades privadas. La Comisión le pide asimismo que tenga a bien proporcionar información concreta y detallada sobre el control y la supervisión efectuados para garantizar que los CRC no se benefician de los ingresos generados por la externalización del trabajo no remunerado y que el trabajo realizado en dichos centros es realmente de utilidad pública, así como sobre las quejas presentadas por los condenados.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.