Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Honduras (Ratification: 1956)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) de 2013 et de la réponse fournie par le gouvernement. Elle prend note des observations de la CSI reçues le 1er septembre 2014 et de celles de l’Internationale de l’éducation (IE) reçues le 10 septembre 2014, et elle prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à cet égard. La commission observe que bon nombre des points soulevés par l’IE ont déjà été soumis au Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 3032, dans lequel elle comparaît en tant qu’organisation plaignante.

Concernant le conflit qui oppose le gouvernement aux organisations du personnel enseignant, depuis plusieurs années, la commission observe que la CSI et l’IE commentent cette question de manière détaillée et que le rapport de la mission de contacts directs de 2014 indique un déficit de dialogue social et de nombreuses réformes légales et mesures unilatérales prises par les autorités, lesquelles ont entraîné des actions de protestation des organisations du personnel enseignant, qui se sont accompagnées d’actes de violence. La commission souligne qu’il est important de restaurer la confiance entre le gouvernement et les organisations syndicales et espère que les autorités promouvront une culture de dialogue social avec les organisations du personnel enseignant afin de contribuer à régler les problèmes actuels.

La commission prend également note des observations relatives à l’application de la convention soumises par la Centrale générale des travailleurs (CGT) qui dénoncent le gel des salaires dans la fonction publique et elle prie le gouvernement de formuler ses commentaires à cet égard.

Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 102e session, juin 2013)

Articles 1 et 2 de la convention. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, ses commentaires concernent:

-L’absence de protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, étant donné que les sanctions prévues à l’article 469 du Code du travail contre les personnes qui portent atteinte au droit à la liberté d’association, à savoir de 200 à 10 000 lempiras (200 lempiras équivalent à quelque 12 dollars des Etats-Unis), sont clairement insuffisantes et purement symboliques. La commission avait pris note que, selon le gouvernement, la protection contre tout acte de discrimination portant atteinte à la liberté syndicale dans le cadre de l’emploi est garantie par les dispositions suivantes: i) l’article 128(14) de la Constitution de la République qui reconnaît le droit d’association à l’employeur comme au travailleur; ii) l’article 517 du Code du travail qui accorde une protection spéciale de l’Etat aux travailleurs qui présentent à l’employeur une proposition visant à créer un syndicat et prévoit que, de la date de la présentation de la proposition à la réception du document attestant de la personnalité juridique, aucun des travailleurs ayant présenté la proposition ne peut être licencié, transféré, ou voir ses conditions de travail s’aggraver sans motif valable reconnu au préalable par l’autorité compétente; et iii) les dispositions du Code pénal qui prévoient les sanctions mentionnées par la commission. La commission avait à nouveau prié le gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour modifier les sanctions prévues à l’article 469 du Code du travail afin que celles-ci aient un caractère dissuasif. En outre, la commission avait à nouveau demandé que le gouvernement indique des cas concrets dans lesquels l’article 321 du décret numéro 191-96 du 31 octobre 1996 (qui fixe les sanctions pénales en cas de discrimination) a été appliqué afin d’imposer des sanctions pour des actes de discrimination antisyndicale.
-L’absence de protection adéquate et complète contre tous les actes d’ingérence, et de sanctions suffisamment efficaces et dissuasives contre les actes de cette nature. A cet égard, la commission notait que, d’après le gouvernement, la législation comporte des dispositions tendant à garantir aux organisations de travailleurs une protection adéquate contre tout acte d’ingérence des employeurs, comme c’est le cas de l’article 511 du Code du travail qui dispose que les affiliés qui, en raison de leurs responsabilités dans l’entreprise, représentent l’employeur ou occupent des postes de direction ou de confiance, ou pourraient aisément exercer une contrainte indue sur leurs collègues, ne peuvent pas faire partie des instances dirigeantes d’un syndicat d’entreprise ou de base ni exercer des fonctions au sein de ce syndicat. A cet égard, la commission avait rappelé que la protection de l’article 2 de la convention est plus large que celle de l’article 511 du Code du travail et que, afin de garantir que l’article 2 de la convention est effectivement appliqué en pratique, il faut que la législation prévoie expressément des voies de recours et des sanctions suffisamment dissuasives contre les actes d’ingérence des employeurs visant les travailleurs et les organisations de travailleurs, y compris contre les mesures qui tendraient à favoriser la constitution d’organisations de travailleurs placées sous la tutelle d’un employeur ou d’une organisation d’employeurs, ou à soutenir économiquement ou par d’autres moyens des organisations de travailleurs afin de les placer sous la tutelle d’un employeur ou d’une organisation d’employeurs. La commission avait demandé à nouveau au gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires dans le sens indiqué. La commission observe que la proposition du gouvernement soumise au Conseil économique et social (CES) en 2014 prend en compte cette demande.

