Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Japan (Ratification: 1932)

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Desde hace varios años, la Comisión ha venido examinando la cuestión de la esclavitud sexual (el sistema de las llamadas «mujeres de recreo») y el trabajo forzoso en la industria durante la Segunda Guerra Mundial. En este sentido, se refiere a sus consideraciones y conclusiones anteriores en relación con los límites de su mandato respecto a estas violaciones históricas del Convenio. En numerosas ocasiones, la Comisión expresó la esperanza de que al realizar esfuerzos para buscar la reconciliación con las víctimas, el Gobierno adoptase medidas para responder a las reclamaciones de las víctimas supervivientes que ya tienen una edad avanzada. Además, se pidió al Gobierno que continuara proporcionando información acerca de toda evolución a este respecto.

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en sus memorias recibidas el 5 de septiembre y el 1.º de octubre de 2012, así como en las comunicaciones del Gobierno recibidas el 28 de febrero y el 14 y 16 de noviembre de 2011.

La Comisión toma nota de las comunicaciones recibidas en 2011 y 2012 de las siguientes organizaciones de trabajadores:

-Sindicato de la Construcción de Buques y de la Ingeniería Naval del Japón (AJSEU) (de fechas 24 y 28 de agosto de 2011 y 17 de agosto de 2012);
-Federación de Organizaciones Sindicales Coreanas (FKTU) y la Confederación Coreana de Sindicatos (KCTU) (de fechas 27 de agosto y 5 de octubre de 2011 y 28 de agosto de 2012);
-Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) (de fecha 21 de septiembre de 2012).

Se transmitieron copias de las comunicaciones antes señaladas de las organizaciones de trabajadores al Gobierno para que realizase los comentarios que deseara sobre las cuestiones que se plantean en ellas. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las comunicaciones recibidas el 5 de septiembre y el 14 de noviembre de 2012.

La Comisión toma nota de que en las comunicaciones antes señaladas, las organizaciones de trabajadores expresaron preocupación por la posición del Gobierno respecto de la cuestión de las «mujeres de recreo» e insta al Gobierno a que adopte medidas urgentes para resolver la cuestión. Alguna de las comunicaciones mencionadas deniegan el papel del Fondo para la Mujer Asiática (AWF) para restaurar la dignidad de las víctimas, puesto que la mayoría de las supervivientes rechazaron la indemnización ofrecida por el fondo y expresaron su oposición a las actividades del mismo. Algunas de las organizaciones de trabajadores también expresaron su escepticismo acerca de la aplicación por el Gobierno de algunas de las actividades de seguimiento del AWF. Además, instaron al Gobierno a que revisara la legislación nacional con el fin de suprimir los obstáculos para obtener plena reparación ante los tribunales japoneses y resuelva la cuestión del trabajo forzoso en tiempo de guerra.

Alguna de las comunicaciones antes señaladas se refieren a una decisión del Tribunal Constitucional de la República de Corea pronunciada el 30 de agosto de 2011 sobre el recurso constitucional de apelación presentado por 109 víctimas sobrevivientes de la esclavitud sexual impuesta por los militares, en la cual el Tribunal Constitucional instó al Gobierno de Corea que adopte medidas positivas para restablecer los derechos humanos vulnerados de las víctimas. En cumplimiento de esta decisión, propuso que se entablaran conversaciones bilaterales para solucionar la cuestión con el Gobierno del Japón. Como consecuencia de la mencionada decisión del Tribunal Constitucional, la Corte Suprema de Corea ordenó a los tribunales inferiores de la República de Corea a que volvieran a juzgar dos casos de trabajo forzoso en la industria en tiempo de guerra, el 24 de mayo de 2012.

Las comunicaciones de las organizaciones de trabajadores continúan refiriéndose a la cuestión de la esclavitud sexual militar examinadas por varios organismos de las Naciones Unidas, en particular, el informe del Relator Especial sobre la violencia contra la mujer con inclusión de sus causas y consecuencias, sometido al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas el 23 de abril de 2010 (A/HRC/14/22). Algunas de las comunicaciones antes mencionadas también se refieren a las resoluciones adoptadas por los consejos locales del Japón y la República de Corea. A este respecto, desde marzo de 2008 hasta agosto de 2012, 36 consejos locales del Japón y 54 consejos locales de Corea adoptaron resoluciones en las que instaban al Gobierno a resolver la cuestión de la esclavitud sexual militar impuesta por los japoneses, a devolver la dignidad y hacer justicia a las víctimas y a seguir instruyendo a la población al respecto.

