Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Myanmar (Ratification: 1955)

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Seguimiento de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta (queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT)

Desde hace varios años, la Comisión ha venido examinando el presente caso y acoge con agrado los cambios positivos que se han producido en Myanmar desde su anterior examen en diciembre de 2012, en particular con respecto a la aplicación del Convenio.

Antecedentes históricos

La Comisión ha estado examinando, a lo largo de algunos años, la manera en que el Gobierno ha dado curso a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, designada por el Consejo de Administración en marzo de 1997 en virtud del artículo 26 de la Constitución. En sus recomendaciones, la Comisión de Encuesta instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar:

-que se armonicen con el Convenio los textos legislativos pertinentes, especialmente la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades;
-que en la práctica actual las autoridades, especialmente las militares, no impongan más trabajo forzoso y obligatorio, y
-que se apliquen estrictamente las sanciones que puedan imponerse en virtud del artículo 374 del Código Penal por la exacción del trabajo forzoso u obligatorio, lo cual requiere una investigación pormenorizada, el enjuiciamiento y la imposición de un castigo adecuado a los culpables.

Designación de un funcionario de enlace de la OIT

En 2002, se estableció un Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de Myanmar y la OIT que permitió nombrar a un funcionario de enlace de la OIT en Myanmar a quién se le encomendó la tarea de respaldar al Gobierno en su labor de eliminación del trabajo forzoso y en el seguimiento de las políticas en la práctica en materia de trabajo forzoso en Myanmar.

Protocolo de Entendimiento de 26 de febrero de 2007: prolongación del mecanismo de quejas

En sus anteriores comentarios, la Comisión se refirió al Protocolo de Entendimiento Complementario (PEC), suscrito el 26 de febrero de 2007 entre el Gobierno y la OIT, que complementa el Memorádum anterior de 19 de marzo de 2002, respecto al nombramiento de un funcionario de enlace de la OIT en Myanmar. La Comisión tomó nota, en particular, de que el PEC establece un mecanismo de quejas que tiene por objeto principal «ofrecer oficialmente a las víctimas del trabajo forzoso la posibilidad de comunicar sus quejas a las autoridades competentes a través de los servicios del funcionario de enlace, a fin de obtener las reparaciones previstas en la legislación pertinente y, de conformidad con el Convenio sobre el trabajo forzoso». La Comisión toma nota de que el PEC se prorrogó por quinta vez el 23 de enero de 2012, por otros 12 meses a partir del 26 de febrero de 2012 hasta el 25 de febrero de 2013. Desde entonces, y con el fin de garantizar el marco jurídico para reanudar la cooperación de la OIT en Myanmar, la Comisión toma nota de que el PEC se prolongó anualmente y que el Consejo de Administración, en su 325.ª reunión de octubre noviembre de 2015, ampliar el PEC por 12 meses más a partir de enero de 2016 (documento GB.325/INS/7).

Protocolo de Entendimiento de 2012 entre el Gobierno de Myanmar y la OIT

La Comisión toma nota de que, en marzo de 2012, se estableció un Protocolo de Entendimiento entre el Gobierno de Myanmar y la OIT en el que se acordó un plan estructural de acción con miras a implementar una estrategia conjunta integral para la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso en Myanmar antes de 2015.

Resolución de 2013 relativa a las medidas sobre la cuestión de Myanmar adoptadas por la Conferencia

La Comisión toma nota de una resolución sobre las medidas tomadas por la OIT en relación con Myanmar que fue adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 102.ª reunión celebrada en junio de 2013. La resolución fue pactada en el seguimiento de las conclusiones de la 317.ª reunión del Consejo de Administración en marzo de 2013. La Comisión toma nota de que la resolución de 2013, al tiempo que observaba que quedaban más tareas pendientes por hacer, constataba que los progresos realizados por Myanmar en el cumplimiento de las disposiciones del Convenio núm. 29 eran prometedores. Teniendo en cuenta que dejaba de ser necesario mantener las medidas pendientes para la aplicación de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, la resolución pospuso la recomendación que figura en el párrafo 1, a), de la resolución adoptada por la Conferencia en virtud del artículo 33 de la Constitución, en junio de 2000, en la cual se había decidido que la aplicación del Convenio núm. 29 por parte de Myanmar sería objeto de discusión en una sesión especial de la Comisión de Aplicación de Normas en una futura reunión de la CIT. La resolución de la Conferencia de 2013 suspendió asimismo la recomendación que figuraba en el párrafo 1, b), de la resolución de la Conferencia de junio de 2000, en la que se recomendaba a los mandantes de la Organización examinar las relaciones que pudieran tener con Myanmar y adoptar las medidas adecuadas con el fin de asegurarse de que no se valían de esas relaciones para perpetuar o desarrollar el sistema de trabajo forzoso al que hacía referencia la Comisión de Encuesta. Con arreglo a los términos formulados en la resolución de la Conferencia de 2013, se solicitó a la Oficina y al Gobierno que siguieran comprometidos con la aplicación del Protocolo de Entendimiento Complementario de 2007, el Protocolo de Entendimiento de marzo de 2012 y con los planes de acción conexos para la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso en Myanmar antes de 2015, en coordinación con los interlocutores sociales del país. La resolución invitó también al Consejo de Administración a que examinara la situación en Myanmar en lo referente a las cuestiones relacionadas con las actividades de la OIT, en particular, la libertad sindical y de asociación, y la repercusión de la inversión extranjera en las condiciones de trabajo decente del país, y en este sentido, solicitó al Director General que presentara un informe a este respecto en las reuniones de marzo del Consejo de Administración hasta que se alcance la eliminación del trabajo forzoso. La resolución exhortaba además a los Estados Miembros, así como a las organizaciones de empleadores y de trabajadores y a las organizaciones internacionales a que, con la asistencia de la OIT, respaldaran los esfuerzos del Gobierno encaminados a eliminar el trabajo forzoso en Myanmar y a promover la justicia social en el país, en particular mediante la movilización de los recursos financieros que resulten necesarios.

