Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

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La Comisión toma nota de los comentarios presentados por la Confederación Sindical Internacional (CSI), de 4 de agosto de 2011, el Sindicato de Trabajadores (Todos Unidos) ZENTOITSU, de 7 de octubre de 2010, la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN), de 21 de septiembre de 2011, y de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO), de 30 de agosto de 2011, con respecto a las cuestiones planteadas anteriormente por la Comisión.

Denegación del derecho de sindicación a los bomberos y a los funcionarios de prisiones. La Comisión recuerda que desde hace numerosos años viene formulando comentarios sobre la necesidad de reconocer el derecho de sindicación de los bomberos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala en su memoria que, en enero de 2010, se creó un comité sobre el derecho de sindicación de los bomberos en el seno del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones con el fin de estudiar el reconocimiento del derecho de sindicación de los bomberos en aras tanto del respeto a los derechos laborales fundamentales como de las garantías de ofrecer fiabilidad y seguridad a las personas. El Gobierno señala asimismo que, tras realizar las consultas pertinentes, dicho comité publicó su informe en diciembre de 2010. En este informe se confirmaba que no se habían detectado obstáculos prácticos en cuanto al funcionamiento del servicio de los bomberos que pudieran derivarse del reconocimiento del derecho de sindicación, y consideraba cinco métodos distintos de restaurar el reconocimiento de dicho derecho, así como la opción de mejorar el actual sistema de la comisión de los bomberos. La Comisión observa que el Gobierno señala que no se llegó a un acuerdo en el seno del comité sobre el reconocimiento del derecho de sindicación y que el Gobierno debe pronunciar todavía su decisión final sobre esta cuestión tras examinar atentamente la situación de la reforma de los servicios públicos y en atención a las peticiones para que se celebre un debate nacional y a la misión de los bomberos de proteger las vidas, las personas y las propiedades a fin de mejorar los servicios gubernamentales y mantener la confianza de la población. Este necesario examen sobre el reconocimiento del derecho de sindicación se llevará a cabo en el futuro, con la intención predominante de concederlo, junto con el examen sobre los derechos laborales fundamentales de los empleados en los servicios públicos.

En cuanto a los funcionarios de prisiones, la Comisión toma nota de que, a pesar de que JTUC-RENGO señala que el Gobierno no ha iniciado ningún examen específico sobre la cuestión del reconocimiento del derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones, el Gobierno afirma que ha vuelto a examinar el caso y decidido no incluirlo en los proyectos de ley de la reforma. El Gobierno reiteró que se considera que los funcionarios de prisiones están incluidos en la policía y que, por consiguiente, se les ha denegado el derecho de sindicación, de conformidad con el artículo 9 del Convenio. La Comisión recuerda una vez más que las funciones ejercidas por los funcionarios de prisiones no debería justificar su exclusión del derecho de sindicación.

La Comisión señala a la atención del Gobierno las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2177 y 2183 (357.º informe, párrafos 727 a 730) respecto al derecho de sindicación de los bomberos y de los funcionarios de prisiones. Reitera una vez más la importancia que concede al reconocimiento de este derecho a todos los trabajadores, incluidos los bomberos y el de los funcionarios de prisiones, de constituir y afiliarse a las organizaciones que estimen oportunas. La Comisión toma nota de las medidas que contempla adoptar el Gobierno con miras a reconocer el derecho de sindicación a los bomberos, así como la evolución en relación con el concepto básico del sistema de relaciones entre empleadores y trabajadores de la administración pública local, y confía en que el Gobierno comunicará en su próxima memoria las medidas legislativas adicionales adoptadas o contempladas a fin de garantizar el reconocimiento del derecho de sindicación a los bomberos, así como cualquier novedad legislativa reciente respecto a los funcionarios de prisiones, y, entre tanto, pide al Gobierno que les otorgue de facto dicho derecho sin sanciones.

Prohibición del derecho de huelga a los funcionarios. La Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2177 y 2183 (357.º informe, párrafo 730) en el sentido de que los empleados del sector público, al igual que sus homólogos del sector privado, deberían gozar del derecho de huelga, con las posibles excepciones de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Además, deberían otorgarse garantías compensatorias adecuadas a los empleados públicos que pudieran verse privados de este derecho.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara en su memoria que, en noviembre de 2010, se creó un «Grupo consultivo sobre derechos laborales básicos (derecho a la huelga) de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional» en el seno del Ministerio de la Reforma a la Administración, informe publicado en diciembre de 2010. La Comisión observa que, según alega JTUC-RENGO, la memoria presenta mecanismos que, al tiempo que preservan el interés público, alientan tanto como sea posible la solución autónoma de conflictos cuando las negociaciones fracasan; entre otros los siguientes mecanismos: 1) la introducción de legislación laboral en el sector privado como la prohibición de huelgas en instalaciones de seguridad; 2) el establecimiento de un marco de mecanismos especiales para los servicios públicos, como la notificación anticipada de huelgas y el arbitraje obligatorio, y 3) la introducción de mecanismos de arbitraje obligatorio que se aplican únicamente en los casos donde la preservación del interés público sea de la máxima importancia. El Gobierno señala además que, en el contexto de la reforma de la función pública y en relación con los cuatro proyectos de ley relativos a ésta («los proyectos de ley de la reforma»), presentados a la Dieta el 3 de junio de 2011, se introducirá un sistema autónomo de relaciones entre empresarios y trabajadores que conceda a los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado el derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos. La Comisión observa que los proyectos de ley de la reforma no reconocen el derecho de huelga a los funcionarios y toma nota de que la disposición suplementaria 11 del proyecto ley de empleados de la función pública nacional, presentado a la Dieta el 3 de junio de 2011 como parte de los proyectos de ley de la reforma, establece que «teniendo presente la situación en que se encuentra la aplicación de esta ley, incluido el ejercicio de la negociación colectiva y el funcionamiento del sistema de conciliación, mediación y arbitraje, así como la situación de la opinión pública respecto a la aplicación del sistema autónomo de relaciones entre empleadores y trabajadores, el Gobierno examinará el reconocimiento del derecho a la huelga de los funcionarios, y a tenor de los resultados obtenidos en el examen, se adoptarán las medidas oportunas».