La Comisión ha tomado debida nota de que el Gobierno ha expresado reiteradamente en sus memorias que continúa manteniendo la postura expresada en agosto de 1993 por el entonces Ministro Jefe de Gabinete, Sr. Yohei Kono, que expresó sus sinceras disculpas y arrepentimiento a las antiguas «mujeres de recreo», y reconoció que este asunto, en el que participaron las autoridades militares de la época, constituyó una grave afrenta al honor y dignidad de muchas mujeres. Esta declaración plasma la posición oficial del Gobierno del Japón sobre esta cuestión que sigue sin cambios. Recuerda que desde entonces el Gobierno expresó sus más sinceras disculpas y arrepentimiento en numerosas ocasiones, basándose en la declaración del entonces Primer Ministro Tomiichi Murayama de agosto de 1995. El Gobierno también se refiere nuevamente a una carta enviada por el Primer Ministro en nombre del Gobierno del Japón en la que se expresan directamente las disculpas y el arrepentimiento a cada una de las antiguas «mujeres de recreo», en relación con las actividades del AWF.

Por lo que respecta a las medidas no jurídicas para responder a las reclamaciones de las víctimas supervivientes del trabajo forzoso en la industria y la esclavitud sexual impuesta por militares durante la guerra y para poder satisfacer sus expectativas, el Gobierno se refiere una vez más a las actividades del AWF establecido en 1995 para extender el arrepentimiento del Gobierno y del pueblo del Japón a las antiguas «mujeres de recreo» y disuelto en 2007, después de haber alcanzado sus objetivos. La Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno según la cual ha proporcionado toda la asistencia posible por intermedio del AWF, incluso haciéndose cargo de sus gastos totales de funcionamiento, apoyando plenamente sus actividades de recolección de fondos y facilitando los fondos necesarios para que desarrolle sus actividades. A este respecto, el Gobierno indica nuevamente que ha contribuido con 60 millones de dólares de los Estados Unidos de una partida del presupuesto nacional y el pueblo japonés donó al AWF aproximadamente 7 millones de dólares. Sin embargo, la Comisión señaló que el rechazo de la mayoría de las antiguas «mujeres de recreo» de las compensaciones monetarias del AWF, por no considerarlas una verdadera indemnización del Gobierno, sugería que esta medida no había satisfecho las expectativas de las mayoría de las víctimas. Así pues, la Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno realizase esfuerzos, en consulta con las víctimas supervivientes y las organizaciones que las representan, con objeto de encontrar una vía alternativa para indemnizar a las víctimas de un modo que satisficiera sus expectativas.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que continuará implementando las actividades de seguimiento del AWF. El Gobierno reitera que, como parte de este seguimiento, ha encomendado a personas que tuvieron relación con el AWF que lleven a cabo visitas de atención y asesoramiento de grupos (República de Corea y Filipinas), así como de intercambios de opiniones con funcionarios gubernamentales y del ámbito académico (Indonesia y Filipinas). La Comisión también toma nota de la memoria del Gobierno, y de una comunicación recibida en febrero de 2011, que el Sr. Yutaka Banno, entonces Secretario de Estado de Relaciones Exteriores, y la Sra. Makiko Kikuta, entonces Viceministra Parlamentaria de Relaciones Exteriores, se reunieron con antiguas «mujeres de recreo» en noviembre de 2010 y enero de 2011 en el Japón y explicaron personalmente las opiniones del Gobierno y escucharon detalladamente cuáles eran sus condiciones actuales de vida, sus experiencias pasadas y sus sentimientos personales. El Gobierno también indica que, a la luz de esas reuniones, ha incrementado el presupuesto destinado a las visitas de atención y actividades de asesoramiento de grupos y continuará implementando las actividades de seguimiento del AWF, al tiempo que proseguirá sus esfuerzos para comprender las necesidades de las antiguas «mujeres de recreo».

Por último, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que, durante el período que se extiende del 1.º de junio de 2010 al 31 de mayo de 2012, los tribunales «se pronunciaron» en cinco casos relacionados con «el trabajo forzoso de personas obligadas a alistarse» respecto de juicios en los que los demandantes reclamaban indemnizaciones del Estado por los daños. El Gobierno señala que como en todos estos casos, las demandas de indemnización por parte de los querellantes contra el Gobierno del Japón se han denegado debido a que esos casos no encuentran asidero en los motivos establecidos en el Código de Procedimiento Civil para dar lugar a un recurso de apelación definitivo. No hay decisiones judiciales relativas a la cuestión de las «mujeres de recreo». Asimismo, el Gobierno indica que, a fecha 31 de mayo de 2012, no había casos pendientes de examen en los tribunales japoneses en relación con las «mujeres de recreo» y de «trabajo forzoso de personas obligadas a alistarse».