Ratificación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182)

La Comisión saluda la ratificación por parte del Gobierno de Myanmar del Convenio núm. 182, de 18 de diciembre de 2013. La Comisión toma nota de que el Gobierno, en colaboración con la OIT, adoptó el Programa de Myanmar sobre la Eliminación del Trabajo Infantil 2014-2017 (My-PEC) encaminado a elaborar una respuesta global integradora y eficiente de los múltiples interesados con objeto de reducir el trabajo infantil y sus peores formas en Myanmar.

Debates en el Consejo de Administración

El Consejo de Administración continuó sus debates sobre este caso durante su 317.ª reunión de marzo de 2013 (documento GB.317/INS/4/2), durante sus 320.ª, 321.ª y 322.ª reuniones de marzo, junio y noviembre de 2014 (documentos GB.320/INS/6 (Rev.), GB.321/INS/INF/1 y GB.322/INS/INF/2), y durante sus 323.ª y 325.ª reuniones de marzo y noviembre de 2015 (documentos GB.323/INS/4 y GB.325/INS/7). La Comisión toma nota de que, durante el debate que tuvo lugar en octubre noviembre de 2015, en relación con los progresos realizados en la aplicación del Plan de acción sobre la eliminación del trabajo forzoso antes de 2015 el Consejo de Administración constató lo siguiente: i) el número de quejas recibidas a través del mecanismo de presentación de quejas sigue siendo elevado. Hasta finales de agosto de 2015, se había recibido una media mensual de 24,5 quejas conformes al mandato frente a 33 quejas en 2014; ii) se ha registrado una disminución constante del uso real del trabajo forzoso, lo que sugiere que el hecho de que el número de quejas recibidas siga siendo elevado evidencia un crecimiento sostenido tanto de la conciencia sobre el derecho a presentar quejas como de la confianza en el mecanismo utilizado para presentarlas; iii) la firma de los acuerdos de alto al fuego entre el Gobierno y alrededor de 13 grupos armados, junto con la fructífera negociación para lograr un acuerdo de alto al fuego en todo el país, se han traducido en una reducción significativa del recurso al trabajo forzoso en las zonas de conflicto. No obstante, siguen llegando informaciones de prácticas de trabajo forzoso en lugares donde todavía no se ha establecido un alto al fuego (sobre todo en el estado de Katchin y el estado septentrional de Shan), y en zonas donde persisten los disturbios civiles (en particular, en el estado de Rakhine); iv) se sigue recibiendo un número considerable de quejas relativas a la pérdida de propiedad de tierras. Si bien es cierto que algunas de estas quejas quedan fuera de la competencia del mecanismo de presentación de quejas sobre el trabajo forzoso, aquéllas que han sido admitidas a trámite por considerarse conformes a su mandato se refieren a la pérdida de tierras como consecuencia de la negativa del propietario a realizar un trabajo forzoso; v) el número de quejas recibidas que denuncian trabajos forzosos en el sector privado va en aumento. Estas quejas corresponden a tres categorías principales: el trabajo en régimen de servidumbre (de adultos y niños); la obligación de trabajar un número excesivo de horas extraordinarias (con o sin contrapartidas) a riesgo de perder el puesto de trabajo, y la trata con fines de trabajo forzoso (en particular en el trabajo doméstico). En el sector privado sigue habiendo un bajo nivel de sensibilización con respecto al concepto de trabajo forzoso, y para muchas personas es una noción que se aplica únicamente al sector público; vi) resulta imperativo sensibilizar a todos los sectores de la sociedad. A pesar de la considerable labor realizada en cooperación con el Gobierno, los interlocutores sociales y la sociedad civil, sigue habiendo un bajo nivel de concienciación acerca de los derechos y deberes con respecto a la utilización del trabajo forzoso y muy pocas personas saben de la existencia del mecanismo de presentación de quejas de la OIT y el Gobierno. Para corregir esta situación, el Gobierno se ha comprometido a difundir regularmente mensajes sobre el tema por radio y televisión y, aunque se sigue debatiendo al respecto, también sobre la posibilidad de colocar carteles en puntos estratégicos señalados donde haya una alta incidencia de trabajo forzoso. Se han editado tres DVD sobre distintos aspectos del trabajo forzoso que empezarán a distribuirse en breve a través de la red de facilitadores voluntarios de la OIT para su utilización en las actividades locales de sensibilización y formación. Se han iniciado negociaciones con el Gobierno para adaptar al menos uno de esos DVD a un formato de documental que pueda difundirse por televisión; vii) con respecto a la rendición de cuentas, en el informe presentado a la 323.ª reunión (marzo de 2015) del Consejo de Administración, se indicó que en los 274 procesos judiciales incoados contra militares a raíz de las quejas presentadas en el marco del Protocolo de Entendimiento Complementario se han impuesto distintos tipos de sanciones, como amonestaciones formales, multas, descenso de grado en el escalafón, pérdida de antigüedad con respecto a los derechos de ascenso y de pensión, expulsión con deshonor e incluso encarcelamiento. Según las informaciones recibidas desde entonces, han sido encausados y condenados en juicio sumario otros dos altos oficiales y tres suboficiales más. Los altos oficiales comisionados recibieron amonestaciones y a dos suboficiales se les impuso una reducción en la prestación de sus servicios y al tercero una multa. No obstante, la OIT no ha recibido todavía ninguna información relativa al enjuiciamiento penal de ninguna otra persona en virtud de las disposiciones sobre trabajo forzoso de la Ley de Enmienda a la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas, de 2012.

