Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Minimum Age Convention, 1973 (No. 138) - Mongolia (Ratification: 2002)

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Artículo 1 del Convenio. Política nacional y aplicación del Convenio en la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la adopción del Programa de acción nacional para la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, 2011-2016 (NAP-WFCL). La Comisión tomó nota asimismo de que el Gobierno señala que se ha iniciado el procedimiento de introducción de enmiendas sobre el trabajo infantil tanto en el Código del Trabajo como en el Código Penal.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala, en su memoria, que se ha establecido la Comisión Nacional sobre las peores formas de trabajo infantil para aplicar el NAP-WFCL, compuesta de especialistas de diversos ministerios y de funcionarios locales, interlocutores sociales y organizaciones de la sociedad civil. El Gobierno señala, no obstante, que la Comisión Nacional no funcionó hasta 2011 debido a la escasez de fondos de donantes y a los limitados recursos asignados por el Gobierno. La Comisión menciona que la Comisión Nacional fue reactivada en 2015 con el apoyo de OIT/IPEC en el marco del Programa de acción mundial (GAP). La Autoridad Nacional para los Niños (NAC) cumple la función de secretaría de la Comisión Nacional y se ocupa también del seguimiento de la aplicación del NAP-WFCL. La Comisión toma nota de los resultados del NAP WFCL que señala el Gobierno, en particular, de los 694 casos de trabajo infantil detectados, los 141 casos de niños en situación vulnerable al trabajo infantil, los 16 tipos de cobertura mediática, los cuatro tipos de formación, los cinco tipos de eventos organizados para el público en general; y, por último, de la colaboración con 25 organismos gubernamentales, cuatro organizaciones no gubernamentales, cuatro entidades empresariales y cinco organizaciones internacionales. El Gobierno menciona que ha completado el 32,5 por ciento de los ocho objetivos fijados en el NAP-WFCL que fueron evaluados como insatisfactorios. La NAC envió una propuesta al Ministerio de Trabajo con objeto de que se revisara y mejorara el NAP-WFCL, lo que se tradujo en la adopción del reglamento A289/119. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el proyecto de revisión de la Ley del Trabajo fue evaluado por el Consejo de Ministros, el 2 de junio de 2015, y sometido a la aprobación del Parlamento, que lo examinará en su sesión de otoño (octubre de 2015 a enero de 2016). La Comisión tomó nota finalmente de que el Gobierno se refiere al informe del programa «entender el trabajo de los niños» titulado: El doble reto del trabajo infantil y la marginación en la enseñanza en la región de Asia Oriental y Sudoriental (informe UCW, de 2015) en el que se muestra que el empleo de los niños aumentó del 7 por ciento en 2002-2003 al 16 por ciento en 2011. Además, según el informe, el trabajo infantil es predominante en el sector agrícola, donde el 86 por ciento de los niños trabajan. Por último, el 23 por ciento de los niños con edades comprendidas entre los cinco y los 14 años se encuentran en zonas rurales frente a un 3 por ciento en zonas urbanas. La Comisión pide al Gobierno que siga haciendo lo necesario para aplicar el NAP-WFCL con objeto de garantizar la abolición progresiva del trabajo infantil, y a que siga transmitiendo información sobre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos a este respecto. La Comisión pide también al Gobierno que adopte las medidas necesarias para acelerar su procedimiento de enmienda legislativa y que suministre una copia de esta legislación en cuanto haya sido aprobada.

Artículo 2, 1). Ámbito de aplicación. Economía informal. En sus observaciones anteriores, la Comisión tomó nota de que la Ley del Trabajo excluía de su ámbito de aplicación el trabajo realizado fuera del contrato de trabajo y del empleo por cuenta propia. El Gobierno señaló que tenía la intención de revisar la Ley del Trabajo para ampliar su ámbito de aplicación.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el nuevo proyecto de ley del trabajo establece una definición de relación de empleo que abarca a todos los trabajadores, no sólo a los del sector del trabajo formal como en la ley vigente. No obstante, el Gobierno señala que el artículo 4.1.1 del proyecto de ley del trabajo establece que «las relaciones de empleo suponen relaciones que surgen de mutuo acuerdo entre un trabajador y un empleador bajo cuya gestión el trabajador realiza un determinado tipo de trabajo a cambio de remuneración». La Comisión toma nota de que la definición establecida en el nuevo proyecto de ley del trabajo no abarca el trabajo realizado fuera del marco de una relación entre empleador y trabajador o en la economía informal. La Comisión pide, por consiguiente, al Gobierno que modifique su proyecto de ley del trabajo para garantizar que las protecciones previstas se extienden a los niños que trabajan fuera del marco de una relación de empleo.

