Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

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Observation

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La commission prend note des commentaires soumis par la Confédération syndicale internationale (CSI) en date du 4 août 2011, le syndicat ZENTOITSU en date du 7 octobre 2010, la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) en date du 21 septembre 2011 et la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) en date du 30 août 2011, concernant les questions précédemment soulevées par la commission.

Déni du droit d’organisation des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire. La commission rappelle les commentaires qu’elle formule depuis de nombreuses années sur la nécessité de reconnaître le droit d’organisation des sapeurs-pompiers.

La commission note, d’après l’indication du gouvernement dans son rapport, qu’un comité sur le droit d’organisation du corps des sapeurs-pompiers a été constitué en janvier 2010 au ministère des Affaires internes et des Communications afin d’examiner le droit d’organisation du corps des sapeurs-pompiers, en tenant compte aussi bien du respect des droits fondamentaux au travail que de la nécessité d’assurer la fiabilité du service et la sécurité de la population. Le gouvernement indique aussi que, à la suite des consultations, ce comité a publié son rapport en décembre 2010; selon le rapport en question, l’octroi du droit d’organisation ne devrait entraîner aucun obstacle pratique par rapport au fonctionnement du service des incendies; le rapport envisage cinq méthodes différentes de rétablissement du droit d’organisation, ainsi que l’option d’améliorer le système actuel du Comité de défense du corps des sapeurs pompiers. La commission constate, d’après l’indication du gouvernement, que le comité susmentionné n’est parvenu à aucun accord au sujet du rétablissement du droit d’organisation, et qu’une décision définitive sur la question doit encore être prise par le gouvernement à la suite d’un réexamen basé sur l’état de la réforme de la fonction publique, compte tenu des appels lancés en faveur d’un débat national et de la mission qui incombe au service des incendies de protéger la population et les biens, de manière à améliorer les services de l’Etat et à préserver la confiance de la population. L’examen nécessaire à ce sujet sera mené à l’avenir avec pour orientation fondamentale d’accorder ce droit, conjointement à l’examen des droits fondamentaux au travail du personnel du service public local.

En ce qui concerne le personnel pénitentiaire, la commission note que, bien que la JTUC-RENGO indique que le gouvernement n’a encore entamé aucun examen particulier concernant la question d’accorder le droit d’organisation au personnel pénitentiaire, le gouvernement déclare qu’il a réexaminé ce droit et a conclu de ne pas l’intégrer dans les projets de réforme. Le gouvernement réitère que le personnel pénitentiaire est considéré comme faisant partie de la police et est de ce fait privé du droit d’organisation, conformément à l’article 9 de la convention. La commission rappelle à nouveau que les fonctions exercées par le personnel pénitentiaire ne devraient pas justifier son exclusion du droit d’organisation.

La commission attire l’attention sur les conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas nos 2177 et 2183 (357e rapport, paragr. 727-730) au sujet du droit d’organisation des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire. Elle rappelle à nouveau l’importance qu’elle attache au droit de tous les travailleurs, y compris les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission prend note des mesures envisagées par le gouvernement en vue d’accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers, ainsi que des développements relatifs au concept de base du système des relations professionnelles des employés du service public local, et veut croire que le gouvernement transmettra dans son prochain rapport des informations sur les mesures législatives supplémentaires prises ou envisagées en vue d’assurer le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers, ainsi que sur tous nouveaux développements concernant le personnel pénitentiaire et, dans l’intervalle, prie le gouvernement de les autoriser à exercer de facto ce droit sans encourir de sanction.

Interdiction du droit de grève aux fonctionnaires. La commission prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas nos 2177 et 2183 (357e rapport, paragr. 730), selon lesquelles les employés du secteur public, tout comme leurs homologues du secteur privé, devraient bénéficier du droit de grève, avec comme possibles exceptions les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et les travailleurs employés dans les services essentiels au sens strict du terme. En outre, les employés publics qui peuvent être privés de ce droit devraient bénéficier de garanties compensatoires adéquates.