El Consejo de Administración observó que se habían realizado avances considerables y que se había registrado una reducción en la utilización real del trabajo forzoso desde que el Gobierno llegó al poder en 2011, y sobre todo después del inicio de las negociaciones de paz. Además, atendiendo a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, se ha armonizado la legislación nacional de Myanmar con las disposiciones del Convenio núm. 29; se ha formulado una declaración al más alto nivel para confirmar la voluntad política del Gobierno de lograr la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso; el Gobierno y la OIT han iniciado y continuado una serie de amplias actividades de sensibilización; y se han recibido garantías de que se aplicará una política de asignación de presupuestos completos para la ejecución de obras públicas, y un número considerable de miembros del personal militar han tenido que rendir cuentas por su persistente utilización del trabajo forzoso. Sin embargo, se siguen recibiendo quejas con arreglo al mecanismo de presentación de quejas del Gobierno y la OIT, en particular con respecto a obras públicas en pueblos y municipios; siguen habiendo un nivel relativamente bajo de sensibilización y de conocimientos acerca de los conceptos, y no hay pruebas de que exista compromiso con la rendición de cuentas por incumplimiento de la ley, salvo en el caso del ejército.

Memoria del Gobierno

La Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno relativa a la aplicación del mecanismo de quejas previsto en el Protocolo de Entendimiento Complementario con arreglo al cual se resuelven las quejas en materia de trabajo forzoso. El Gobierno señala que, desde marzo de 2007 hasta el 22 de junio de 2015, se han incoado 697 procedimientos judiciales contra personal militar en respuesta a quejas presentadas en el marco del Protocolo de Entendimiento Complementario. De todos ellos, 628 casos se refieren al reclutamiento de menores de edad, 13 a casos de trabajo forzoso y dos a otras cuestiones. El Gobierno señala que se han impuesto castigos a 48 oficiales del ejército y 271 altos funcionarios con arreglo al reglamento militar en relación al reclutamiento de menores de edad y casos de trabajo forzoso. Estos castigos van desde las amonestaciones formales, las sanciones pecuniarias, el descenso de categoría en el escalafón, la pérdida de antigüedad con respecto a los derechos de ascenso y de pensión, hasta la expulsión con deshonor e incluso al encarcelamiento. La Comisión toma nota además de la información que figura en la memoria del Gobierno en relación con la aplicación en la práctica del Plan de acción para la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso en Myanmar de aquí a 2015, elaborado por el Gobierno en cooperación con la OIT. El Gobierno afirma que se han intensificado las actividades de concienciación de conformidad con el Plan de acción. A este respecto, se han celebrado un total de 13 talleres de sensibilización sobre la eliminación del trabajo forzoso. Además, se han organizado conjuntamente por el Ministerio de Trabajo y la OIT 40 talleres de sensibilización en todo el país desde julio de 2012 hasta agosto de 2015. Asimismo, el Departamento de Administración General dependiente del Ministerio del Interior ha dado instrucciones a los gobernadores de las regiones y los estados para que se atengan a las disposiciones de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas, que prohíbe la exacción del trabajo forzoso y lo convierte en un delito sancionado penalmente. Por último, el Gobierno afirma que el Ministerio de Defensa y el Grupo de tareas sobre vigilancia y presentación de informes sobre los niños y los conflictos armados (CTFMR) firmó, el 27 de junio de 2012, un plan de acción para impedir y poner término al reclutamiento y la utilización de niños menores de 18 años de edad en las fuerzas armadas (Tatmadaw). En este sentido, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, entre 2012 a 2015, un total de 645 menores, que habían sido reclutados por Tatmadaw, fueron entregados a sus padres.