Artículo 2, 3). La edad en que cesa la obligación escolar. En sus comentarios anteriores la Comisión tomó nota de las disposiciones contradictorias en varias leyes nacionales que regulan la edad mínima de admisión al empleo y la edad en que cesa la obligación escolar.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que su legislación prevé nueve años de enseñanza obligatoria a partir de la edad de 6 años. El Gobierno señala que, habida cuenta de que hay la posibilidad de que un niño empiece a trabajar a la edad de 15 años en vez de concluir sus estudios, el nuevo proyecto de ley del trabajo propone una edad mínima obligatoria de admisión al empleo que enlaza con la edad de enseñanza obligatoria. El Gobierno menciona el artículo 92.1 del proyecto de ley del trabajo, en virtud del cual el empleo se prohíbe a: «1) los niños menores de 15 años; y 2) aquellos que hayan alcanzado esa edad pero que no hayan terminado la enseñanza obligatoria». La Comisión pide en consecuencia al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se incluye en el proyecto de ley del trabajo una disposición que vincule la edad mínima de admisión al empleo con la edad en la que cesa la obligación escolar, y a que acelere su adopción en un futuro muy próximo.

Artículo 7, 1) y 3). Trabajos ligeros y determinación de las actividades que se consideran como tales. La Comisión tomó nota anteriormente de que el Gobierno señala que la legislación relativa a trabajos ligeros se incluye en el proyecto de ley del trabajo bajo el artículo 90.10, que establece que la reglamentación determinará los trabajos fáciles, las horas y las condiciones en las que podrá emplearse a menores de edad.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que no existe todavía ninguna reglamentación sobre trabajos ligeros. El Gobierno señala que, según la NAC, por trabajo ligero se entiende el trabajo que no figure en la lista de trabajos prohibidos a menores. Menciona además que el Ministerio de Trabajo ha creado un grupo para trabajar sobre este reglamento. La Comisión reitera que, según el artículo 7, 3), del Convenio, la autoridad competente prescribirá el número de horas y las condiciones en las que podrán realizarse trabajos ligeros por personas con edades comprendidas entre los 13 y 15 años. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que se adopta, en un próximo futuro, una disposición que regule el trabajo ligero.

Artículo 8. Representaciones artísticas. La Comisión tomó nota anteriormente de que, en virtud del artículo 8.1 de la Ley sobre la Protección de los Derechos del Niño, funcionarios gubernamentales responsables en materia de salud, elaborarán y aprobarán una lista de obras y representaciones que pueden incidir desfavorablemente en la salud del niño.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que no existe ninguna ley ni política que limite la edad y las horas de trabajo de los niños que participan en representaciones artísticas. El Gobierno menciona que la NAC ha presentado recomendaciones en virtud del NAP-WFCL a fin de que se creen reglamentos para los niños que trabajan en el circo. La Comisión recuerda que, el artículo 8 del Convenio prevé excepciones a la prohibición de ser admitido al empleo o de trabajar con finalidades tales como participar en representaciones artísticas, mediante la concesión únicamente de permisos expedidos por la autoridad competente en casos particulares. En consecuencia la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en un próximo futuro para concluir la legislación que establece un sistema de concesión de permisos individuales para los niños menores de 15 años que participan en actividades tales como representaciones artísticas, y que limite el número de horas, y prescriba las condiciones en las que se autoriza un determinado empleo o trabajo.

Artículo 9, 1) y 3). Sanciones y mantenimiento de registros. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que las leyes relativas a las sanciones por infracción de las disposiciones relativas a los derechos de los niños fueron ineficaces. La Comisión tomó nota asimismo de que la legislación nacional no contiene disposiciones sobre la obligación de un empleador de llevar y tener a disposición de la autoridad competente los registros de personas menores de 18 años empleadas por él o que trabajen para él o ella. La Comisión tomó nota de que el Gobierno señala que se ha presentado al Parlamento un proyecto de la versión revisada del Código Penal, que incluye una disposición que considera delito penal a quienes empleen a niños en las peores formas de trabajo infantil. La Comisión tomó nota asimismo de que el artículo 90.9 del proyecto de reglamento correspondiente a la Ley del Trabajo establece que un empleador deberá llevar un registro de las «personas menores de edad empleadas por él».

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que los empleadores no están obligados todavía a registrar a los trabajadores menores de 18 años. La Comisión toma nota asimismo de que el proyecto de ley penal está siendo revisado por el Parlamento en la actualidad. En consecuencia la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que el proyecto del Código Penal establezca sanciones suficientemente efectivas y disuasorias. La Comisión pide también al Gobierno que garantice que el artículo 90.9 del proyecto de reglamento de la ley del trabajo exigirá a los empleadores que mantengan un registro con los nombres, la edad (o la fecha de nacimiento) de todas las personas menores de 18 años que trabajan para ellos.

La Comisión manifiesta la firme esperanza de que el Gobierno tendrá en cuenta las observaciones de la Comisión durante la finalización de sus proyectos de ley. La Comisión invita al Gobierno a que considere recurrir a la asistencia técnica de la OIT para poner su legislación en conformidad con el Convenio. En este sentido, la Comisión acoge con satisfacción el proyecto de la OIT financiado por la dirección general de comercio de la Comisión de la Unión Europea para respaldar a los países beneficiarios del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG+) con objeto de aplicar efectivamente las normas internacionales del trabajo en cuatro países y, especialmente, en Mongolia.