Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Republic of Korea (Ratification: 1992)

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La commission prend note des observations de la Fédération des employeurs de Corée (KEF) et de la Fédération des syndicats coréens (FKTU), reçues avec le rapport du gouvernement, et leurs commentaires sur ces observations, ainsi que des observations de la Fédération coréenne des syndicats (KCTU) qui ont été reçues au BIT le 29 août 2011, et communiquées au gouvernement le 6 septembre 2011. La commission demande au gouvernement de faire toute observation qu’il jugerait appropriée concernant les commentaires présentés par la KCTU.

Article 3 de la convention. Fonctions du système d’inspection du travail. La commission note, d’après les observations de la FKTU, que les inspecteurs du travail sur le terrain traitent de questions qui devraient en principe relever de la négociation collective indépendante, comme l’application des dispositions de la loi sur les syndicats et les relations de travail (TURLAA) relatives aux restrictions imposées au temps libre rémunéré des représentants syndicaux à plein temps, et la mise en place d’un mode de négociation unique entre les syndicats, dans le cadre du pluralisme syndical. Selon la FKTU, les inspecteurs du travail se servent des capacités administratives à leur disposition pour appliquer la politique du gouvernement plutôt que de se préoccuper de la conformité des employeurs avec la législation du travail, les règles de sécurité au travail et les conventions collectives. Le gouvernement répond que les inspecteurs du travail, dans le cadre de leurs fonctions, peuvent donner des orientations sur la négociation collective ainsi que sur la prévention et le règlement des conflits au travail; ils donnent donc des orientations sur le système de rémunération du temps libre et sur le système de représentation des syndicats dans la négociation collective lorsqu’il y a plusieurs syndicats, dans l’objectif de prévenir toute infraction, ces systèmes étant entrés en vigueur le 1er juillet 2011.

La commission rappelle qu’en vertu du paragraphe 80 de son étude d’ensemble sur l’inspection du travail de 2006 il importe de veiller – lorsque le rôle appartenant aux inspecteurs du travail dans le domaine des relations professionnelles tend à prendre la forme d’un contrôle plus étroit des activités des organisations syndicales pour assurer que ces activités n’outrepassent pas les limites prescrites par la législation – à ce que ce contrôle ne se traduise pas par des actes d’ingérence dans les activités légitimes de ces organisations. Elle rappelle également qu’en vertu de l’article 3, paragraphes 1 et 2, le rôle premier de l’inspection du travail est de contrôler les conditions de travail des travailleurs dans l’exercice de leur profession et, si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d’une manière quelconque à l’autorité ou à l’impartialité nécessaire aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. La commission demande donc au gouvernement de fournir d’autres informations sur la nature des activités menées par les inspecteurs du travail pour surveiller l’application des dispositions législatives relatives à la liberté syndicale et à la négociation collective, et de préciser dans quelle proportion ces activités sont menées par rapport à celles portant sur les conditions de travail et la protection des travailleurs dans l’exercice de leurs fonctions.

Articles 10 et 16. Nombre d’inspecteurs du travail et de visites d’inspection. La commission note que le gouvernement, en réponse à ses précédents commentaires, fournit des informations selon lesquelles le nombre de visites d’inspection a continué d’augmenter pendant la période 2009-10, 19 881 visites ayant été menées sur des questions liées au travail et 27 415 visites sur la sécurité et la santé au travail (SST), le nombre total d’inspecteurs du travail au 31 mai 2011 s’élevant lui à 1 413. Le gouvernement ajoute que le nombre total des lieux de travail s’élevait à 1 422 261 en 2008 et que le nombre de travailleurs pour la même période était de 12 448 992. La commission note que la FKTU déplore le manque de personnel d’inspection et indique que, en se fondant sur les informations susmentionnées, l’inspection de tous les lieux de travail prendrait environ cinquante ans.