Article 6. Droit des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat de négocier collectivement. Dans ses précédents commentaires, la commission avait rappelé que, si l’article 6 de la convention permet d’exclure de son champ d’application les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, les autres catégories de fonctionnaires et agents de la fonction publique doivent bénéficier des garanties prévues par la convention et par conséquent pouvoir négocier collectivement leurs conditions d’emploi, en particulier leurs conditions salariales. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier les articles 534 et 536 du Code du travail suivant lesquels les syndicats de salariés du secteur public ne peuvent pas présenter de revendications ni conclure de conventions collectives. La commission avait à nouveau prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée en tenant compte du principe susmentionné.

Dans sa précédente observation, la commission avait pris note de la discussion sur l’application de la convention qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes en juin 2013 et dans laquelle cette dernière, après avoir noté que les autorités préparaient un projet et une proposition de réforme partielle du Code du travail avec l’assistance technique du BIT, et tenant compte de la teneur des recommandations de la commission d’experts, avait souligné qu’il était important que le projet de réforme législative présenté par le gouvernement fasse l’objet de consultations avec toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs concernées, et elle exprimait le ferme espoir que les projets en question soient soumis prochainement au pouvoir législatif. La Commission de l’application des normes avait demandé au gouvernement d’accepter une mission de contacts directs pour parvenir à la pleine application de la convention et de développer le dialogue tripartite afin de surmonter les problèmes posés.

La commission prend note du rapport de la mission de contacts directs au Honduras qui s’est effectuée du 21 au 25 avril 2014; elle apprécie que le gouvernement ait inclus dans le mandat de la mission non seulement les questions relatives à la convention no 98, mais aussi celles se rapportant à la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

La commission tient à mettre en lumière les conclusions suivantes de la mission de contacts directs relatives au contexte et aux difficultés des relations professionnelles, ainsi qu’à la nécessité de promouvoir le dialogue social par le truchement de l’organisme tripartite qu’est le Conseil économique et social (CES):

La mission prend note des faits importants qui favoriseront cet objectif d’harmonisation. En premier lieu, la ratification de la convention no 144 en date du 12 juin 2012 et, deuxièmement, la publication récente, le 29 mars 2014, de la loi sur le Conseil économique et social (un organisme précédemment réglementé par voie d’accord ministériel), des éléments qui augurent bien de l’avenir du dialogue social. Cette loi établit, au premier alinéa de son article 2, que «les décisions du CES peuvent être prises en considération préalablement à l’approbation des avant-projets de loi réglementant les matières socio-économiques, qui présentent une importance particulière dans la réglementation de ces matières et des autres compétences énoncées à l’article 4»; en outre, le paragraphe 3 de son article 7 dispose que, dans le cadre de ses compétences, le CES peut donner effet aux obligations contenues dans la convention no 144 et dans les autres conventions de l’OIT qui ont été ratifiées.

Bien que, en 2013 et 2014, certaines expériences de dialogue social tripartite aient été couronnées de succès, comme par exemple la signature d’accords de détermination des salaires minima, les centrales syndicales ont signalé à la mission certaines carences importantes du dialogue social imputables au gouvernement précédent ainsi qu’au gouvernement actuellement en place. Il s’agit, pour une part, de l’absence de consultations tripartites à propos de divers textes de loi importants (par exemple, la nouvelle loi sur l’emploi par heures, ou certains textes légaux se rapportant à la prévoyance sociale) ou de procédures de consultation ou préparatoires à la consultation n’ayant pas tenu compte du souhait exprimé par les centrales syndicales d’être consultées ensemble et dans un délai suffisant (et non, comme ce fut le cas, séparément). Les centrales syndicales ont indiqué qu’il s’agit là d’un point important pour elles, dans la mesure où elles préparent une unification du mouvement syndical.

