Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Japan (Ratification: 1953)

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La commission prend note des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) datées du 23 août 2013, jointes au rapport du gouvernement reçu le 30 septembre 2013.

Articles 3, paragraphe 1 b), et 13 de la convention. Mesures de prévention applicables aux personnes effectuant des travaux de décontamination en présence de matériaux radioactifs («intervenants d’urgence») à la Centrale nucléaire de Fukushima Daiichi. En réponse à sa précédente demande d’informations sur les mesures à moyen et long terme prises par l’inspection du travail au sujet des travailleurs engagés dans les situations d’urgence, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles le ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale (MHLW) fournit aux employeurs des orientations sur les mesures de contrôle de l’exposition aux radiations à mettre en œuvre par les employeurs. Le «Guide d’entretien et d’amélioration de la santé des intervenants d’urgence de la Centrale nucléaire de Fukushima Daiichi de TEPCO», qui peut être consulté sur le site Web du MHLW, recommande, par exemple, d’effectuer des examens médicaux pour détecter le niveau d’exposition des travailleurs aux radiations. Le gouvernement répète qu’une base de données a été créée au MHLW, laquelle comprend des informations sur les doses d’exposition et les résultats des examens médicaux des intervenants d’urgence, et qui devrait servir de base pour des mesures sanitaires à long terme, y compris après que les travailleurs auront cessé leurs travaux de décontamination. La commission prend note également que le gouvernement mentionne des «recommandations correctives» ainsi que l’imposition de sanctions par les bureaux d’inspection des normes du travail (LSIO) lorsque les employeurs ne respectent pas l’obligation mensuelle qui leur incombe de rendre compte de l’exposition des intervenants d’urgence aux radiations. La commission note en outre que «l’ordonnance sur la prévention des risques aux rayonnements ionisants dans le cadre des travaux de décontamination des sols contaminés par la radioactivité à la suite du tremblement de terre majeur qui a secoué l’Est du Japon», dont copie est jointe au rapport du gouvernement, prévoit que les employeurs ont l’obligation de prendre des mesures de protection (l’obligation que l’exposition des travailleurs à certaines doses de radiation reste en deçà des normes, de leur faire subir des examens médicaux réguliers, de fournir une formation spéciale et des vêtements de protection aux travailleurs, etc.).

La commission note que la JTUC-RENGO, faisant suite à ses précédents commentaires, se dit de plus en plus préoccupée face à l’augmentation des risques de problèmes de santé des travailleurs à moyen et à long terme du fait de l’exposition aux radiations. A cet égard, le syndicat rappelle que les doses d’exposition aux radiations de 452 travailleurs ont été incorrectement enregistrées dans le passé, leur taux effectif d’exposition excédant celui enregistré (en ce qui concerne six travailleurs, l’exposition aux radiations était même supérieure au maximum autorisé, à savoir une dose de 100 millisieverts (mSv)).

La JTUC-RENGO mentionne un rapport du gouvernement concernant les événements susmentionnés, dont il ressort que les «orientations concernant les mesures à prendre pour ne pas dépasser les doses d’exposition étaient fournies de façon répétée», mais le Syndicat préconise la mise en œuvre de mesures plus approfondies, y compris pour la période qui suivra la fin des travaux de décontamination. Le Syndicat souligne qu’il est essentiel de prévoir des mesures de contrôle et de suivi efficaces de la protection des travailleurs par l’opérateur nucléaire, qui devraient notamment porter sur: la formation sur les risques en matière de rayonnement avant l’embauche de travailleurs à des activités de décontamination; des dispositions en vue de la sécurité de l’environnement de travail et de la gestion des doses d’exposition; et la prévention des problèmes de santé mentale dont peuvent souffrir les travailleurs. La commission demande au gouvernement de formuler tous les commentaires qu’il juge appropriés en ce qui concerne les observations de la JTUC-RENGO.

La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations détaillées sur le contrôle de l’application de la législation en matière de sécurité et de santé au travail, notamment de l’ordonnance sur la prévention des risques de rayonnements ionisants en ce qui concerne les travaux de décontamination des sols contaminés par la radioactivité à la suite du tremblement de terre majeur qui a secoué l’est du Japon, et de fournir des statistiques pertinentes (nombre et fréquence des inspections sur site, nombre de cas de non-respect des lois pertinentes et dispositions légales auxquelles elles se rapportent, sanctions infligées, etc.).

La commission demande en outre au gouvernement de fournir des informations plus détaillées en ce qui concerne les mesures à moyen et à long terme prises par l’inspection du travail pour surveiller l’exposition aux radiations des travailleurs engagés dans le cadre des opérations d’urgence à la Centrale nucléaire de Fukushima Daiichi, ainsi que toute mesure prise par l’opérateur à la suite de conseils et d’instructions donnés par les inspecteurs du travail.