La Comisión toma nota, además, de que el Gobierno señala que, en virtud del nuevo sistema de relaciones laborales se suprimirán los actuales mecanismos de compensación por la negativa al reconocimiento del derecho a concertar convenios colectivos y del derecho de huelga, pero que se reconocerá el derecho a concertar convenios colectivos. Pese a que el proyecto de ley de reforma establece la supresión de las funciones de recomendación de la autoridad nacional del personal, a nivel nacional, el concepto básico del sistema de relaciones entre empleadores y trabajadores de la Ley de Empleados Públicos propone la supresión equivalente de las funciones de recomendación de la comisión del personal a nivel local. La Comisión toma nota además de que ZENROREN considera que la disposición del proyecto de ley relativa al arbitraje obligatorio que establece que «el procedimiento de arbitraje empezará a solicitud del Ministro, la Junta Auditora o el Primer Ministro» representaría un obstáculo para las buenas negociaciones entre la administración y los trabajadores en virtud del sistema de relaciones laborales que deniegan a los trabajadores el reconocimiento del derecho a la huelga.

La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los progresos realizados en la revisión de la cuestión del derecho de huelga y que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores que no trabajan en los servicios esenciales en el sentido estricto del término pueden ejercer este derecho sin que se les impongan sanciones, y que los demás trabajadores a quienes se haya restringido el derecho de huelga (por ejemplo los trabajadores hospitalarios) gocen de suficientes garantías compensatorias a efectos de salvaguardar sus intereses, a saber, unos procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que las partes tengan confianza y puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos, una vez efectuados, sean vinculantes y aplicados plenamente y de inmediato. La Comisión pide además al Gobierno que suministre información detallada sobre las garantías compensatorias disponibles para todos los funcionarios que se vean privados del derecho a la huelga en virtud del nuevo marco de relaciones laborales previsto para la función pública.

La Comisión toma nota, además, de la respuesta del Gobierno a la CSI en relación con las restricciones a los derechos laborales de los trabajadores de las empresas dirigidas por el Estado, las empresas privadas que tienen la consideración de «servicios de elevada responsabilidad social» (como son las empresas de suministro de electricidad y las minas de carbón), las empresas que prestan servicios públicos (entre otros, servicios de transporte, postales y de comunicación, abastecimiento de agua, suministro de electricidad y gas, atención médica y salud pública, etc.) y determinadas instituciones administrativas independientes. La Comisión recuerda que la prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y, en el caso de los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término, y eso en casos extremos, la solución podría ser no prohibir totalmente la huelga, sino más bien prever el mantenimiento de un servicio mínimo negociado por una categoría determinada y limitada del personal, siempre que un paro total y prolongado pueda tener consecuencias graves para la población (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 158). La Comisión pide al Gobierno que envíe, en su próxima memoria información adicional sobre los derechos laborales básicos de los trabajadores en las empresas dirigidas por el Estado, las empresas privadas con «una elevada responsabilidad social» y las empresas de servicios públicos, así como todas las medidas adoptadas o previstas por el Gobierno que atenúen las restricciones sobre sus derechos, tales como los servicios mínimos negociados.

Reforma de la función pública. La Comisión toma nota de que, en los casos núms. 2177 y 2183, el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno que siguiera adoptando medidas para asegurar sin demora la promoción de un pleno diálogo social para abordar efectivamente las medidas necesarias para la aplicación de los principios de libertad sindical plasmados en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

