Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (No. 97) - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno en respuesta a la solicitud realizada por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2012. Asimismo, toma nota de la comunicación conjunta, de 31 de agosto de 2012, de la Confederación de Organizaciones Sindicales de Hong Kong (HKCTU) y de la Federación de los Sindicatos de Trabajadores Domésticos Asiáticos de Hong Kong (FADWU), que se envió al Gobierno para que formule los comentarios oportunos.

Estadísticas. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno a 31 de mayo de 2012, en la Región Administrativa Especial de Hong Kong (China) había 58 974 profesionales extranjeros, 307 151 trabajadores domésticos extranjeros (4 771 hombres y 302 380 mujeres) y 3 452 trabajadores migrantes que entraron en el país en virtud del Programa de Mano de Obra Adicional (SLS) (procedentes principalmente de China continental). A 31 de mayo de 2012, también habían entrado en el país 2 216 solicitantes con arreglo al Régimen de Admisión de Migrantes Calificados, de los cuales 1 713 eran de China continental y otros provenían principalmente de la región Asia-Pacífico, Europa y América del Norte. La mayor parte de los trabajadores domésticos proceden de Indonesia (143 hombres y 151 852 mujeres) y de Filipinas (3 835 hombres y 144 096 mujeres). Otros trabajadores domésticos extranjeros son de la India (460 hombres y 1 932 mujeres), Sri Lanka (136 hombres y 819 mujeres) y Tailandia (38 hombres y 3 155 mujeres); 685 trabajadores domésticos (159 hombres y 526 mujeres), proceden de «otros países». La Comisión toma nota de que según la comunicación de la HKCTU y la FADWU también hay trabajadores domésticos migrantes procedentes de Nepal. La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo datos estadísticos, desglosados por sexo y país de origen, así como por sector de empleo, sobre el número de trabajadores migrantes que trabajan en la Región Administrativa Especial de Hong Kong.

Artículo 2 del Convenio. Información y servicios para los trabajadores migrantes. La Comisión había tomado nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno para proporcionar a los trabajadores migrantes acceso gratuito a todos los servicios gubernamentales, incluidos un teléfono gratuito de consulta, servicios de consulta y conciliación, y también servicios de interpretación. También se proporciona gratuitamente a través de diversos medios, incluidos publicaciones y folletos en diversos idiomas, información acerca de derechos y prestaciones con arreglo a la legislación aplicable y los contratos individuales de trabajo así como sobre los mecanismos de queja pertinentes. La Comisión toma nota de que la HKCTU y la FADWU señalan algunas dificultades en relación al ofrecimiento de estos servicios a los trabajadores migrantes, incluso respecto del funcionamiento del teléfono de consulta, y la necesidad de adoptar medidas efectivas para garantizar que todos los trabajadores migrantes comprenden el contenido del contrato de trabajo tipo. Asimismo, recomendó que también se proporcionaran servicios de interpretación en los casos en los que los trabajadores migrantes quieren presentar una queja ante el Departamento de Trabajo. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar que los trabajadores migrantes pueden beneficiarse realmente de los servicios, incluidos los servicios de interpretación, y de la información que se les proporciona, y si se están adoptando medidas adicionales para garantizar que los trabajadores migrantes entienden claramente el contenido de su contrato de trabajo.

Artículo 6, 1, a), i). Igualdad de trato de los trabajadores domésticos extranjeros en relación con la remuneración y las condiciones de trabajo. Durante una serie de años, la Comisión ha estado haciendo un seguimiento del impacto de las medidas adoptadas por el Gobierno para incrementar el salario mínimo autorizado mensual de los trabajadores domésticos migrantes, después de su reducción en 400 dólares de Hong Kong en 2002, y la suspensión, hasta el 31 de julio de 2013, de la obligación de los empleadores de todos los trabajadores migrantes de pagar un tributo para la readaptación profesional (ERL) de 400 dólares de Hong Kong. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno, el 5 por ciento (342 casos) del número total de quejas presentadas por trabajadores domésticos extranjeros ante el Departamento de Trabajo entre el 1.º de junio de 2010 hasta el 31 de mayo de 2012 estaban relacionadas con el pago insuficiente de salarios; de éstos, 150 casos fueron solucionados a través de la conciliación, mientras que los restantes 192 casos fueron remitidos al Tribunal de Trabajo o a la Junta de Arbitraje de Reclamaciones Laborales de Menor Cuantía para su resolución judicial. Tomando nota de que la suspensión del ERL expira en julio de 2013, la Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre todas las medidas adoptadas o previstas para garantizar que, una vez que se aplique, el ERL no tenga un impacto desproporcionado sobre los salarios de los trabajadores domésticos extranjeros cuando sea operacional nuevamente.