Al observar que representantes del Gobierno se reunieron con algunas «mujeres de recreo» en 2010 y en 2011, la Comisión toma nota con preocupación de que no se observaron progresos concretos. La Comisión expresa la firme esperanza de que habida cuenta de la gravedad y antigüedad de los hechos, el Gobierno seguirá realizando nuevos esfuerzos para lograr la reconciliación con las víctimas, y que se adoptarán medidas sin tardanza, para responder a las reclamaciones realizadas por las víctimas supervivientes del trabajo forzoso en la industria y la esclavitud sexual en tiempo de guerra. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la implementación de las actividades de seguimiento del AWF en relación con lo anterior y sobre todas las medidas adoptadas o previstas, incluyendo todo seguimiento de las reuniones con antiguas «mujeres de recreo» a las que se hizo referencia anteriormente.

Artículos 1, párrafo 1); 2, párrafo 1), y 25 del Convenio. 1. Programa de pasantías en materia de formación técnica e industrial. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las comunicaciones recibidas del Sindicato de Trabajadores Migrantes, de fechas 22 de agosto de 2011 y 29 de agosto de 2012, que contienen información relativa a la aplicación del Programa revisado de pasantías en materia de formación técnica e industrial (Programa de pasantes extranjeros), así como de la respuesta del Gobierno a esas comunicaciones recibidas el 1.º de octubre y el 14 de noviembre de 2012.

La Comisión tomó nota anteriormente de que el programa antes mencionado se estableció con objeto de desarrollar los recursos humanos e industriales de los países en desarrollo, con la finalidad de garantizar la transferencia de tecnología industrial, competencias y conocimientos. En virtud de este programa, los extranjeros pueden ingresar al Japón en calidad de «pasantes» durante un año y pasar a ser «pasantes técnicos» durante otros dos años; una vez finalizado el programa deben regresar a su país. El seguimiento del programa ha sido efectuado por la Organización Japonesa de Cooperación Internacional para la Formación (JITCO), bajo la supervisión de las organizaciones gubernamentales interesadas, incluida la Oficina de Inmigración y los organismos de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que el Programa de pasantías en materia de formación técnica e industrial fue revisado en julio de 2010 para reformar la protección de los pasantes a los que se ha concedido la residencia en un régimen de «formación y pasantía técnica» durante un período máximo de tres años, y recibirán protección en virtud de la legislación laboral, tal como la Ley sobre Normas del Trabajo y la Ley sobre Salario Mínimo, durante el período que realicen actividades para el desarrollo de sus calificaciones en virtud del contrato de trabajo. Además, se prohíbe que las organizaciones que envían pasantes, y las organizaciones y empresas que los reciben, perciban el dinero depositado en garantía y el cobro de otros derechos; el período de suspensión durante el cual las organizaciones culpables de violaciones en materia de derechos humanos no podrán aceptar pasantes técnicos se extiende de tres a cinco años.

Sin embargo, según los alegatos contenidos en las comunicaciones antes mencionadas del Sindicato de Trabajadores Migrantes, las condiciones de los pasantes extranjeros no han mejorado: aún están obligados a trabajar bajo la amenaza de deportación, no están autorizados a cambiar de empleador y aún se encuentran en una situación de vulnerabilidad ante los abusos de los empleadores (horas extraordinarias ilegales, violación de las normas de seguridad y salud en el trabajo, los empleadores confiscan los pasaportes de los pasantes e internos, etc.). El sindicato hace referencia a la información estadística que figura en el sitio web de la JITCO relativo al fallecimiento de pasantes e internos técnicos como consecuencia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales en 2011. Además, se refiere a la información relativa diversas violaciones a la legislación laboral publicadas en informes de algunas Oficinas Prefecturales de Trabajo (de Gifu, Fukui, Aichi y Shimane) relacionadas con el Programa de pasantías técnicas. El sindicato considera que los problemas no pueden resolverse mediante cambios superficiales en la redacción y que el programa debería suprimirse.