La mission a pris note des déclarations du gouvernement à propos du contexte politique, économique et social; elle a aussi noté son désir d’aborder les problèmes de ce type avec dynamisme, rapidité et créativité, en tenant compte de l’importance, de la difficulté et de l’urgence des défis économiques et sociaux. A cet égard, la mission souhaite insister sur le fait qu’il est important que, pour pouvoir affronter les problèmes socio-économiques et les problèmes liés au travail, les autorités assurent une consultation en profondeur avec les centrales de travailleurs et avec le Conseil hondurien de l’entreprise privée (COHEP), afin de dégager, dans toute la mesure possible, des solutions communes. A cet égard, il est crucial que l’impulsion qu’a reçue le CES par la nouvelle loi qui le régit fasse en sorte que cet organisme tripartite intensifie un dialogue social en profondeur, lequel requiert de concilier l’urgence des mesures à prendre invoquées par le gouvernement avec, dans la mesure du possible, les solutions que partagent les partenaires sociaux, ce qui implique de laisser suffisamment de temps à ce dialogue.

La mission souligne que, ces dernières années, la confiance des organisations syndicales dans le gouvernement a diminué en raison d’un large conflit opposant les autorités et les organisations du secteur de l’enseignement, qui a donné lieu à des modifications de la loi sans consultations, à des sanctions contre un grand nombre d’enseignants et à une restructuration unilatérale des collèges professionnels. Ce conflit ne relève pas du mandat de la présente mission (les organisations syndicales ont déposé plainte auprès d’un autre organe de l’OIT: le Comité de la liberté syndicale). Toutefois, ce conflit et ses caractéristiques particulières, qui incluent notamment des décisions et des lois prises en l’absence de consultations, des mesures dirigées contre les organisations d’enseignants, leurs dirigeants et leurs affiliés, ont détérioré dans une grande mesure le climat de confiance qui régnait entre les centrales syndicales et le gouvernement.

Cette détérioration de la confiance provient aussi pour une grande part du fait, confirmé par les centrales syndicales et le COHEP, qu’ont été adoptées sur des questions liées au travail des lois qui touchent les intérêts des employeurs et des travailleurs sans que celles-ci aient fait l’objet de consultations ou, à tout le moins, de consultations dignes de ce nom (comme la loi sur l’emploi par heures et la loi sur l’Institut national de prévoyance sociale du corps enseignant). De même, les centrales syndicales et le COHEP déplorent, à juste titre, que le Congrès national ait modifié, par le biais de certaines lois, le contenu d’accords paritaires (entre les organisations syndicales et le COHEP) ou tripartites. La mission a signalé ce problème au président du Congrès national qui s’est montré très réceptif à ce message et a dit comprendre l’importance capitale du respect des accords tripartites lorsque leur contenu doit être ratifié par le Congrès national en vue de leur insertion dans un texte de loi. Quoi qu’il en soit, la commission recommande une action de sensibilisation auprès des membres de la Commission du travail du Congrès national et des députés en général quant à l’importance de ce principe.

La mission rappelle que les questions en suspens touchent à l’exercice des droits fondamentaux au travail et attire l’attention sur le fait que les réformes légales demandées par la CEACR doivent être menées à terme le plus rapidement possible, après une discussion tripartite en profondeur qui devra nécessairement se dérouler au sein du CES. Par la suite, plusieurs interlocuteurs ont indiqué à la mission qu’un avant-projet de Code de procédure du travail pourrait contribuer à une justice plus rapide et effective et, par conséquent, à une meilleure protection contre les infractions au Code du travail. La mission espère que ce texte sera soumis au CES.

La mission s’est félicitée de l’attachement du COHEP au dialogue social et à la négociation collective, qui s’inscrit dans la ligne d’une longue tradition de concertation, un attachement que partagent les centrales syndicales.

