Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Nepal (Ratification: 2002)

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Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention. 1. Travail en servitude. Dans ses commentaires précédents, la commission a demandé au gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de la loi de 2002 interdisant le Kamaiya (travail en servitude).

La commission prend note de l’information du gouvernement dans son rapport selon laquelle le ministère de la Réforme agraire et de la Gestion territoriale élabore actuellement un projet de loi complet sur la servitude pour dettes (interdiction, prévention et réinsertion). Cette loi interdira tous les types de systèmes de servitude pour dettes ainsi que d’autres coutumes et pratiques abusives et portera abrogation de la loi de 2002 interdisant le Kamaiya. La commission note que, selon le gouvernement, il met actuellement en œuvre des programmes de réinsertion des travailleurs soustraits à la servitude, dont les résultats sont les suivants:

– selon le rapport d’étape du programme de réinsertion et de développement des moyens de subsistance des travailleurs soustraits au Kamaiya, sur le nombre estimé de 32 509 familles qui étaient soumises à la servitude pour dettes, 27 570 ont été enregistrées en vue de leur réinsertion et 26 090 d’entre elles ont été réinsérées, en particulier à la suite d’une formation pour l’autonomisation économique et le développement des compétences;
– le Département de l’éducation a institutionnalisé un système visant à accroître l’accès à l’éducation au moyen de bourses et de possibilités de logement pour les jeunes filles soustraites au Kamlari (système qui consiste à proposer aux familles de propriétaires fonciers des jeunes filles pour qu’elles effectuent des tâches domestiques). Ainsi, en 2015, un montant total de 29 787 000 roupies (NPR) pour des bourses et de 5 088 000 roupies pour des logements a été affecté à cette fin;
– depuis 2012, le ministère de la Réforme agraire et de la Gestion territoriale met en œuvre un plan d’action pour la réinsertion des personnes soustraites au système de servitude pour dettes Haliya dans le but de garantir un logement sûr aux travailleurs agricoles soustraits à ce système et d’améliorer leur situation économique et sociale, notamment en améliorant leur accès à l’éducation et à la santé. Ainsi, sur le nombre estimé de 16 953 familles qui étaient soumises au Haliya, 10 622 ont été enregistrées en vue de leur réinsertion, et des documents d’identité ont été délivrés à 7 898 familles. Ce plan d’action a permis de fournir une aide financière à 236 familles pour qu’elles puissent acheter des terres, à 162 familles pour construire des maisons et à 259 familles pour réparer leurs maisons.

La commission note également que le Népal est l’un des pays qui participent au projet de l’OIT A Bridge to Global Action on Forced Labour 2015-19 (le Projet Bridge) qui vise à éliminer effectivement les systèmes de travail forcé traditionnels ou imposés par l’Etat, et à faire reculer les formes contemporaines de travail forcé, qui sont souvent liés à la traite de personnes. La commission note par ailleurs que le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, dans ses observations finales du 12 décembre 2014, s’est inquiété de ce que, bien que le système traditionnel de travail en servitude (Kamaiya, Haliya et Kamlari) soit officiellement aboli et que des mesures aient été prises en faveur de la réinsertion des anciens travailleurs serviles, nombre d’entre eux, en particulier dans l’ouest du Népal, rencontrent des obstacles à leur réintégration sociale, car ils n’ont pas de compétences et n’ont pas accès à des terres cultivables fertiles, ce qui les incite à retourner auprès de leurs anciens employeurs qui, souvent, les exploitent (E/C.12/NPL/CO/3, paragr. 18). La commission prie le gouvernement de renforcer ses efforts pour veiller à la réadaptation et à la réinsertion sociale de toutes les personnes libérées des systèmes de travail en servitude, en particulier par des activités de développement des capacités et de création de revenus. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises à cet égard et sur les résultats obtenus. La commission exprime aussi l’espoir que le projet de loi sur le travail en servitude (interdiction, prévention et réinsertion) sera adopté prochainement et prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard ainsi qu’une copie de la loi sur le travail en servitude, une fois adoptée.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25. 1. Traite des personnes. Dans ses commentaires précédents, la commission a noté la déclaration de la Confédération syndicale internationale (CSI) selon laquelle le gouvernement devrait prendre des mesures pour mettre en œuvre les dispositions de la loi de 2007 sur la répression de la traite des êtres humains (répression). La CSI a considéré également que le cadre juridique devrait être revu afin de s’assurer que ceux impliqués dans la traite des personnes et le travail forcé sont effectivement poursuivis et pour que les sanctions soient à la hauteur de la gravité des actes commis. Notant l’absence d’informations dans le rapport du gouvernement sur l’application de la loi de 2007 sur la répression de la traite des êtres humains, la commission a prié instamment le gouvernement d’intensifier la lutte contre la traite des personnes.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il est déterminé à lutter contre la traite et a donc élaboré et mis en œuvre une législation, des politiques et des programmes appropriés à cette fin. La commission prend note dans le rapport du gouvernement des mesures suivantes qu’il a prises:

– adoption du Plan national d’action 2011-2021 de lutte contre la traite des personnes qui définit les trois principales stratégies de lutte contre la traite des personnes, à savoir la prévention, la protection et les poursuites en justice;
– institution par le ministère des Femmes, de l’Enfance et de la Sécurité sociale de la Commission nationale de lutte contre la traite des personnes qui met en œuvre des programmes à cette fin à l’échelle locale et des districts, par l’intermédiaire des comités de district et des comités de village mis en place dans 75 districts et 109 villages, respectivement;
– garantie d’un système de justice rapide garantissant que priorité est donnée au traitement de cas de traite des personnes;
– mise en place de la Direction du service pour les femmes et l’enfance au sein de la police du Népal et des centres du service pour les femmes et l’enfance dans 39 districts qui réalisent des enquêtes spéciales, et leurs agents formés au traitement des cas de traite des personnes prennent en charge les victimes; et
– création de 10 centres de surveillance sur le réseau routier national et 22 postes de contrôle le long de la frontière internationale pour prévenir la traite des personnes.

La commission note également que, selon les données recueillies dans le rapport national de 2015 sur la lutte contre la traite et le transport de personnes qu’a diffusé le ministère des Femmes, de l’Enfance et de la Sécurité sociale, 185 cas en 2013-14 et 184 cas en 2014-15 portant sur la traite de personnes ont été enregistrés et ont fait l’objet d’enquêtes. Le gouvernement fait mention aussi d’un cas dans lequel trois personnes qui avaient été reconnues coupables de la vente de deux jeunes filles à une maison close ont été condamnées à une peine d’emprisonnement de vingt ans et à une amende. Dans un autre cas, un fonctionnaire de l’Etat a été démis de ses fonctions pour avoir aidé les auteurs de traite de personnes. La commission note aussi, d’après le rapport national que le gouvernement a soumis le 6 août 2015 au Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, que les procédures d’enquête pour les questions relatives à la traite ont été intégrées dans les programmes de formation de la police, et que l’Académie de police népalaise a mené un programme de formation sur les procédures d’enquête à l’intention des agents de police, des procureurs et des juges (A/HRC/WG.6/23/NPL/1, paragr. 53).

La commission note par ailleurs que, selon le rapport de 2016 de la Commission nationale des droits de l’homme sur la traite de personnes, de 8 000 à 8 500 personnes ont été victimes de traite entre 2014 et 2015. A ce sujet, la commission note que le Comité des droits de l’homme des Nations Unies et le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, dans leurs observations finales des 15 avril 2014 et 12 décembre 2014, respectivement, ont exprimé leur préoccupation face au fait que la loi relative à la traite et au contrôle du transport des personnes (2007) n’est pas effectivement mise en œuvre et par la persistance de la traite à des fins d’exploitation sexuelle, de travail forcé, de travail servile et de servitude domestique (CCPR/C/NPL/CO/2, paragr. 18, et E/C.12/NPL/CO/3, paragr. 22). La commission prie instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts pour prévenir, éliminer et combattre la traite des personnes et de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que toutes les personnes engagées dans les affaires de traite et autres infractions connexes font l’objet d’enquêtes approfondies et de poursuites judiciaires. A ce sujet, la commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour renforcer les capacités des organes chargés de l’application des lois pour veiller à ce qu’ils reçoivent une formation appropriée afin d’améliorer l’identification des victimes de traite et pour accroître la coordination entre ces organes. Notant que le nombre de condamnations prononcées dans des cas ayant trait à la traite des personnes est relativement faible par rapport au nombre de cas ayant fait l’objet d’enquêtes, la commission prie à nouveau le gouvernement de veiller à l’application effective dans la pratique de la loi de 2007 sur la répression de la traite et du transport de personnes et d’indiquer les résultats obtenus, en particulier le nombre de condamnations prononcées et de sanctions imposées aux personnes engagées dans la traite des personnes. Enfin, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises dans le cadre du Plan national d’action 2011-2021 de lutte contre la traite des personnes, ainsi que les résultats obtenus, tant en ce qui concerne la prévention et la répression de la traite des personnes que la protection et la réinsertion des victimes de traite.

2. Vulnérabilité des travailleurs migrants à l’imposition de travail forcé. La commission a précédemment noté la communication de la CSI soulignant que les travailleurs migrants sont particulièrement exposés aux pratiques de traite et de travail forcé. La commission a également noté les diverses allégations de la CSI selon lesquelles, entre autres, le gouvernement n’avait ni contrôlé ni sanctionné de manière appropriée les bureaux de placement qui n’assument pas leurs responsabilités au regard de la loi de 2007 sur l’emploi à l’étranger.