La commission rappelle qu’en vertu de l’article 10 de la convention le nombre des inspecteurs du travail doit être suffisant pour permettre d’assurer l’exercice efficace des fonctions du service d’inspection, en tenant compte du nombre des établissements assujettis au contrôle de l’inspection, du nombre de travailleurs qui sont occupés dans ces établissements, du nombre et de la complexité des dispositions légales dont l’application doit être assurée, ainsi que des conditions pratiques dans lesquelles les visites devront s’effectuer pour être efficaces. En outre, en vertu de l’article 16, les établissements devront être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales en question. La commission saurait gré au gouvernement de fournir une évaluation des besoins en ressources humaines de l’inspection du travail, à la lumière des dispositions de l’article 10 de la convention, et d’indiquer la part du budget national alloué à l’inspection du travail et les mesures prises ou envisagées pour garantir que les établissements sont inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire. La commission demande également au gouvernement de communiquer des informations sur la répartition des inspecteurs du travail par région, par catégorie et niveau de qualification.

Articles 5 a), 17, 18 et 21 e). Application et coopération efficaces entre les services d’inspection du travail et le système judiciaire. La commission note, d’après le rapport du gouvernement, que 127 infractions seulement à la législation du travail et 1 782 infractions à la législation liées à la SST ont été portées devant les tribunaux en 2010, alors que 16 905 cas et 21 298 cas respectivement ont été traités par voie administrative. Elle note, d’après la FKTU, que cette pratique est inefficace pour prévenir les accidents du travail et que la plupart des infractions observées par les inspecteurs du travail sont des infractions mineures qui sont rarement portées devant les tribunaux. Le gouvernement répond que, si le nombre de cas faisant l’objet d’une procédure judiciaire est faible, c’est peut-être parce que la plupart des employeurs respectent les mesures correctives ordonnées par les inspecteurs du travail. Dans les cas faisant l’objet d’une inspection spéciale ou lorsque la même infraction est de nouveau commise dans les trois ans suivant l’inspection, des mesures plus sévères sont prises comme des poursuites judiciaires immédiates ou l’imposition d’amendes. Le gouvernement indique qu’il envisage de remanier le système de documents électronique de l’inspection du travail, de manière à gérer systématiquement l’historique des infractions à la législation du travail commises par les employeurs et coopérer plus étroitement avec les procureurs généraux et les tribunaux. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur la nature des infractions observées par les inspecteurs du travail concernant les dispositions juridiques pertinentes et les types de mesures correctives ordonnées. Elle saurait gré aussi au gouvernement de communiquer d’autres informations sur la nature des affaires portées devant les tribunaux (en spécifiant les dispositions juridiques et le nombre de travailleurs concernés), ainsi que la durée et l’issue des procédures judiciaires (condamnations prononcées et sanctions imposées, etc.).

La commission demande également au gouvernement de tenir le Bureau informé des progrès réalisés dans la mise en place du système de documents électronique et de fournir une évaluation de ses répercussions, une fois qu’il aura été établi, sur la coopération avec le système judiciaire et le respect des dispositions légales liées aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.

Article 5 a) et b). Coopération entre les services d’inspection du travail et les institutions privées et collaboration avec les employeurs ou leurs organisations. La KEF fait référence au «Système d’autoévaluation en ligne» permettant aux employeurs de contrôler leurs pratiques en matière d’application de la législation et de remédier eux-mêmes à toute infraction ainsi qu’au «Programme d’autoamélioration des conditions de travail» mis en œuvre en collaboration avec les institutions du secteur privé pour améliorer l’efficacité de l’inspection du travail et encourager les employeurs à respecter volontairement la législation. Selon la KEF, les institutions du secteur privé qui participent à ce programme évaluent la conformité des entreprises avec la législation du travail et proposent des moyens d’améliorer les conditions de travail dans ces entreprises, cela permettant aux petites et moyennes entreprises (PME) qui disposent de peu d’informations sur la législation du travail de respecter volontairement la législation. La commission demande au gouvernement de fournir d’autres informations sur le fonctionnement dans la pratique du «Programme d’autoamélioration des conditions de travail», en particulier sur la procédure prévue pour que les entreprises du secteur privé puissent obtenir l’autorisation de l’inspection du travail de mettre en œuvre ce programme, la façon dont elles sont contrôlées par l’inspection du travail, leur fonctionnement (portée des activités, garantie de l’indépendance, frais associés au service, disponibilité offerte aux petites et moyennes entreprises, etc.), ainsi que l’impact de ce programme sur le respect de la législation liée aux conditions de travail et à la protection des travailleurs sur les lieux de travail. Prière de communiquer également des informations sur le «Système d’autoévaluation en ligne» et de toute évaluation de son impact.