La commission note, d’après la déclaration du gouvernement dans son rapport, qu’un «groupe consultatif sur les droits fondamentaux au travail (droit de grève) des employés du service public national» a été constitué en novembre 2010 sous l’autorité du ministre de la Réforme de la fonction publique et a établi son rapport en décembre 2010. La commission constate, selon la JTUC-RENGO, que le rapport en question présente des mécanismes qui, tout en préservant l’intérêt public, encouragent le règlement autonome dans la mesure du possible même en cas d’échec des négociations, notamment grâce à: 1) l’introduction de dispositions relevant du droit du travail privé prévoyant notamment l’interdiction des grèves dans les installations de sécurité; 2) l’établissement d’un cadre pour les services publics utilisant des mécanismes spéciaux tels que la notification des grèves et l’arbitrage obligatoire; et 3) la mise en place de mécanismes d’arbitrage obligatoire applicables uniquement aux cas jugés déterminants pour préserver l’intérêt public. Le gouvernement indique aussi que, dans le cadre de la réforme de la fonction publique et conformément aux quatre projets de lois relatifs à la réforme de la fonction publique («projets de réforme») soumis à la Diète le 3 juin 2011, un système autonome de relations professionnelles sera introduit en vue d’accorder aux employés du service public national non opérationnel le droit de négocier leurs conditions de travail et de conclure des conventions collectives. La commission constate que les projets de réforme ne reconnaissent pas le droit de grève des fonctionnaires publics et note que la disposition supplémentaire 11 du projet de loi sur les relations de travail des employés du service public national, soumise à la Diète le 3 juin 2011 dans le cadre des projets de réforme, prévoit qu’«en prenant en compte la situation de l’application de cette loi, et notamment par rapport au fonctionnement de la négociation collective et du système de conciliation, de médiation et d’arbitrage, ainsi que la position de l’opinion publique sur l’application du système autonome de relations professionnelles, le gouvernement examinera le droit de grève des employés du service public national. Les mesures nécessaires seront alors prises sur la base du résultat de cet examen.»

Par ailleurs, la commission note, d’après l’indication du gouvernement, que, dans le cadre du nouveau système de relations professionnelles, les mécanismes de compensation existants applicables en cas de déni du droit de conclure des conventions collectives et du droit de grève seront supprimés, vu que le droit de conclure des conventions collectives sera accordé. Vu que les projets de réforme prévoient la suppression des fonctions de recommandations de l’Autorité nationale du personnel au niveau national, le concept de base du système des relations professionnelles des employés du service public local exige une suppression équivalente des fonctions de recommandations de la commission du personnel au niveau local. En outre, la commission note que la ZENROREN estime que la disposition du projet de loi concernant l’arbitrage obligatoire et prévoyant que «la procédure d’arbitrage débutera à la demande du ministre, du Conseil d’audit ou du Premier ministre» est de nature à compromettre le déroulement de bonnes négociations entre les travailleurs et la direction, dans le cadre d’un système de relations professionnelles qui refuse aux travailleurs le droit de grève.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé pour examiner la question du droit de grève et d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour veiller à ce que les fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et les travailleurs qui ne sont pas engagés dans les services essentiels au sens strict du terme puissent exercer ce droit sans encourir de sanction, et que les employés dont le droit de grève peut être restreint (par exemple le personnel des hôpitaux) bénéficient de garanties compensatoires suffisantes en vue de sauvegarder leurs intérêts, à savoir des procédures de conciliation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides, ayant la confiance des parties, garantissant la participation de celles-ci à toutes les étapes, et dont les sentences, une fois prononcées, ont force obligatoire et sont mises en application intégralement et rapidement. La commission prie également le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur les garanties compensatoires dont disposent les fonctionnaires qui peuvent être privés du droit de grève conformément au nouveau cadre des relations professionnelles envisagé dans le service public.

En outre, la commission prend note de la réponse du gouvernement à la CSI, concernant les restrictions en matière de droits au travail des employés des sociétés publiques, des sociétés privées considérées comme ayant une «haute responsabilité sociale» (dans le domaine, notamment, de l’électricité et des mines de charbon), des entreprises d’intérêt public (notamment le transport, les services postaux et les communications, l’eau, l’électricité et le gaz, les services médicaux et de santé publique, etc.) et des établissements administratifs autonomes spécifiés. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, et que, face à ces limites, une solution pourrait consister, non pas à leur interdire totalement la grève, mais plutôt à prévoir le maintien, par une catégorie définie et limitée de personnel, d’un service minimum négocié, lorsqu’un arrêt total et prolongé risque d’entraîner des conséquences graves pour le public (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport de plus amples informations sur les droits fondamentaux au travail des employés des sociétés publiques, des sociétés privées ayant une «haute responsabilité sociale» et des établissements d’intérêt public, ainsi que sur toutes mesures prises ou envisagées par le gouvernement pour réduire les restrictions qui touchent leurs droits, comme l’établissement d’un service minimum négocié.

Réforme de la fonction publique. La commission note que, dans les cas nos 2177 et 2183, le Comité de la liberté syndicale avait demandé au gouvernement de poursuivre ses efforts pour assurer la promotion d’un véritable dialogue social, visant à l’élaboration de mesures efficaces permettant de mettre en œuvre les principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98.