Salarios mínimos. La Comisión toma nota de que la HKCTU y la FADWU opinan, sin embargo, que cuando se tiene en consideración la tasa de inflación en la Región Administrativa Especial de Hong Kong, el salario mínimo de los trabajadores migrantes ha aumentado muy poco en comparación con el nivel en 2002 (3 670 dólares de Hong Kong), antes de que se introdujera el ERL. La Comisión toma nota de que en lo que respecta a los contratos de empleo firmados por las partes a partir del 20 de septiembre de 2012, se pagará un salario mínimo autorizado mensual de 3 920 dólares de Hong Kong y se dará una ayuda para la alimentación de 875 dólares de Hong Kong. Los trabajadores cuyos contratos se firmaron antes de esa fecha sólo tendrán derecho al salario mínimo autorizado mensual anterior y a la ayuda a la alimentación. La Comisión recuerda su observación anterior en la que señaló que el artículo 7, 2) de la ordenanza sobre el salario mínimo núm. 15, de 2010 excluye, en la práctica, a todos los trabajadores domésticos extranjeros debido al requisito de alojarse en el lugar de trabajo (párrafo 3 del contrato de trabajo tipo). Asimismo, la Comisión tomó nota de que en virtud de la ordenanza sobre el salario mínimo, el salario mínimo obligatorio por hora se estableció en 28 dólares de Hong Kong. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno de que el régimen de remuneración que se aplica a los trabajadores domésticos extranjeros incluye además del salario mínimo autorizado mensual una serie de prestaciones en especie que no están disponibles para los trabajadores que no se alojan en el lugar de trabajo, incluida la acomodación gratuita y las ayudas para la alimentación. La Comisión toma nota de que la HKCTU y la FADWU se refieren a los supuestos informes sobre alojamientos en malas condiciones y expresa preocupación por la falta de mecanismos para medir o calcular el coste del alojamiento. La Comisión recuerda que uno de los motivos que adujo el Consejo Legislativo al excluir a los trabajadores domésticos que se alojan en el lugar de trabajo de la aplicación de la ordenanza sobre el salario mínimo fue sus modalidades distintas de trabajo (trabajo durante 24 horas al día) y las dificultades que plantea mantener un registro de sus horas de trabajo y calcular los salarios en consecuencia. La Comisión toma debida nota de las explicaciones del Gobierno respecto a que el régimen de remuneración de los trabajadores domésticos incluye prestaciones adicionales en especie pero señala a la atención del Gobierno el hecho de que si bien el trato ofrecido por el Estado a los trabajadores migrantes no necesita ser idéntico al que otorga a los nacionales, sin embargo debe ser equivalente en sus efectos (véase Estudio General, Trabajadores migrantes, 1999, párrafo 371). Habida cuenta de las particulares condiciones de trabajo de los trabajadores domésticos extranjeros, que constituyen la abrumadora mayoría de trabajadores migrantes en la Región Administrativa Especial de Hong Kong, y que son especialmente mujeres, la Comisión considera que se requiere un examen en profundidad de las condiciones de trabajo y remuneración de esos trabajadores a fin de determinar si en la práctica las trabajadoras domésticas extranjeras están sujetas a discriminación en base a su sexo o nacionalidad y a un tratamiento menos favorable en materia de remuneración que el aplicado a los nacionales y a otras categorías de trabajadores migrantes. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para examinar, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, las desigualdades existentes en el régimen de remuneración de trabajadores locales y trabajadores extranjeros que se deriven de las leyes y reglamentos aplicables a los trabajadores domésticos extranjeros a fin de verificar que no se les aplica un trato menos favorable que a los nacionales, y que informe sobre los resultados obtenidos. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que aclare los motivos para pagar el nuevo salario mínimo autorizado y otorgar las prestaciones para alimentación sólo cuando los contratos se firmaron después del 20 de septiembre de 2012, y que aclare la manera en que se calcula el costo del alojamiento de los trabajadores que se alojan en el lugar de trabajo.

Condiciones de trabajo. La Comisión había tomado nota de que uno de los motivos para excluir a los trabajadores que viven en el lugar de trabajo del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre el salario mínimo era que si se establecía un número normal de horas de trabajo y se suprimía el requisito de alojarse en el lugar de trabajo la política sobre trabajadores domésticos extranjeros se erosionaría considerablemente. La Comisión recuerda la preocupación expresada por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en relación con la especial vulnerabilidad de ciertos grupos de trabajadores domésticos extranjeros, en especial los procedentes de Indonesia y Nepal, las violaciones de sus derechos previstos en la legislación y en sus contratos de trabajo, incluyendo la negativa a conceder los días de descanso, excesivas horas de trabajo (un promedio de 16 horas diarias), y los abusos físicos y sexuales. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno simplemente señala que, durante el período de memoria, con arreglo a la legislación de Hong Kong, la policía tramitó 128 informes sobre quejas de trabajadores domésticos extranjeros en relación con abusos cometidos por los empleadores, incluidas violaciones, atentados al pudor, así como lesiones y agresiones graves aunque no se proporcionó más información sobre el resultado de estas quejas tanto en lo que respecta a los trabajadores domésticos como a sus empleadores. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones realizadas por la HKCTU y la FADWU en relación con los supuestos abusos en materia de condiciones de trabajo de los trabajadores migrantes que entraron en la Región Administrativa Especial de Hong Kong en virtud del Programa de Mano de Obra Adicional, siempre que entren dentro del ámbito de aplicación de la definición de trabajador migrante establecida en el artículo 11 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar el control efectivo por las autoridades competentes de las condiciones de trabajo de los trabajadores domésticos extranjeros, y si se ha considerado la posibilidad de examinar las modalidades de trabajo de los trabajadores domésticos extranjeros con miras a garantizar que en materia de condiciones de trabajo se les proporciona un trato no menos favorable que el que se proporciona a los nacionales y otros trabajadores migrantes.