La commission prend note des informations suivantes contenues dans le rapport du gouvernement au sujet des mesures qu’il a prises ou qu’il envisage pour protéger les travailleurs migrants:

– adoption en 2012 de la politique sur l’emploi des étrangers dont l’objectif est de rendre l’emploi des étrangers sûr, organisé, décent et fiable. Cette politique prévoit entre autres des activités spécifiques pour les travailleurs migrants, par exemple des programmes de formation professionnelle et d’orientation avant leur départ, d’amples informations sur la procédure de migration, l’établissement de mécanismes structurels en vue de la protection des travailleuses migrantes et une collaboration avec divers acteurs pour élaborer des réseaux entre les pays et prévenir ainsi la traite des personnes qui est commise sous couvert d’une assistance aux travailleurs migrants;
– élaboration en 2015 d’un plan d’action stratégique national sur cinq ans qui vise à mettre en œuvre les dispositions de la politique pour l’emploi des étrangers, que le Cabinet des ministres examine actuellement. Ce plan vise à garantir un emploi sûr, décent et digne aux étrangers, en particulier aux femmes, et prévoit des programmes spécifiques de réinsertion socio-économique;
– mise en œuvre en 2013 d’un projet sur quatre ans intitulé «migrations plus sûres», en collaboration avec le gouvernement de la Suisse, l’objectif du projet étant d’appliquer effectivement la politique pour l’emploi des étrangers;
– mise en œuvre par l’OIT, dans cinq districts, d’un programme régional sur cinq ans financé par le Royaume-Uni. Ce «Programme pour le travail dans des conditions de liberté» vise à prévenir la traite des personnes et à promouvoir des migrations sûres, en particulier pour les travailleuses migrantes domestiques. Il a permis de fournir une orientation avant le départ ainsi qu’une formation préalable à plus de 20 000 travailleurs migrants potentiels;
– création de 24 centres de ressources pour les migrants par le ministère du Travail et de l’Emploi, dont un au Village de la main-d’œuvre qui est un point de rencontre des éventuels travailleurs migrants, et 18 centres d’information et de conseil dans 18 districts, lesquels fournissent des informations sur les véritables bureaux de placement et sur la procédure de placement, ainsi qu’une documentation en vue d’une migration sûre;
– nomination par le gouvernement de spécialistes des questions du travail dans 11 pays qui reçoivent au moins 5 000 travailleurs en provenance du Népal.

La commission note également que le rapport du gouvernement indique qu’il ressort des registres de la section chargée des enquêtes du Département de l’emploi étranger que le nombre de plaintes émanant de travailleurs migrants enregistrés est passé de 899 en 2012-13 à 1 406 en 2013-14. De plus, la commission note à la lecture du rapport de la Commission nationale des droits de l’homme que le Népal a conclu des accords bilatéraux et deux protocoles d’entente en vue de migrations temporaires de main-d’œuvre avec les gouvernements de Bahreïn, du Qatar et des Emirats arabes unis. De plus, un protocole d’entente a été signé en novembre 2015 avec le Comité national des droits de l’homme du Qatar afin de protéger les droits des travailleurs migrants népalais au Qatar. La commission note néanmoins selon ce rapport que des éléments démontrent l’existence d’une exploitation et de pratiques abusives répandues par des agences de placement et des intermédiaires au cours du recrutement d’étrangers, entre autres: tromperie (sur le salaire, le type de travail et parfois même sur le pays de destination) et fraude (faux dossiers médicaux et certificats d’orientation professionnelle, les titulaires de ces certificats n’ayant pas suivi de formation) ainsi que d’autres irrégularités. Des centaines d’hommes et de femmes sont victimes de ces activités frauduleuses, et un grand nombre d’entre eux finissent par se trouver dans des situations de travail forcé ou par être victimes de traite à des fins d’exploitation au travail. Ce rapport met également en évidence les formes d’atteintes aux droits de l’homme commises dans le contexte de migrations de travailleurs étrangers, entre autres: confiscation du passeport par les employeurs/parrains; rétention de documents d’identité et de voyage; non-versement de salaires; menaces de dénonciation aux autorités; nombre excessif d’heures supplémentaires; abus physiques et sexuels; et mise à l’isolement. La commission note enfin, selon le rapport de la Commission nationale des droits de l’homme, que le flux de travailleurs migrants a dépassé 500 000 en 2014-15 et que le nombre total de travailleurs migrants a été de plus de 3 millions (2,95 millions d’hommes et 75 000 femmes). L’ambassade du Népal à Riyad a estimé que plus de 40 000 travailleuses domestiques népalaises en Arabie saoudite étaient venues par des filières illégales. Tout en prenant dûment note des mesures prises par le gouvernement pour protéger les travailleurs migrants, la commission prend note avec préoccupation de la persistance des pratiques et conditions abusives auxquelles sont soumis des travailleurs migrants, lesquelles peuvent relever du travail forcé. La commission prie donc instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts pour s’assurer que les travailleurs migrants sont pleinement protégés contre les pratiques et conditions abusives qui relèvent de l’imposition du travail forcé, y compris en appliquant effectivement la loi sur l’emploi des étrangers afin de lutter contre les pratiques d’exploitation des bureaux de placement privés. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises à cet égard, y compris sur les activités de coopération qui sont menées à l’échelle internationale pour aider les travailleurs migrants dans les pays de destination, et sur les mesures spécifiquement adaptées aux circonstances difficiles auxquelles ces travailleurs sont confrontés afin de prévenir les cas d’abus et d’y faire face, et pour donner aux victimes accès à la justice ainsi qu’aux autres mécanismes de soumission de plaintes et d’indemnisation.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.