La mission souligne que le COHEP et les centrales syndicales ont demandé avec insistance que, s’agissant du CES: i) la représentation du gouvernement se fasse au plus haut niveau; ii) il lui soit alloué un financement suffisant pour lui permettre de remplir les missions techniques que requièrent ses fonctions; iii) le BIT fournisse une assistance à la partie technique du CES; et iv) il soit garanti que le CES puisse se réunir une fois par mois, ou au besoin plus fréquemment. La mission note avec intérêt que le gouvernement manifeste son accord sur ces points et sur le fait que, comme le souhaitent les partenaires sociaux, les députés du Congrès national soient associés aux étapes finales du processus de consultation afin de garantir le respect des accords tripartites.

La mission prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles il n’a toujours pas déterminé le périmètre des zones d’emploi et de développement économique (ZEDE) et, par conséquent, il n’a pas non plus arrêté les modalités de régulation autonome en matière de travail et de procédure. La mission suggère que la CEACR suive cette question et elle estime que le gouvernement devrait communiquer à cette dernière des informations sur l’évolution des droits syndicaux dans ces zones.

Par ailleurs, les centrales syndicales ont dénoncé un niveau élevé de corruption dans les services de l’inspection du travail et, comme il en a été discuté avec les différentes autorités, la mission suggère que le BIT procède à un audit qui portera, d’une part, sur un diagnostic technique du fonctionnement de l’inspection et, d’autre part, sur les accusations de corruption, cela afin de prendre les mesures correctives qui s’imposent.

La mission espère fermement que les mesures indiquées dans les présentes conclusions feront l’objet d’une feuille de route et d’un plan d’action qui détermineront de manière appropriée les étapes et les objectifs intermédiaires qui permettront des résultats tangibles allant dans le sens des commentaires formulés par la CEACR.

La commission prend note des déclarations contenues dans le rapport du gouvernement, selon lesquelles: i) le CES a approuvé la feuille de route en vue de la discussion de la proposition d’harmonisation du Code du travail tenant compte des recommandations de la commission d’experts et des commentaires techniques du BIT; cette proposition porte également sur la question du droit à la négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat; ii) depuis 2010, le ministère public n’a enregistré aucune plainte pour délit de discrimination (pour harcèlement antisyndical) au détriment d’organisations syndicales, mais neuf plaintes ont été enregistrées à la Commission nationale des droits de l’homme et trois à l’Inspection générale du travail dont deux portent sur l’absence de prélèvement des cotisations syndicales; et iii) les zones d’emploi et de développement économique (ZEDE) (loi organique du 12 juin 2013) n’ont pas été créées et aucune avancée substantielle n’a été constatée.

La commission rappelle que les points en question portent sur des droits fondamentaux et ne posent pas de difficulté sur le plan technique du fait que, comme l’indique le rapport de la mission, «tant le gouvernement que les partenaires sociaux partagent l’objectif consistant à mettre la législation nationale en totale conformité avec les conventions nos 87 et 98», il incombe aux autorités de prendre toutes les mesures nécessaires pour, conjointement avec les organisations de travailleurs les plus représentatives, satisfaire aux recommandations de la Commission de l’application des normes de 2013 et procéder aux modifications législatives demandées. Elle observe que la feuille de route du Conseil économique et social prévoyait la discussion et l’approbation des réformes légales par le Congrès national en septembre 2014 et, au vu de ce retard, elle prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires à cet effet et elle exprime le ferme espoir qu’elle pourra constater des progrès tangibles dans un avenir proche compte tenu de l’importance capitale des questions législatives en suspens.

Application de la convention dans la pratique. Par ailleurs, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’exercice des droits syndicaux dans les zones franches d’exportation (à ne pas confondre avec les ZEDE qui, selon le gouvernement, n’ont pas encore été créées) et, plus concrètement, sur les dénonciations d’infractions aux droits syndicaux garantis par la convention et sur le nombre des conventions collectives et les secteurs couverts.

Enfin, la commission note avec préoccupation les accusations faisant état d’un degré élevé de corruption dans les services de l’inspection du travail, et elle observe que le gouvernement a réagi positivement à la proposition de la mission de contacts directs relative à la réalisation d’un audit de la part du BIT. La commission prie le gouvernement de l’informer à cet égard et, plus particulièrement, sur les cas de corruption liés à l’exercice des droits syndicaux.