Artículo 6, 1, d) y partes III a IV del formulario de memoria. Aplicación. La Comisión toma nota de que entre el 1.º de junio de 2010 y el 31 de mayo de 2012, el Departamento de Trabajo tramitó 6 726 quejas de trabajadores domésticos extranjeros en relación con supuestos incumplimientos de la ordenanza del empleo o los términos del contrato de trabajo tipo por parte sus empleadores; de los casos que no se pudieron solucionar a través de la mediación del Departamento de Trabajo, 1 792 fueron remitidos al Tribunal de Trabajo o la Junta de Arbitraje de Reclamaciones Laborales de Menor Cuantía para su resolución judicial. El Departamento de Trabajo también depositó 236 citaciones en relación con el pago insuficiente de salarios u otros incumplimientos de la ordenanza del empleo por parte de los empleadores de trabajadores migrantes (incluidas 233 citaciones contra empleadores de trabajadores domésticos extranjeros). Durante el mismo período, el Departamento de Inmigración procesó a 61 empleadores por ayudar e instigar a trabajadores domésticos extranjeros a incumplir sus condiciones de estancia aceptando un empleo ilegal. La Comisión había tomado nota de que la norma que requiere que los trabajadores domésticos extranjeros dejen la Región Administrativa Especial de Hong Kong en un plazo de dos semanas después de que haya expirado o se haya terminado de forma prematura su contrato de empleo («regla denominada de las dos semanas»), lleva a los trabajadores domésticos extranjeros a permanecer en un empleo en condiciones abusivas o a obtener un nuevo empleo en las mismas condiciones. La Comisión toma nota de que durante el período objeto de examen, se aprobaron 56 402 solicitudes de cambio de trabajo presentadas por trabajadores domésticos extranjeros, mientras que 372 de estas solicitudes fueron rechazadas, especialmente debido a que los solicitantes no cumplían con los criterios para cambiar de empleo. Durante el mismo período, se aprobaron todas las 10 050 solicitudes de ampliación del período de estancia de trabajadores domésticos extranjeros con miras a entablar procedimientos civiles o penales. A este respecto, la Comisión toma nota de que la HKCTU y la FADWU reiteran su preocupación en relación con los procedimientos largos que, junto con el miedo a la deportación, llevan a que muchos trabajadores domésticos no presenten quejas; la prohibición de que los trabajadores domésticos acepten un empleo durante el tiempo que les queda de estancia también da como resultado que estos trabajadores retiren las quejas o acepten acuerdos en peores condiciones debido a los altos costes que suponen las tramitaciones de las quejas. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que todas las quejas presentadas se investigarán con prontitud y se llevarán a cabo procesamientos cuando existan pruebas suficientes y los trabajadores domésticos quieran ser testigos en el juicio. La Comisión solicita al Gobierno que examine las dificultades encontradas por los trabajadores domésticos extranjeros para que sus quejas se tramiten en pie de igualdad con las de los nacionales con arreglo al artículo 6, 1), d), del Convenio, y que transmita información sobre los resultados alcanzados. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todas las medidas adicionales adoptadas o previstas para reforzar más la inspección y aplicación de los derechos de los trabajadores domésticos extranjeros en virtud de la ordenanza del empleo y el contrato de trabajo tipo, y que garantice que los trabajadores migrantes que han solicitado una ampliación de su estancia debido a los procedimientos legales tengan acceso a una resolución rápida del conflicto a fin de reducir los gastos en los que incurren durante el tiempo en que duran los procedimientos judiciales. Sírvase continuar transmitiendo información sobre el número de solicitudes de extensión de la estancia más allá de las dos semanas normales debido a los procedimientos legales, y el número de solicitudes de cambio de empleador y los motivos por los que el Departamento de Inmigración puede denegar estas solicitudes. La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número y la naturaleza de las quejas, incluidas las quejas por salarios insuficientes, presentadas por trabajadores domésticos extranjeros y trabajadores migrantes en virtud del Programa de Mano de Obra Adicional al Departamento de Trabajo, el Tribunal del Trabajo y la Junta de Arbitraje de Reclamaciones Laborales de Menor Cuantía para su resolución judicial, y su resultado tanto para los trabajadores como para los empleadores, en lo que respecta a las violaciones de las leyes y reglamentos pertinentes y el contrato de trabajo tipo.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2014.]