La Comisión toma nota de que desde que el actual Gobierno llegó al poder, en septiembre de 2009, ha adoptado las siguientes medidas: 1) el establecimiento de una comisión de revisión del sistema de relaciones laborales entre empleador y empleado, integrado por expertos académicos, representantes de los trabajadores y representantes de los empleadores; esta comisión concluyó, el 15 de diciembre de 2009, un informe titulado «Hacia la aplicación de medidas para un sistema autónomo de relaciones laborales», que constituía una compilación de las conclusiones del estudio de casos sobre sistemas en los que se reconoce a los empleados públicos del sector no operativo el derecho a concertar convenios colectivos, con el objetivo de proporcionar orientaciones útiles al Gobierno en su consideración de un nuevo sistema de función pública; 2) el 19 de febrero de 2010, el Gobierno presentó a la Dieta el «proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional», que prevé el establecimiento de un órgano de control de los asuntos personales de los funcionarios ejecutivos, y en una disposición adicional, la creación de «una institución con las facultades y responsabilidades necesarias para aplicar un sistema transparente y autónomo de relaciones laborales» (la deliberación sobre el proyecto de ley no concluyó durante la reunión de la Dieta, sino que terminó en junio de 2010); 3) el Gobierno adoptó el 5 de abril de 2011 «la estrategia de conjunto de la reforma basada en la Ley de Reforma de la Función Pública, etc.» que es un paquete de políticas gubernamentales sobre medidas detalladas en esta materia, así como el plan de ejecución de todas las reformas especificadas en dicha ley, incluida la introducción de un sistema autónomo de relaciones laborales; 4) el Gobierno redactó cuatro proyectos de Ley para la Reforma de la Función Pública («proyectos de ley de la reforma») basados en una estrategia conjunta: proyecto de ley de enmienda de la ley de empleados de la función pública nacional, proyecto de ley sobre las relaciones profesionales de los empleados de la función pública nacional, proyecto de ley para el establecimiento de una oficina de la función pública y proyecto de ley sobre la orden de las leyes pertinentes para la ejecución del proyecto de ley de enmienda de la ley de empleados de la función pública nacional; todos ellos fueron presentados a la Dieta el 3 de junio de 2011, y 5) el 2 de junio de 2011, el Ministerio del Interior y Comunicaciones publicó su concepto básico del sistema de relaciones laborales para empleados de la función pública local.

La Comisión toma nota de que, a lo largo del proceso mencionado, el Gobierno mantuvo consultas con las organizaciones de trabajadores, entre otras, JTUC-RENGO, RENGO-PSLC, ZENROREN y el Sindicato Nacional de Empleados Públicos (KOKKOROREN), en varios niveles. La Comisión observa asimismo que ZENROREN ha expresado su escasa satisfacción con el procedimiento de consultas y sus resultados.

La Comisión toma nota asimismo de que, según el Gobierno, una vez adoptados los proyectos de ley de reforma por la Dieta, se establecerá un nuevo marco en la función pública nacional en el que ambas partes de las relaciones laborales negociarán y determinarán autónomamente la cuestión de las condiciones de trabajo y promoverán la reforma de la gestión y la remuneración del personal, para que respondan a las circunstancias cambiantes y las nuevas cuestiones políticas. La Comisión toma nota, en particular, de que este nuevo marco incluye el reconocimiento del derecho a concertar convenios colectivos a los funcionarios de la administración pública en el sector no operativo, la creación de una oficina de la función pública y la supresión de la autoridad nacional del personal y de sus funciones de recomendación, al reconocimiento del derecho a la huelga de los funcionarios y los derechos laborales básicos de los funcionarios locales. Al tiempo que toma nota de esta información y de los progresos logrados por el Gobierno en la consecución de la reforma de la función pública, la Comisión observa que, según el JTUC-RENGO, los proyectos de ley de la reforma no se presentaron a la deliberación de la Dieta durante su 117.ª reunión ordinaria, que concluyó a finales de agosto de 2011.

Además de tomar nota de los esfuerzos del Gobierno de celebrar consultas sistemáticas con las partes interesadas, incluidos los interlocutores sociales, la Comisión desea destacar una vez más que el proceso de reforma que establecerá el marco legislativo de las relaciones laborales en el sector público en los próximos años, constituye una oportunidad especialmente adecuada para la celebración de consultas plenas, francas y significativas con todas las partes interesadas en torno a todos los asuntos que generan dificultades en la aplicación del Convenio y cuyos problemas de orden legal y prácticos han sido planteados a lo largo de los años por las organizaciones de trabajadores. La Comisión confía en que el Gobierno seguirá insistiendo enérgicamente para completar la reforma en marcha de la función pública en un espíritu constante de diálogo social a fin de encontrar soluciones mutuamente aceptables para todos los asuntos planteados y armonizar plenamente la ley y la práctica con las disposiciones del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información, en su próxima memoria, sobre los progresos realizados al respecto y a que envíe las leyes pertinentes una vez hayan sido adoptadas por la Dieta.

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la CSI en relación con el elevado número de trabajadores atípicos en Japón y los obstáculos prácticos para el ejercicio de su derecho de sindicación y de negociación colectiva. En este sentido, la Comisión toma nota con interés de la información proporcionada por la JTUC-RENGO relativa a la sentencia del Tribunal Supremo, de abril de 2011, en la que asocia la clasificación de los trabajadores a las actuales condiciones de trabajo. La Comisión confía en que los criterios establecidos en esta sentencia garantizarán que los derechos reconocidos en el presente Convenio se aplican a todos los trabajadores, incluidos aquellos que trabajan formalmente en régimen de subcontratación o subcontratistas.