En respuesta a las comunicaciones anteriores, el Gobierno reitera que en el Programa de formación y pasantías técnicas, el trabajo forzoso está expresamente prohibido. La Oficina de Inmigración y la JITCO han realizado actividades de seguimiento del programa con objeto de impedir los casos de conducta indebida, y que, en el curso de ese programa, no se han observado casos que puedan corresponder a la categoría de trabajo forzoso. Además, los órganos de inspección de las normas laborales aplican activamente orientación en materia de control a las empresas que emplean pasantes técnicos y se han aplicado estrictas sanciones en los casos en que se observaron infracciones al artículo 5 de la Ley sobre Normas del Trabajo (prohibición de la utilización del trabajo forzoso mediante violencia física, intimidación, reclusión y otra restricción injusta a la libertad física o espiritual de los trabajadores). En lo que respecta, más específicamente a casos de graves violaciones de los derechos humanos que involucran la conducta indebida hacia los pasantes, incluida la violencia y la privación de sus pasaportes, la Oficina de Inmigración, tras realizar las investigaciones necesarias ha reconocido casos de «conducta indebida» de las organizaciones aceptantes y les ha prohibido que reciban pasantes durante un plazo de hasta cinco años. El Gobierno indica que la «conducta indebida» de las organizaciones aceptantes se ha reconocido respecto de 163 organizaciones en 2010 y 184 organizaciones en 2011, incluyendo las organizaciones que no pagaron a los pasantes las primas por horas extraordinarias y obligándolos a realizar largas jornadas de horas extraordinarias, más allá de los límites establecidos en el acuerdo de trabajo. En relación con las actividades de las oficinas de la inspección del trabajo con objeto de garantizar adecuadas condiciones de trabajo para los pasantes técnicos, el Gobierno indica que, de 2 748 casos de orientación en materia de control proporcionada a las organizaciones interesadas en 2011, se reconocieron violaciones de la legislación laboral en 2 252 casos, y 23 casos de graves violaciones de las que fueron víctimas pasantes técnicos se han denunciado ante la fiscalía. La JITCO ha seguido realizando numerosas visitas de consulta a las organizaciones y empresas aceptantes y ha establecido una línea telefónica de ayuda en varios idiomas vernáculos. Sin embargo, el Gobierno indica que no se dispone de estadísticas sobre el número de casos de enjuiciamientos y condenas relativas a infracciones cometidas contra pasantes técnicos.

Al tomar nota de esta información la Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre las diversas medidas adoptadas, tanto en la legislación como en la práctica, con miras a fortalecer la protección de los pasantes técnicos extranjeros. Sírvase comunicar información, en particular, sobre las medidas adoptadas para reforzar el sistema de control contra los abusos, mediante las inspecciones y el seguimiento adecuado. Además, la Comisión espera que, en su próxima memoria, el Gobierno estará en condiciones de proporcionar estadísticas sobre el número de casos de enjuiciamientos y condenas, indicando también las sanciones impuestas a los autores.

2. Trata de personas. La Comisión toma nota con interés de la información sobre las diversas medidas adoptadas por el Gobierno en el marco del Plan de Acción de 2009 para combatir el delito de trata de personas, proporcionadas en su memoria recibida el 1.º de octubre de 2012. La Comisión toma nota, en particular, de las indicaciones del Gobierno en relación con las medidas adoptadas en las esferas de prevención de la trata de personas (por ejemplo, refuerzo de las medidas de control de migración y para sensibilizar a la población), la protección de las víctimas (incluido el funcionamiento de las oficinas de consulta para la mujer, mejora en el estatus de la residencia de las víctimas y asistencia para su repatriación), procesamiento de los delincuentes (incluyendo estadísticas indicando el número de personas arrestadas, enjuiciadas y condenadas por delitos relacionados con la trata de personas) y cooperación con gobiernos extranjeros y organizaciones internacionales.

La Comisión también toma nota de los comentarios recibidos de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO) en relación con las medidas contra la trata, comunicadas por el Gobierno en su memoria, en los que la organización sindical reitera su opinión expresada en una comunicación anterior, según la cual debería reforzarse la protección de las víctimas e insta nuevamente a la aplicación de un mecanismo de apoyo que incluye aspectos múltiples, de conformidad con las recomendaciones de 2008 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, abarcando una amplia gama de medidas. La JTUC RENGO insta además al fortalecimiento de medidas contra los matrimonios fraudulentos a los fines de obtener visados para trabajar en el Japón, que pueden tener como consecuencia la imposición de condiciones de trabajo forzoso por los organizadores de falsos matrimonios. Por lo que respecta, más especialmente, esas medidas, el Gobierno indica en su memoria que las autoridades de inmigración realizan exámenes de residencia más estrictos y cooperan con la policía para identificar los casos de trata de personas y proteger a las víctimas de conformidad con el Plan de Acción de 2009 para combatir el delito de trata de personas.

La Comisión reitera la esperanza de que el Gobierno seguirá comunicando, en sus próximas memorias, información relativa a diversas medidas previstas en el Plan de Acción de 2009 para combatir la trata, incluyendo, en particular, información relativa a la aplicación de sanciones penales a los autores, y comunicando las estadísticas disponibles.