La commission note que le présent gouvernement a pris les mesures suivantes depuis son arrivée au pouvoir en 2009: 1) établissement d’un comité d’examen du système des relations professionnelles qui se compose d’experts universitaires, de représentants des travailleurs et de représentants de l’employeur; le comité en question a achevé, le 15 décembre 2009, la mise au point d’un rapport intitulé «Vers l’établissement de mesures destinées à un système autonome de relations professionnelles», lequel compile les conclusions des études de cas portant sur des régimes dans lesquels les travailleurs du service public non opérationnel bénéficient du droit de conclure des conventions collectives, en vue de réunir les informations nécessaires au gouvernement pour l’examen d’un nouveau régime; 2) le gouvernement a soumis à la Diète le 19 février 2010 le «projet de modification de la loi sur les employés du service public national», prévoyant l’établissement d’un contrôle centralisé des affaires du personnel à l’égard des cadres du service public et, dans une disposition supplémentaire, la mise en place d’une «institution à laquelle sont confiés les pouvoirs et responsabilités nécessaires pour l’application d’un système de relations professionnelles transparent et autonome» (la discussion du projet de loi n’a pas été achevée au cours de la session de la Diète et a été abandonnée en juin 2010); 3) le gouvernement a adopté, le 5 avril 2011, la «vue d’ensemble de la réforme basée sur la loi de réforme de la fonction publique, etc.», qui réunit les politiques du gouvernement sur les mesures détaillées et le programme destinés à la réalisation de toutes les réformes prévues dans la loi sur la réforme de la fonction publique, notamment l’introduction du système autonome de relations professionnelles; 4) le gouvernement a élaboré quatre projets relatifs à la réforme de la fonction publique («projets de réforme») sur la base de la vue d’ensemble susmentionnée: c’est ainsi que le projet de modification de la loi relative aux employés du service public national, le projet de loi sur les relations professionnelles des employés du service public national, le projet de loi pour l’établissement d’un bureau de la fonction publique et le projet de loi sur les dispositions des lois pertinentes en complément de la mise en application du projet de modification de la loi relative aux employés du service public national, ont été soumis à la Diète le 3 juin 2011; et 5) le 2 juin 2011, le ministère des Affaires internes et des Communications a publié son concept de base concernant le système des relations professionnelles des employés du service public local.

La commission note que, dans le cadre du processus susmentionné, le gouvernement a mené des consultations avec les organisations de travailleurs et, notamment, la JTUC-RENGO, le RENGO-PSLC et la ZENROREN et les syndicats des travailleurs du service public national (KOKKOROREN) à différents niveaux. La commission constate aussi que la ZENROREN a déclaré qu’elle n’était pas satisfaite du processus de consultation et de son issue.

En outre, la commission note, selon le gouvernement, que, une fois que les projets de réforme seront adoptés par la Diète, un nouveau cadre sera établi dans le service public national dans lequel les deux parties aux relations professionnelles pourront négocier et déterminer de manière autonome les questions relatives aux conditions de travail et promouvoir la réforme du système de gestion et de rémunération du personnel, de manière à répondre aux circonstances changeantes et aux nouveaux problèmes politiques. La commission note, en particulier, que ce nouveau cadre prévoit l’octroi du droit de conclure des conventions collectives aux employés du service public national non opérationnel, l’établissement d’un bureau de la fonction publique et la suppression de l’Autorité nationale du personnel et de ses fonctions de recommandations, l’examen du droit de grève des employés du service public national et des droits fondamentaux au travail des employés du service public local. Tout en prenant dûment note de ces informations et du progrès réalisé par le gouvernement dans le cadre du processus de réforme de la fonction publique, la commission constate, selon la JTUC RENGO, que les projets de réforme n’ont pas été soumis pour discussion à la 177e session ordinaire de la Diète qui s’est achevée fin août 2011.

Tout en prenant note également des efforts déployés par le gouvernement pour mener des consultations systématiques avec les parties intéressées, et notamment avec les partenaires sociaux, la commission voudrait souligner à nouveau que le processus de réforme qui établira le cadre législatif des relations professionnelles dans le secteur public pour les années à venir est une occasion particulièrement appropriée de mener des consultations pleines, franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur l’ensemble des questions qui avaient soulevé des difficultés au regard de l’application de la convention, et dont les problèmes légaux et pratiques sont signalés par les organisations de travailleurs depuis de nombreuses années. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement poursuivra ses efforts pour compléter la réforme en cours de la fonction publique dans un esprit constant de dialogue social en vue de parvenir à des solutions mutuellement acceptables sur l’ensemble des questions soulevées et mettre la législation et la pratique pleinement en conformité avec les dispositions de la convention. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir, dans son prochain rapport, des informations sur le progrès réalisé et de transmettre les lois pertinentes qui seront adoptées par la Diète.

La commission prend note des observations formulées par la CSI concernant le grand nombre de travailleurs atypiques au Japon et les obstacles pratiques à leur droit de s’organiser et de négocier collectivement. La commission note à ce propos avec intérêt les informations fournies par la JTUC-RENGO concernant un jugement rendu en avril 2011 par la Cour suprême, qui rattache la classification des travailleurs aux conditions réelles de travail. La commission veut croire que les critères exposés dans ce jugement assureront pleinement l’application des garanties prévues dans cette convention à tous les travailleurs, y compris aux travailleurs employés dans le cadre de la sous-traitance et aux travailleurs contractuels.