Articles 5 b), 13 et 14. Collaboration de l’inspection du travail avec les employeurs et les travailleurs et leurs organisations dans le domaine de la SST. La commission note, d’après les statistiques fournies par le gouvernement, que le nombre d’accidents du travail a augmenté entre 2008 et 2009, tandis que le nombre de maladies professionnelles a baissé. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur les activités de prévention menées par les inspecteurs du travail dans le domaine de la SST, conformément à l’article 13 de la convention, y compris les mesures immédiatement exécutoires prises en cas de danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs, et de décrire la procédure en vigueur visant à l’enregistrement et la notification des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Rappelant les indications fournies aux paragraphes 4 et 5 de la recommandation (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, concernant la création de comités de sécurité ou d’organes analogues, la commission demande au gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée pour renforcer la prévention des accidents du travail en collaboration avec les employeurs et les travailleurs et leurs organisations.

Articles 12, paragraphe 1 a) et b), et 15 c). Droit des inspecteurs de pénétrer librement dans les lieux de travail, confidentialité des plaintes et période horaire d’inspection. Dans ses précédents commentaires, la commission soulignait la nécessité de mettre l’article 17 du manuel professionnel à l’usage des inspecteurs du travail, qui prévoit la notification de la visite d’inspection aux employeurs dix jours avant celle-ci, en conformité avec les dispositions de l’article 12 de la convention prévoyant que les inspecteurs seront autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. La commission note, selon les observations de la FKTU, qu’un système d’inspection prévoyant que des visites peuvent avoir lieu sans préavis n’a pas encore été mis en place dans la pratique. Elle note également, d’après l’indication du gouvernement, que le manuel professionnel à l’usage des inspecteurs du travail a été modifié en avril 2010 et qu’il prévoit désormais que les visites peuvent avoir lieu sans préavis; en conséquence, un préavis n’est envoyé que pour les inspections ordinaires alors que les visites d’inspection ponctuelles et spéciales peuvent avoir lieu sans préavis. Selon le gouvernement, en 2010, 6 294 visites d’inspection ont eu lieu sans préavis, sur lesquelles 17 577 cas d’infraction à la législation ont été observés sur 4 724 lieux de travail, 48 cas ayant été portés devant les tribunaux et 4 676 ayant fait l’objet d’une action administrative.

La commission note que, si les visites d’inspection ordinaires font toujours l’objet d’un préavis, il est très difficile, lorsque les visites d’inspection sont conduites à la suite d’une plainte, de s’abstenir d’indiquer à l’employeur que la visite d’inspection fait suite à une plainte, tel que prévu à l’article 15 c), de la convention. La commission demande donc au gouvernement de communiquer les éléments portant modification de l’article 17 du manuel professionnel à l’usage des inspecteurs du travail et d’indiquer la façon dont la confidentialité de la source de toute plainte est conservée lorsque les visites d’inspection sont conduites suite à une plainte. En outre, la commission demande une fois encore au gouvernement de communiquer des informations sur le pourcentage des visites d’inspection sans préavis menées à la suite d’une plainte.

La commission observe également, d’après le rapport du gouvernement, que les inspections du travail ont généralement lieu la journée et que, si certaines inspections sont conduites la nuit lorsque nécessaire, il n’existe pas de statistiques séparées concernant de telles inspections. La commission saurait gré au gouvernement de collecter les statistiques pertinentes et d’indiquer le pourcentage des visites d’inspection du travail conduites de nuit.

Articles 20 et 21. Publication et communication au BIT d’un rapport annuel de l’inspection du travail. La commission prend note avec intérêt des informations fournies par le gouvernement sur le contenu du «White paper» de 2009 sur l’emploi et le travail (publié en 2010) ainsi que les indications du gouvernement selon lesquelles un registre électronique des lieux de travail a été mis en place et qu’un examen est actuellement entrepris sur la possibilité de coordonner ce système avec le système électronique de documents du service de protection sociale des travailleurs coréens. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à fournir un résumé des informations contenues dans le «White paper» et de tenir le BIT informé de tout développement concernant la création d’un registre électronique des lieux de travail et son impact sur les travaux de l’inspection du travail.