Observaciones finales de la Comisión

En relación con las novedades legislativas, la Comisión había tomado nota anteriormente con satisfacción de la adopción por el Parlamento de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas de 24 de febrero de 2012 (en su forma enmendada el 28 de marzo de 2012), que derogaba la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades de 1907 (artículo 37), y establece que la utilización del trabajo forzoso por parte de cualquier persona será un delito final que pueda ser castigado con penas de prisión y multas (artículo 27A). No obstante, la Comisión toma nota de que no se han adoptado ni contemplado medidas para enmendar el artículo 359 de la Constitución (capítulo VIII – Ciudadanía, derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos) que exime de la prohibición del trabajo forzoso a «las obligaciones asignadas por la República de la Unión, de conformidad con la ley y en aras de los intereses del pueblo». En sus observaciones anteriores, la Comisión señaló que esta excepción permite formas de trabajo forzoso que exceden el ámbito de las excepciones específicamente definidas en el artículo 2, 2), del Convenio y puede interpretarse de modo tal que permita la imposición generalizada del trabajo forzoso a la población. La Comisión toma nota de que, en sus memorias, el Gobierno señala que la Constitución de 2008, que ha sido ratificada y promulgada mediante un referéndum nacional por el pueblo de Myanmar, será modificada de acuerdo con lo previsto. La Comisión expresa una vez más la firme esperanza de que se tomen por fin las medidas necesarias con miras a enmendar el artículo 359 del capítulo VIII de la Constitución a fin de ponerlo de conformidad con el Convenio.

En relación con la aplicación práctica del Convenio, la Comisión acoge con agrado las diversas medidas adoptadas por el Gobierno, en colaboración con la OIT, encaminadas a la realización del trabajo forzoso de hombres, mujeres y niños en la práctica. Estas medidas incluyen la realización de una amplia gama de actividades de sensibilización en todo el país, el apoyo a que se siga recurriendo al mecanismo de quejas en virtud del Protocolo de Entendimiento Complementario con el fin de que las víctimas del trabajo forzoso puedan obtener reparación, así como medidas para que un considerable número de miembros del personal militar tenga que rendir cuentas por el recurso continuado al trabajo forzoso. Al tiempo que toma nota de los progresos realizados en aras de la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso, la Comisión observa que prosigue el uso del trabajo forzoso en Myanmar. La Comisión respalda plenamente las conclusiones sobre Myanmar de la Comisión de la Conferencia y el Consejo de Administración y alienta al Gobierno a continuar firme en sus esfuerzos hacia la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso, tanto en la legislación como en la práctica, aplicando plenamente las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Solicita al Gobierno que en su próxima memoria proporcione información completa sobre las medidas adoptadas a este efecto, y, en particular, sobre las medidas urgentes adoptadas para garantizar que, en la práctica, las autoridades, especialmente los militares, ya no impongan trabajo forzoso. También le pide información acerca de las medidas adoptadas para garantizar la estricta aplicación de la nueva legislación, en particular de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas de 2012, a fin de que en virtud de esta legislación y del Código Penal se impongan sanciones estrictas para castigar la exacción de trabajo forzoso. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre las diversas medidas prácticas adoptadas a fin de eliminar todas las formas de trabajo forzoso, tales como: la ampliación de las actividades de sensibilización; las mejoras en lo que respecta a abordar el reclutamiento de menores por los militares, incluida la liberación de niños y la imposición de sanciones disciplinarias y penales al personal militar; la cooperación en relación con el funcionamiento del mecanismo de quejas del Protocolo de Entendimiento, y las medidas adoptadas para prever medios presupuestarios adecuados para sustituir el trabajo forzoso o no remunerado. La Comisión reitera la firme esperanza de que se adopten sin demora todas las medidas necesarias para lograr el pleno cumplimiento del Convenio, a fin de garantizar que se elimine completamente toda utilización de trabajo forzoso u obligatorio en Myanmar.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.