Articles 5 b), 6, 10, 11 et 16. Réorganisation des LSIO et réduction du nombre de nouveaux inspecteurs. Statut et conditions de service des inspecteurs du travail. 1. Réorganisation des bureaux d’inspection. La commission prend note de la réponse du gouvernement à ses précédents commentaires sur la réduction du nombre de bureaux d’inspection du travail dans le pays à la suite d’une réorganisation, à laquelle la JTUC-RENGO et la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) ont manifesté leur opposition. La commission croit comprendre, d’après les explications du gouvernement, que les critères de sélection des bureaux qui ont été l’objet d’une réorganisation incluent le critère suivant: «évolution des demandes soumises aux organes administratifs», c’est-à-dire une augmentation ou une diminution du nombre de travailleurs couverts par l’inspection et les besoins en matière de transport, et que le point de vue des directeurs et du personnel de ces bureaux dans les régions est dûment pris en considération dans le cadre de ces réformes. La commission note par ailleurs que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur le résultat des consultations tenues avec les partenaires sociaux au sujet de la réorganisation, qu’il avait mentionnées dans son précédent rapport. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de fournir des détails sur l’issue des consultations menées avec les partenaires sociaux sur la réorganisation des bureaux de l’inspection. Elle le prie en outre d’indiquer les changements apportés à l’organisation du système d’inspection du travail à la suite de la réforme, y compris des informations sur le nombre et l’accessibilité des bureaux dans toutes les structures territoriales et leur équipement (article 11 de la convention), ainsi que sur le fonctionnement effectif du système d’inspection du travail de façon plus générale.

2. Réduction du nombre de nouveaux inspecteurs du travail. Comme suite aux précédents commentaires de la JTUC-RENGO et de la ZENROREN sur le nombre insuffisant d’inspecteurs du travail par rapport au nombre élevé de lieux de travail couverts par le système d’inspection du travail, la commission prend note des récentes observations formulées par la JTUC-RENGO selon lesquelles, compte tenu de l’augmentation du nombre des accidents du travail entre 2009 (105 718 cas) et 2012 (117 958 cas), il est primordial, pour une application efficace des normes du travail, de maintenir un nombre suffisant d’inspecteurs du travail, dans la mesure du possible, même en cas de situation budgétaire difficile.

La commission prend note des explications du gouvernement au sujet des décisions du cabinet mentionnées dans sa précédente observation, concernant les effectifs gouvernementaux à la lumière des restrictions budgétaires. La commission prend note que le gouvernement indique qu’afin de réduire les coûts du travail des décisions ont été prises pour relever l’âge de départ à la retraite des fonctionnaires et réduire le nombre de nouvelles recrues. Rappelant que, selon le gouvernement, les décisions portaient notamment sur la réduction du nombre de nouveaux inspecteurs du travail à près de la moitié du nombre des inspecteurs recrutés en 2009, la commission note que le nombre de nouvelles recrues était de 216 en 2009, 177 en 2010, 76 en 2011 et 101 en 2012. S’agissant du réengagement de fonctionnaires en retraite, pour atténuer les effets néfastes de cette réduction, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles ces réengagements augmenteront encore jusqu’à ce que la modification de l’âge des départs à la retraite soit pleinement effective. La commission note par ailleurs que les mesures visant à réduire le coût du travail comportent la fin du système appelé «régime de plafonds».

La commission note que le gouvernement affirme à nouveau que des efforts sont déployés pour maintenir un nombre suffisant d’inspecteurs du travail à des fins d’efficacité. A cet égard, elle note que le gouvernement indique que le nombre d’inspecteurs du travail était de 3 979 en 2011 et de 3 961 en 2012; que le nombre des inspections du travail était de 100 535 en 2009, 128 959 en 2010 et 132 829 en 2011; et que le nombre de cas dont a été saisi le ministère public était de 1 110 en 2009, 1 157 en 2010 et 1 064 en 2011. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’impact de la récente réduction du nombre de nouveaux inspecteurs, tant du point de vue des ressources budgétaires que de l’efficacité des fonctions de l’inspection du travail.

La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer si la réforme a eu ou aura un effet quelconque sur le statut et les conditions de service (par exemple, le niveau de rémunération) des inspecteurs du travail et de communiquer, le cas échéant, le texte des dispositions législatives pertinentes ou des extraits de ces textes, si possible dans l’une des langues de travail du Bureau. A cet égard, elle demande au gouvernement de fournir de plus amples explications en ce qui concerne le «régime de plafonds» et les raisons de son abolition, comme mentionné dans le rapport du gouvernement.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.